Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 декабря 2015 г. N 11АП-15985/15

г.Самара

02 декабря 2015 г.

Дело N А49-5832/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 25 ноября 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 02 декабря 2015 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Филипповой Е.Г., судей Драгоценновой И.С., Семушкина В.С.,

при ведении протокола судебного заседания Лаврской Е.В., с участием:

от министерства образования Пензенской области - представителя Черемушкина Е.Ю. (доверенность от 17.06.2015),

от Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пензенской области - представителя Волковой С.В. (доверенность от 02.12.2013),

рассмотрев в открытом судебном заседании 25 ноября 2015 года апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пензенской области

на решение Арбитражного суда Пензенской области от 28 сентября 2015 года по делу N А49-5832/2015 (судья Мещеряков А.А.), принятое по заявлению министерства образования Пензенской области (ОГРН 1025801354149), г.Пенза, к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пензенской области (ОГРН 1045803006138), г.Пенза,

о признании недействительным представления от 24 марта 2015 года N 7,

УСТАНОВИЛ:

Министерство образования Пензенской области (далее - заявитель, министерство) обратилось в Арбитражный суд Пензенской области с заявлением о признании недействительным представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пензенской области (далее - ТУ Росфиннадзора в Пензенской области, управление) от 24 марта 2015 года N 7.

Решением Арбитражного суда Пензенской области от 28 сентября 2015 года требования заявителя удовлетворены, представление ТУ Росфиннадзора в Пензенской области от 24 марта 2015 года N 7, проверенное на соответствие Бюджетному кодексу Российской Федерации признано недействительным. На ТУ Росфиннадзора в Пензенской области возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов министерства образования Пензенской области.

В апелляционной жалобе ТУ Росфиннадзора в Пензенской области просит решение суда отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное применение норм материального и процессуального права, законность оспариваемого представления ТУ Росфиннадзора в Пензенской области. Изменения в план мероприятий "Изменения в отраслевых социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования" были внесены муниципальным образованиями в марте 2015 года, т.е. после завершения финансового года, на который были выделены субсидии из федерального бюджета, тогда как денежные средства на приобретение оборудования для оснащения дополнительных мест в дошкольных образовательных организациях министерством перечислены в 2014 году.

В отзыве на апелляционную жалобу заявитель просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, ссылаясь на законность и обоснованность обжалуемого решения суда.

В судебном заседании представитель ТУ Росфиннадзора в Пензенской области поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления министерства.

Представитель заявителя возражал против удовлетворения апелляционной жалобы и просил оставить решение суда без изменения.

Проверив материалы дела, выслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный апелляционный суд не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, министерство образования Пензенской области было зарегистрировано 16 июня 1999 года администрацией Ленинского района г.Пензы и включено в Единый государственный реестр юридических лиц за основным государственным регистрационным номером 1025801354149 (т.1, л.д.13 - 18).

Согласно пункту 1.1 Положения о министерстве образования Пензенской области, утвержденному постановлением Правительства Пензенской области от 12 ноября 2013 года N 839-пП, министерство образования Пензенской области является исполнительным органом государственной власти Пензенской области, осуществляющим государственное управление в сфере образования, а также в сфере опеки и попечительства над несовершеннолетними, молодежной политики на территории Пензенской области (т.1, л.д.58-73).

На основании приказа руководителя ТУ Росфиннадзора в Пензенской области от 27 января 2015 года N 10-о и удостоверения на проведение выездной ревизии (проверки) от 27 января 2015 года N 10 должностным лицом управления была проведена проверка использования субсидий из федерального бюджета, предоставленных в 2014 году бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию подпрограммы "Развитие дошкольного, общего и дополнительного образования детей" государственной программы Российской Федерации "Развитие образования на 2013 - 2020 годы" в части модернизации региональных систем дошкольного образования в Министерстве образования Пензенской области (т.3, л.д.32 - 34).

По итогам проведенной проверки была оформлена справка о наличии оснований для применения мер принуждения от 17 марта 2015 года (т.4, л.д.136 - 138), а также составлен акт выездной проверки от 05 марта 2015 года (т.3, л.д.35 - 54).

Кроме того, по результатам проверки ТУ Росфиннадзора в Пензенской области вынесено представление от 24 марта 2015 года N 7 (т.5, л.д.5-7). В представлении содержится вывод о допущенных министерством нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также требования к министерству рассмотреть информацию об указанных в представлении нарушениях бюджетного законодательства и принять меры по устранению причин и условий их совершения. Также в представлении содержится требование проинформировать ТУ Росфиннадзора в Пензенской области о результатах исполнения представления в срок не позднее 30 дней с даты его исполнения.

Согласно статье 166.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) Федеральная служба финансово-бюджетного надзора обладает бюджетными полномочиями, установленными данным Кодексом и Правительством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 04 февраля 2014 года N 77, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере.

Согласно пункту 1 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11 июля 2005 года N 89н, территориальные органы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора осуществляют функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 270.2 БК РФ в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.

Под представлением в целях БК РФ понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений (пункт 2 статьи 270.2 БК РФ).

В соответствии с подпунктом "а" пункта 99 Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 20 марта 2014 года N 18н (далее - Административный регламент N 18н) при осуществлении полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений руководитель (заместитель руководителя) службы (территориального органа) направляет представления, содержащие обязательную для рассмотрения в установленные в них сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

Согласно положениям пункта 108 Административного регламента N 18н результатом исполнения административной процедуры реализации результатов проведения контрольного мероприятия является предписание, представление, уведомление о применении бюджетной меры принуждения.

Из содержания приведенных правовых норм следует, что представление территориального органа Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, составленное по итогам контрольного мероприятия, отвечает признакам ненормативного правового акта, поскольку выдано государственным органом по контролю и надзору, адресовано конкретному лицу, содержит выводы о допущенных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, обязательно для рассмотрения и включает в себя требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений в установленный представлением срок, то есть затрагивает права и порождает обязанности соответствующего лица в сфере его экономической деятельности.

В этой связи оспариваемое представление согласно положениям пункта 2 части 1 статьи 29, статей 197, 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации может быть предметом обжалования в арбитражном суде. Поэтому соответствующие доводы управления относительно необязательного характера представления и неподведомственности спора арбитражному суду являются необоснованными и отклоняются судом.

Кроме того, в материалах дела имеется сопроводительные письма ТУ Росфиннадзора в Пензенской области от 24 марта 2015 года N 55-05-06/488 в адрес прокурора Пензенской области и от 22 апреля 2015 года N 55-05-03/705 в адрес главного федерального инспектора по Пензенской области, в которых перечисляются допущенные министерством нарушения бюджетного законодательства и содержится информация о выдаче ему по итогам проверки оспариваемого представления, что также может иметь негативные последствия для заявителя (т.5, л.д.11-19).

Доводы управления о том, что оспариваемое представление адресовано министру образования Пензенской области, также не могут быть приняты во внимание судом, поскольку проверка проводилась в отношении самого министерства образования Пензенской области, в представлении перечислены нарушения, допущенные министерством, а, значит, изложенные в представлении выводы и требования порождают соответствующие обязанности у министерства, которое является надлежащим заявителем по делу.

Согласно пунктам 74, 76, 77 Административного регламента N 18н результаты выездной проверки (ревизии) оформляются актом. Акт выездной проверки (ревизии) в течение 3 рабочих дней со дня его подписания вручается представителю объекта контроля. Объект контроля вправе представить письменные возражения на акт выездной проверки (ревизии), которые прилагаются к материалам выездной проверки (ревизии).

В соответствии с пунктом 94 Административного регламента N 18н по результатам рассмотрения акта и иных материалов выездной проверки руководителем (заместителем руководителя) службы (территориального органа) принимается одно из решений, указанных в этом пункте. При этом согласно подпункту "в" данного пункта при наличии письменных возражений от объекта контроля принимается решение о назначении внеплановой выездной проверки (ревизии).

Из материалов дела следует, что на акт выездной проверки от 05 марта 2015 года министерством 17 марта 2015 года были представлены письменные возражения (т.4, л.д.139, 140), которые имелись в распоряжении управления на момент вынесения оспариваемого представления. Вместе с тем в нарушение приведенных положений пункта 94 Административного регламента N 18н ТУ Росфиннадзора в Пензенской области не было принято решение о назначении внеплановой выездной проверки (ревизии), а 24 марта 2015 года было вынесено оспариваемое представление, которое обжалует заявитель.

В этой связи суд первой инстанции обоснованно посчитал, что при наличии письменных возражений на акт проверки непринятие управлением решения о проведении внеплановой выездной проверки в нарушение норм пункта 94 Административного регламента N 18н является существенным нарушением процедуры рассмотрения материалов проверки. При этом нарушение существенных условий процедуры рассмотрения материалов выездной проверки, к которым в согласно пункту 77 Административного регламента N 18н относятся письменные возражения объекта контроля, может служить самостоятельным основанием для признания оспариваемого представления недействительным, поскольку, не назначив обязательную в этом случае внеплановую проверку, ТУ Росфиннадзора в Пензенской области тем самым лишило министерство права на объективное, полное и всестороннее рассмотрение материалов проверки, а также на дополнительное обоснование своей позиции, что в итоге привело к вынесению неправомерного представления.

Кроме того, суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что оспариваемое представление является незаконным по существу отраженных в нем нарушений.

Согласно оспариваемому представлению содержание вменяемого министерству нарушения заключается в том, что средства субсидии из федерального бюджета были перечислены им на приобретение оборудования для оснащения дополнительных мест в дошкольных образовательных организациях, которое не предусмотрено утвержденными комплексами мероприятий, обеспечивающими к 2016 году 100 % доступности дошкольного образования, что привело в 2014 году к неправомерным расходам средств субсидии из федерального бюджета в сумме 3 088 977 руб. 43 коп.

В качестве нарушенных министерством положений нормативных правовых актов и иных документов, являющихся правовым основанием предоставления бюджетных средств, в оспариваемом представлении указывается на нарушение статьи 162 БК РФ, а также нарушение пунктов 2.3.3 соглашений от 07 апреля 2014 года N 08Т07.24.0583 и от 14 июля 2014 года N 08Т07.24.0648 о предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджету Пензенской области на реализацию мероприятий по модернизации региональной системы дошкольного образования, пункта 3 раздела 1 Плана мероприятий ("дорожная карта") "Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности работы образовательных организаций города Пензы", пункта 1.3 раздела 1 плана мероприятий ("дорожная карта") "Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования", утвержденного приказом отдела образования Пензенского района Пензенской области от 12 марта 2013 года N 34.5/01-16, пункта 3 главы 1 плана мероприятий ("дорожная карта") "Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования в городе Кузнецке".

В статье 162 БК РФ, на нарушение которой указывается в оспариваемом представлении, перечислены бюджетные полномочия получателя бюджетных средств, в силу которых последний: составляет и исполняет бюджетную смету; принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства; обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований; вносит соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи; ведет бюджетный учет (обеспечивает ведение бюджетного учета); формирует бюджетную отчетность (обеспечивает формирование бюджетной отчетности) и представляет бюджетную отчетность получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств; исполняет иные полномочия, установленные названным Кодексом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

При этом каких-либо конкретных указаний на то, какие именно положения статьи 162 БК РФ, в отношении каких перечисленных в этой статье правомочий были в данном случае нарушены министерством, в оспариваемом представлении не имеется. В акте проверки, содержащем аналогичную ссылку на нарушение министерством статьи 162 БК РФ, сведения, квалифицирующие и конкретизирующие вменяемое министерству правонарушение, также отсутствуют.

В судебном заседании представители ТУ Росфиннадзора в Пензенской области пояснили, что допущенное министерством правонарушение заключается в том, что оно не исполнило предусмотренное статьей 162 БК РФ бюджетное полномочие получателя бюджетных средств по обеспечению результативности и целевого характера использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Из материалов дела следует, что между министерством образования и науки Российской Федерации и правительством Пензенской области (получатель) было заключено соглашение от 07 апреля 2014 года N 08Т07.24.0583 о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету Пензенской области на реализацию мероприятий по модернизации региональной системы дошкольного образования в субъекте Российской Федерации (т.1, л.д.101 - 113).

Согласно подпункту "б" пункта 1.2 соглашения одним из условий предоставления субсидии является наличие в субъекте Российской Федерации утвержденного комплекса мероприятий, обеспечивающего к 2016 году 100 % доступности дошкольного образования для детей в возрасте от 3 до 7 лет, предусматривающего, в том числе: приобретение оборудования для оснащения дополнительных мест в дошкольных образовательных организациях; создание дополнительных мест в дошкольных образовательных и иных организациях за счет эффективного использования их помещений; возврат в систему дошкольного образования зданий, используемых не по целевому назначению; реконструкция, капитальный и текущий ремонт зданий дошкольных образовательных организаций; строительство зданий дошкольных образовательных организаций и т.д.

В пункте 2.3.3 указанного соглашения, на нарушение которого имеется ссылка в оспариваемом представлении, говорится об обязанности получателя обеспечить достижение перечисленных в нем показателей результативности предоставления субсидии в 2014 году, в том числе: общее количество мест, созданных в ходе реализации утвержденного комплекса мероприятий, стоимость создания одного места, численность детей, поставленных на учет для получения дошкольного образования, отношение средней заработной платы педагогических работников дошкольных образовательных организаций к средней заработной плате в сфере общего образования, данные об уровне их квалификации.

Также между Министерством образования и науки Российской Федерации и правительством Пензенской области (получатель) было заключено соглашение от 14 июля 2014 года N 08Т07.24.0648 о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету Пензенской области на реализацию мероприятий по модернизации региональной системы дошкольного образования в субъекте Российской Федерации (т.1, л.д. 119 - 136).

В соответствии с подпунктом "б" пункта 1.2 данного соглашения одним из условий предоставления субсидии является наличие в субъекте Российской Федерации утвержденного комплекса мероприятий, предусматривающего, в частности: приобретение оборудования для оснащения дополнительных мест в дошкольных образовательных организациях; создание дополнительных мест в дошкольных образовательных и иных организациях за счет эффективного использования их помещений; возврат в систему дошкольного образования зданий, используемых не по целевому назначению; реконструкция, капитальный и текущий ремонт зданий дошкольных образовательных организаций; строительство зданий дошкольных образовательных организаций, в том числе с возможностью использования для реализации программ общего образования и т.д.

Пунктом 2.3.3 названного соглашения, на нарушение которого указывается в оспариваемом представлении, предусмотрена обязанность получателя обеспечить достижение перечисленных в нем показателей результативности предоставления субсидии в 2014 году, в том числе: общее количество мест, созданных в ходе реализации утвержденного комплекса дополнительных мероприятий, средняя стоимость создания одного места, отношение численности детей, осваивающих программы дошкольного образования, и численности детей, состоящих на учете для предоставления места в дошкольном образовательном учреждении, отношение средней заработной платы педагогических работников дошкольных образовательных организаций к средней заработной плате в сфере общего образования, данные об уровне их квалификации.

Вместе с тем в оспариваемом представлении, а также в акте проверки не указывается, в чем именно выразилось нарушение министерством пунктов 2.3.3 перечисленных соглашений, какие именно перечисленные в них показатели результативности не были достигнуты в 2014 году и в каком размере.

Кроме того, в оспариваемом представлении в числе нарушенных министерством нормативных актов указывается на нарушение положений нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а именно пункта 3 раздела 1 плана мероприятий ("дорожная карта") "Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования", утвержденного постановлением администрации г.Пензы от 14 июня 2013 года N 639 (т.2, л.д.1 - 65), пункта 1.3 раздела 1 плана мероприятий ("дорожная карта") "Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования", утвержденного приказом отдела образования Пензенского района Пензенской области от 12 марта 2013 года N 34.5/01-16 (т.2, л.д.68 - 75, т.5, л.д.40 - 50), пункта 3 главы 1 плана мероприятий ("дорожная карта") "Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования в городе Кузнецке", утвержденного постановлением администрации г.Кузнецка Пензенской области от 16 октября 2013 года N 2008 (т.2, л.д.80 - 148, т.3, л.д.1-5).

Названные пункты перечисленных нормативных правовых актов органов местного самоуправления содержат основные количественные характеристики систем дошкольного образования г.Пензы Пензенского района и г.Кузнецка соответственно, в частности, данные о потребности в увеличении числа мест в дошкольном образовании и инструментах сокращения очереди в дошкольные образовательные организации с указанием количества человек (мест) ежегодно с 2012 по 2018 годы и т.д.

Согласно акту проверки существо рассматриваемого нарушения выразилось в том, что министерство средства субсидии из федерального бюджета в общей сумме 3 088 977 руб. 43 коп. перечислило на приобретение оборудования для оснащения дополнительных мест в дошкольных образовательных организациях, которое не предусмотрено утвержденными комплексами мероприятий, обеспечивающими к 2016 году 100 % доступности дошкольного образования, что привело в 2014 году к неправомерным расходам средств субсидии из федерального бюджета в сумме 3 088 977 руб. 43 коп., в том числе: детский сад с.Алферьевка Пензенского района - 1 976 550 руб., филиал МДОУ N 149 г.Пензы - 390 827 руб. 43 коп., МБДОУ детский сад N 2 "Крепыш" г.Кузнецка - 721 600 руб. (т.3, л.д.47).

Доводы ТУ Росфиннадзора в Пензенской области о нарушении министерством статьи 162 БК РФ в связи с необеспечением результативности и целевого характера использования бюджетных ассигнований, а также о нарушении пунктов 2.3.3 названных выше соглашений о предоставлении субсидий являются необоснованными.

Правительством Пензенской области в адрес Министерства образования и науки Российской Федерации с сопроводительным письмом от 14 января 2015 года N 1/9/33 были направлены отчеты об осуществлении расходов бюджета Пензенской области (местных бюджетов), источником финансового обеспечения которых является субсидия, предоставленная из федерального бюджета бюджету Пензенской области на модернизацию региональных систем дошкольного образования, и о достигнутых значениях показателей результативности предоставления этой субсидии (т.4, л.д.50 - 58), согласно которым рассматриваемые субсидии из федерального бюджета были израсходованы в пределах предусмотренных соглашениями средств. При этом в соответствии с указанными отчетами фактические значения показателей результативности предоставления субсидий в 2014 году, в том числе по количеству мест для реализации программ дошкольного образования, созданных в ходе реализации утвержденного комплекса мероприятий, по стоимости создания одного места и т.д., полностью совпадают с соответствующими запланированными значениями результативности предоставления субсидий, которые были предусмотрены упомянутыми выше пунктами 2.3.3 соглашений от 07 апреля 2014 года N 08Т07.24.0583 и от 14 июля 2014 года N 08Т07.24.0648 о предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджету Пензенской области на реализацию мероприятий по модернизации региональной системы дошкольного образования с учетом дополнительных соглашений к ним (т.3, л.д.57 - 95).

Данное обстоятельство ТУ Росфиннадзора в Пензенской области в ходе рассмотрения дела не оспорило. Каких-либо доказательств недостоверности указанных в отчетах сведений управлением в ходе проверки получено не было, в акте и представлении не отражено и суду не представлено.

Следовательно, поскольку субсидии из федерального бюджета были использованы на цели, предусмотренные соглашениями об их предоставлении, и установленные в этих соглашениях показатели результативности (пункты 2.3.3) были фактически достигнуты, выводы ТУ Росфиннадзора в Пензенской области в акте проверки и в оспариваемом представлении о нарушении министерством статьи 162 БК РФ и пунктов 2.3.3 соглашений противоречат имеющимся в деле доказательствам.

Бюджетное правонарушение в виде нецелевого использования бюджетных средств, предусмотренное статьей 306.4 БК РФ, ТУ Росфиннадзора в Пензенской области в ходе проверки не установлено и министерству не вменяется.

Доводы ТУ Росфиннадзора в Пензенской области о том, что средства субсидии из федерального бюджета в выше указанном размере были неправомерно направлены министерством на приобретение оборудования для оснащения дополнительных мест в дошкольных образовательных организациях, которое не предусмотрено утвержденными комплексами мероприятий, обеспечивающими к 2016 году 100 % доступности дошкольного образования, не соответствуют обстоятельствам дела и имеющимся доказательствам.

Распоряжением правительства Пензенской области от 26 апреля 2013 года N 226-рП был утвержден план мероприятий ("дорожная карта") "Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования". С учетом внесенных в него распоряжением Правительства Пензенской области от 17 июня 2014 года N 309-рП изменений в таблице 2 к основным количественным характеристикам системы дошкольного образования присутствуют в значениях результативности комплекса мероприятий (количество мест) в 2014 году мероприятия по приобретению оборудования для оснащения дополнительных мест в дошкольных образовательных организациях в количестве 245 мест. Затем распоряжением правительства Пензенской области от 19 декабря 2014 года N 662-рП о внесении соответствующих изменений этот показатель по приобретению оборудования для оснащения дополнительных мест в дошкольных образовательных организациях в 2014 году был увеличен до 387 мест (т.1, л.д.86 - 100).

При этом подпункты "б" пунктов 1.2 названных выше соглашений о предоставлении субсидий из федерального бюджета на реализацию мероприятий по модернизации системы дошкольного образования в качестве одного из условий их предоставления устанавливали наличие в субъекте Российской Федерации утвержденного комплекса мероприятий по обеспечению доступности дошкольного образования, предусматривающего, в частности, приобретение оборудования для оснащения дополнительных мест в дошкольных образовательных организациях (т.1, л.д.101 - 113, 119 - 131).

Таким образом, поскольку указанный выше утвержденный органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации - правительством Пензенской области комплекс мероприятий, обеспечивающий доступность дошкольного образования, предусматривал в 2014 году мероприятия по приобретению оборудования для оснащения дополнительных мест в дошкольных образовательных организациях, доводы ТУ Росфиннадзора в Пензенской области о том, что субсидии из федерального бюджета были неправомерно направлены министерством на приобретение оборудования для оснащения дополнительных мест в дошкольных образовательных организациях, которое, по его мнению, не предусмотрено утвержденными комплексами мероприятий, обеспечивающими доступность дошкольного образования, подлежат отклонению арбитражным судом.

В заявке администрации Пензенского района Пензенской области о предоставлении субсидий на софинансирование мероприятий по модернизации муниципальных систем дошкольного образования Пензенской области в 2014 году были отражены мероприятия по оснащению детского сада с.Алферьевка оборудованием с финансированием за счет средств субсидии из федерального бюджета в сумме 1976,57743 тыс. руб. (т.3, л.д.112 - 114).

Заявкой администрации г.Пензы о предоставлении субсидий на софинансирование мероприятий по модернизации муниципальных систем дошкольного образования Пензенской области в 2014 году были запланированы мероприятия по приобретению оборудования для филиала МБДОУ N 149 г.Пензы за счет средств субсидии из федерального бюджета в сумме 390,8 тыс. руб. (т.3, л.д.106 - 107).

В соответствии с заявкой администрации г.Кузнецка Пензенской области о предоставлении субсидий на софинансирование мероприятий по модернизации муниципальных систем дошкольного образования Пензенской области в 2014 году были указаны мероприятия по оснащению МБДОУ детский сад N 2 "Крепыш" г.Кузнецка оборудованием с финансированием за счет средств субсидии из федерального бюджета в сумме 721,6 тыс. руб. (т.3, л.д.142 - 147).

На основании этих заявок, являющихся приложениями к заключенным министерством с названными органами местного самоуправления соглашениям о предоставлении субсидий (т.3, л.д.102 - 147), министерство в 2014 году перечислило на приобретение оборудования для оснащения дополнительных мест в указанных дошкольных образовательных организациях средства субсидии из федерального бюджета в общей сумме 3 088 977 руб. 43 коп.

Поскольку с учетом приведенных условий соглашений с Министерством образования и науки Российской Федерации о предоставлении субсидий из федерального бюджета на реализацию мероприятий по модернизации региональной системы дошкольного образования и утвержденного в установленном порядке органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации комплекса мероприятий, обеспечивающих доступность дошкольного образования, такое расходование средств соответствует целям и условиям предоставления субсидий и предусмотрено утвержденным правительством Пензенской области комплексом мероприятий, суд первой инстанции правомерно не усмотрел оснований для квалификации описанных действий министерства в качестве неправомерного расходования средств субсидии из федерального бюджета.

Принципы самостоятельности бюджетов, эффективного использования бюджетных средств и целевого характера бюджетных средств (статьи 31, 34, 38 БК РФ) в рассматриваемом случае министерством соблюдены.

Как установлено судом первой инстанции, согласно имеющимся в деле отчетам субсидии из федерального бюджета были использованы на цели, предусмотренные соглашениями об их предоставлении, и установленные в этих соглашениях показатели результативности были фактически достигнуты. Ссылки управления на нарушение министерством положений статьи 162 БК РФ судом отклонены по вышеуказанным основаниям.

При этом то обстоятельство, что сведения о рассматриваемых мероприятиях 2014 года по приобретению оборудования для оснащения дополнительных мест в указанных детских садах были включены в упомянутые выше муниципальные планы мероприятий ("дорожные карты") соответствующими органами местного самоуправления путем внесения изменений в марте 2015 года, а именно: приказом отдела образования администрации Пензенского района Пензенской области от 12 марта 2015 года N 25/01-16, постановлением администрации г.Пензы от 13 марта 2015 года N 293/3, постановлением администрации г.Кузнецка Пензенской области от 12 марта 2015 года N 809 (т.4, л.д.126 - 135), не опровергает выводов арбитражного суда и не свидетельствует о неправомерном расходовании министерством средств субсидии из федерального бюджета, поскольку в данном случае имело место приведение органами местного самоуправления своих муниципальных актов в соответствие с утвержденным правительством Пензенской области комплексом мероприятий с учетом перечисленных выше изменений, которые были внесены названными распоряжениями правительства Пензенской области в 2014 году. Такие запоздалые действия органов местного самоуправления, которые не успели до истечения 2014 года отразить указанные мероприятия в своих муниципальных актах, не могут быть вменены в вину министерству, которое со своей стороны действовало в пределах предоставленных ему бюджетных правомочий с соблюдением условий соглашений о предоставлении субсидий из федерального бюджета и в рамках утвержденного правительством Пензенской области регионального комплекса мероприятий субъекта Российской Федерации, обеспечивающего доступность дошкольного образования.

Кроме того, из первоначальных текстов данных муниципальных планов мероприятий ("дорожных карт") г.Пензы, Пензенского района и г.Кузнецка (т.2, л.д.1 - 65, 68 - 75, 80 - 148, т.3, л.д. 1 - 5, т.5, л.д.40 - 50) и писем управления образования г.Пензы от 12 ноября 2014 года N 2690/01-28, отдела образования Пензенского района Пензенской области от 15 ноября 2014 года N 624.1/01-18 и управления образования г.Кузнецка от 10 ноября 2014 года N 1544 следует, что мероприятия по приобретению оборудования для оснащения дополнительных мест в названных выше дошкольных образовательных организациях планировались в 2014 году еще до внесения рассматриваемых изменений. Оснащение спорных детских садов в г.Пензе и в г.Кузнецке непосредственно связано с проведением их капитального ремонта, который был отражен в планах мероприятий ("дорожных картах") этих муниципальных образований, оснащение детского сада с.Алферьевка Пензенского района также было раньше предусмотрено в 2014 году в разделе "финансовое обеспечение мероприятий "дорожной карты" Пензенского района" (т.2, л.д.68, 69).

В силу пункта 1 статьи 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров, на основании которых предоставляются средства из бюджета, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 названного Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Приведенные положения БК РФ, а также Административного регламента N 18н позволяют сделать вывод о том, что ТУ Росфиннадзора в Пензенской области уполномочено на выдачу по итогам проверки (ревизии) представления только в отношении обнаруженных бюджетных нарушений.

Нецелевого использования бюджетных средств или иных бюджетных нарушений, предусмотренных главой 30 БК РФ, ТУ Росфиннадзора в Пензенской области не установлено и министерству оспариваемым представлением не вменяется.

Статьей 34 БК РФ определен один из главных принципов бюджетной системы Российской Федерации - принцип эффективности использования бюджетных средств, согласно которому при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Согласно пункту 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 года N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

Поскольку министерство при направлении средств субсидии из федерального бюджета в 2014 году в общей сумме 3 088 977 руб. 43 коп. на приобретение оборудования для оснащения дополнительных мест в дошкольных образовательных организациях действовало в пределах своих бюджетных полномочий с соблюдением условий соглашений о предоставлении субсидий из федерального бюджета в рамках утвержденного регионального комплекса мероприятий субъекта Российской Федерации по обеспечению доступности дошкольного образования, принимая во внимание целевой характер рассматриваемых субсидий из федерального бюджета, заявки муниципалитетов, осуществление расходов в установленных пределах, а также подтвержденное отчетами фактическое достижение показателей результативности выделения субсидий, следует признать, что рассматриваемые действия министерства соответствуют бюджетному законодательству. Доказательств вменяемого министерству правонарушения в виде неправомерного расходования средств субсидии в материалах дела не имеется.

При изложенной совокупности обстоятельств с учетом приведенных правовых норм арбитражный суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемое представление управления вынесено с существенным нарушением установленной процедуры, отраженное в нем нарушение и вина заявителя в его совершении не доказаны в ходе судебного разбирательства, в связи с чем представление является необоснованным, не соответствует законодательству, нарушает права министерства в сфере экономической деятельности.

С учетом изложенного суд первой инстанции обоснованно заявление министерства удовлетворил и признал недействительным.

Согласно пункту 3 части 4 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в решении суда должно содержаться указание на обязанность соответствующего органа устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Доводы апелляционной жалобы о законности оспариваемого представления ТУ Росфиннадзора в Пензенской области несостоятельны, опровергаются материалами дела.

Судом апелляционной инстанции отклоняется ссылка в апелляционной жалобе на то, что изменения в план мероприятий "Изменения в отраслевых социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования" были внесены муниципальным образованиями после завершения финансового года, на который были выделены субсидии из федерального бюджета. Бюджетное законодательство не устанавливает запрета на внесение изменений в правовые акты, которыми определяются мероприятия, подлежащие бюджетному финансированию, по истечении финансового года.

Доводы, приведенные в апелляционной жалобе, являлись предметом рассмотрения в суде первой инстанции, им дана правильная оценка судом первой инстанции. Указанные доводы не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции при рассмотрении дела, и не могут поставить под сомнение правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права.

На основании изложенного решение суда от 28 сентября 2015 года следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу ТУ Росфиннадзора в Пензенской области - без удовлетворения.

Согласно статье 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы по уплате государственной пошлины за подачу апелляционной жалобы относятся на ТУ Росфиннадзора в Пензенской области, однако взысканию не подлежат на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пензенской области от 28 сентября 2015 года по делу N А49-5832/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа.

Председательствующий

Е.Г. Филиппова

Судьи

И.С.Драгоценнова В.С.Семушкин