Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 25 мая 2016 г. N Ф06-8278/16 по делу N А65-23984/2013

г. Казань

25 мая 2016 г.

Дело N А65-23984/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 24 мая 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 25 мая 2016 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Муравьева С.Ю.,

судей Карповой В.А., Ананьева Р.В.,

при участии представителей:

истца - Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан - Миначова Р.А., доверенность от 31.12.2015,

ответчика - Исполнительному комитету муниципального образования г. Казани - Кошлевой И.Н., доверенность от 08.07.2015,

третьего лица - Прокуратуры Республики Татарстан - Догадина С.В., удостоверение,

в отсутствие:

иных лиц, участвующих в деле - извещены надлежащим образом,

рассмотрел в открытом судебном заседании кассационную жалобу Исполнительного комитета муниципального образования г. Казани, г. Казань,

на решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 26.08.2015 (судья Кириллов А.Е.) и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.01.2016 (председательствующий судья Кувшинов В.Е., судьи Корнилов А.Б., Холодная С.Т.)

по делу N А65-23984/2013

по заявлению Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан, г. Казань, к Исполнительному комитету муниципального образования г. Казани, г. Казань, о признании недействительным постановление, с участием третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Татарстан, г. Казань, Прокуратуры Республики Татарстан, г. Казань, общество с ограниченной ответственностью "Центр аудита и консалтинга", г. Казань, Плаксейчук Екатерину Антоновну, Алибаеву Лиру Тимерхановну, Абдулхакова Марселя Мансуровича, Бадыгину Рафиду Анваровну, Музафарову Ленару Акмалутдиновну, Сибагатуллину Лейлу Абдулловну, Королева Петра Сергеевича, Габдрахманову Мавзуду Сафиулловну, Плаксейчук Татьяну Владимировну, Казаринову Надежду Ильиничну, Пузырева Михаила Афанасьевича, Латыпова Рамиля Фаритовича, Абдулхакова Рустама Рифгатовича, Баишева Марата Анвяревича, Галимуллина Нияза Рафиловича, Сахабутдинова Бахадира Батыровича, Нурмухаметову Эльвиру Альбертовну, Николаеву Нину Анатольевну, Зарипова Равиля Хамматовича, Гатауллина Равиля Василовича, Хасанову Альфию Музитовну, Белякова Владимира Геннадьевича, Богданова Энвера Ибрагимовича, Олонову Рабигу Мухаметшевну, Урезова Николая Леонидовича, Гараева Фарита Каюмовича, Назмиева Айрата Альбертовича, Усманову Викторию Аликовну, Гилязева Гаделя Ахияровича, Широкову Ольгу Владимировну, Долотказину Эльвиру Рафгатовну, Уткина Виталия Юрьевича, Саетханову Зарину Искандаровну, Шайдуллину Разиду Минзакиевну, Имамову Ларису Габдулловну, Сунгатуллину Зилю Даяновну, Набиуллину Гульназ Рифгатовну, Писареву Эльмиру Викторовну,

УСТАНОВИЛ:

Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан (далее - УФАС России) обратилось в Арбитражный суд с заявлением к Исполнительному комитету муниципального образования г. Казани (далее - исполком) с привлечением к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Татарстан (далее - управление), прокуратуры Республики Татарстан, общество с ограниченной ответственностью "Центр аудита и консалтинга" (далее - общество), также граждан - третьих лиц о признании недействительным постановлений исполкома от 12.07.2010 N 6320 "О предварительном согласовании ООО "Центр аудита и консалтинга" места размещения объекта в жилом массиве Кояшлы", от 10.09.2010 N 8123, от 01.04.2011 N 1563, от 28.06.2011 N 3399 "Об образовании земельных участков в жилом массиве Кояшлы".

Решением Арбитражного суда Республики Татарстан от 05.09.2014, оставленным без изменения постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.12.2014, требования удовлетворены.

Постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 21.04.2015 решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 05.09.2014 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.12.2014 отменены дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Татарстан.

Определением Арбитражного суда Республики Татарстан от 29.07.2015 к участию в деле привлечены Низамова Р.К., Хабибуллина Р.Г., Ибрагимова Р.Н., Раимова А.М., Надеждина Ю.П., Пузырева А.М., Махарлямова Р.А., Сабирова Б.Ф., Гуничева Р.А., Сибгатуллина Т.З., Сафина М.Ф., Четверикова А.Ю., Кашаева Р.А., Хусаиновой К.Ф., Ахметвалеева И.М., Фаррахова А.З.

При новом рассмотрении решением Арбитражного суда Республики Татарстан от 26.08.2015, оставленным без изменения постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.01.2016, требования удовлетворены, суд признал недействительными не соответствующими требованиям Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" постановления исполкома от 12.07.2010 N 6320 "О предварительном согласовании ООО "Центр аудита и консалтинга" места размещения объекта в жилом массиве Кояшлы", от 10.09.2010 N 8123, 01.04.2011 N 1563, 28.06.2011 N 3399 "Об образовании земельных участков в жилом массиве Кояшлы".

Исполком, обжалуя принятые судебные акты, в кассационной жалобе просит их отменить, в удовлетворении требований отказать, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права.

Арбитражный суд Поволжского округа, проверив в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность обжалуемых судебных актов, считает их подлежащими оставлению без изменения по следующим основаниям.

Исполком принял постановление от 12.07.2010 N 6320 "О предварительном согласовании ООО "Центр аудита и консалтинга" места размещения объекта в жилом массиве Кояшлы".

Данным постановлением утвержден акт выбора и схема расположения на кадастровом плане территории земельных участков площадью 1250 кв. м, 92 142 кв. м в жилом массиве Кояшлы для размещения базы отдыха.

Исполком принято постановление от 10.09.2010 N 8123 "О предоставлении ООО "Центр аудита и консалтинга" земельных участков в жилом массиве Кояшлы".

Между муниципальным казенным учреждением "Комитет земельных и имущественных отношений исполнительного комитета муниципального образования города Казани" (далее - комитет) и ООО "Центр аудита и консалтинга" заключены договора аренды земельных участков от 24.09.2010 N 14932 аренда участка с кадастровым номером 16:50:172025:16, площадью 92 142 кв. м и N 14931 аренда участка с кадастровым номером 16:50:172025:15, площадью 1250 кв. м, сроком на 3 года. Право аренды земельного участка с кадастровым номером 16:50:172025:16, площадью 92 142 кв. м зарегистрировано в управлении 26.10.2010.

Постановлением исполкома от 01.04.2011 N 1563 в постановление от 10.09.2010 N 8123 внесены изменения, согласно которым срок действия указанных договоров продлевался до семи лет.

28.06.2011 земельный участок с кадастровым номером 16:50:172025:16, площадью 92 142 кв. м размежеван на 77 земельных участков.

Договор аренды от 24.09.2010 N 14932 земельного участка с кадастровым номером 16:50:172025:16, площадью 92 142 кв.м. расторгнут от 01.07.2011.

Между комитетом и ООО "Центр аудита и консалтинга" заключено 77 договоров аренды вновь сформированных земельных участков сроком на пять лет.

В период с 04.08.2011 по 27.02.2012 ООО "Центр аудита и консалтинга" переуступило свои права по договорам аренды данных земельных участков физическим лицам. По заявлению от ООО "Центр аудита и консалтинга" 26.03.2012 в соответствии с постановлением мэра г. Казани от 24.02.2012 N 62 проведены публичные слушания о внесении изменений в карту зон градостроительных регламентов Правил землепользования и застройки. По результатам публичных слушаний Казанской городской Думой 07.06.2012 принято решение "О внесении изменений в карту зон градостроительных регламентов Правил землепользования и застройки на территории жилого массива Кояшлы" в части перевода указанной территории из рекреационно-ландшафтной зоны в зону коллективных садов.

Постановлением исполкома от 28.09.2012 N 7150 изменен вид разрешенного использования земельных участков: для строительства базы отдыха на другой вид использования - сады, огороды, дачи.

В соответствии с частью 1 статьи 23 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", приказом УФАС России от 03.07.2013 N 01/313-к возбуждено дело N 06-146/2013 по признакам нарушения комитетом и ООО "Центр аудита и консалтинга" статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 N135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившегося в заключение соглашения, с целью не проведения аукционов по реализации земельных участков или права на заключение договоров аренды земельных участков, что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

13.08.2013 в адрес УФАС России поступило обращение жителей поселка Кояшлы (780/ж) с указанием на признаки нарушения антимонопольного законодательства при выделении земельных участков. Также в данном обращении было указано на то, что жители поселка Кояшлы категорически против выделения земельных участков в их поселке, со ссылкой на то, что ограничивается доступ в лес, ограничивается отвод ливневых вод весной и вывоз снега зимой.

Решением УФАС России указанные действия исполкома признаны нарушающими антимонопольное законодательство.

Решением Арбитражного суда Республики Татарстан от 28.02.2014 по делу N А65-24972/2013, оставленным без изменения постановлениями Одиннадцатого апелляционного арбитражного суда от 05.05.2014 и Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 29.08.2014 в удовлетворении заявлений исполкома и комитета по делу N А65-24972/2013 отказано.

Удовлетворяя заявленные требования, суды, исходили из установленного факта нарушения исполкомом действующего антимонопольного и земельного законодательства.

Согласно статье 34 Земельного кодекса Российской Федерации (здесь и далее в редакции до 01.03.2015) органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков.

В силу статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Наличие обстоятельств нарушения в форме непроведения конкурсов, подтверждается судебными актами.

Суды установили, что антимонопольный орган представил доказательства, подтверждающие наличие негативных последствий для конкуренции, а также допущения заявителем бездействия в ущерб конкурентным отношениям.

Из правовой позиции сформулированной Верховным судом Российской Федерации в определении от 23.06.2015 N 306-КГ15-1652, в тех случаях, когда требуется проведение конкурса, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, его непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении конкурса в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо право ведения деятельности на нем.

Как установлено судами ответчиком нарушена часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещающую, органам местного самоуправления, осуществлять действия которые приводят к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Из толкования пункта 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" следует, что для квалификации действий (бездействия) по статье 15 Закона о защите конкуренции обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих действительные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и наступившими последствиями.

В соответствии с частью 2 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица.

Согласно статье 29 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10 и 11 Земельного кодекса Российской Федерации.

Порядок предоставления земельных участков для строительства установлен статьями 30 - 32 Земельного кодекса Российской Федерации. В соответствии со статьей 30 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию без предварительного согласования мест размещения объектов либо с предварительным согласованием мест размещения объектов. Предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта нежилого назначения начинается с выбора земельного участка, процедура которого последовательно урегулирована статьей 31 Кодекса. При этом орган местного самоуправления, получивший заявление лица, заинтересованного в выборе земельного участка под строительство конкретного объекта, обязан обеспечить этот выбор на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных или иных условий использования соответствующей территории. Необходимая информация о разрешенном использовании земельных участков предоставляется владеющими этой информацией лицами по запросу органа местного самоуправления бесплатно в установленный Земельным кодексом срок (пункт 2 статьи 31 Земельного кодекса).

Таким образом, Земельный кодекс исходит из того, что разрешенные условия использования соответствующей территории могут объективно препятствовать предоставлению конкретного земельного участка для размещения объекта определенного назначения, несмотря на то, что они содержатся в неопубликованных для всеобщего сведения документах. Кроме того, после определения участка(ков), подходящих для строительства того объекта, в отношении которого заинтересованным лицом подано заявление, пункт 3 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации обязывает органы местного самоуправления городских и сельских поселений информировать население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства.

Указанные положения призваны обеспечить реализацию гражданами в разумный срок принципов участия в решении вопросов, касающихся прав на землю, а также сочетания интересов общества и отдельных граждан.

Следовательно, публичное информирование направлено не только на защиту интересов населения в целом, но и конкретных лиц, в том числе возможных претендентов на земельный участок.

На этой стадии населением могут быть заявлены возражения против размещения конкретного объекта, а заинтересованными лицами поданы документы на получение того же участка под застройку объектами аналогичного или иного назначения, для чего должен быть определен разумный срок реагирования на соответствующую информацию.

Исходя из системного толкования предусмотренных статьей 31 Земельного кодекса Российской Федерации стадий и условий выбора земельного участка под строительство акт о выборе земельного участка может быть оформлен конкретному лицу только после такого публичного информирования.

В силу правила пункта 1 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации каждый гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства объекта нежилого назначения, имеют право обратиться с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта в соответствующий орган местного самоуправления, который обязан обеспечить такой выбор.

По смыслу положений пункта 3 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации об обязательном публичном информировании населения о возможном предоставлении конкретного земельного участка под строительство объекта нежилого назначения с предварительным согласованием места его размещения, заинтересованные лица не лишены возможности подать заявления о предоставлении им того же земельного участка, даже зная о наличии иных претендентов.

При этом Земельный кодекс не ограничивает существование указанного права во времени моментом обращения первого из заинтересованных лиц с заявлением в орган местного самоуправления и не устанавливает каких-либо критериев приоритета или отбора при множественности претендентов.

Решением Казанской городской Думы от 17.02.2010 N 15-6 "Об опубликовании муниципальных правовых актов" источником официального опубликования муниципальных правовых актов и иной информации признается Сборник документов и правовых актов муниципального образования города Казани. Муниципальные правовые акты также могут быть официально опубликованы в газетах "Казанские ведомости" и "Шахри Казан" с пометкой "официальное опубликование и на официальном сайте муниципального образования города Казани в сети Интернет www.kzn.ru.

Однако, при предоставлении исполкомом земельных участков с кадастровыми номерами 16:50:172025:15 и 16:50:172025:16, публичное информирование о предстоящем предоставлении земельных участков не производилось ни в одном печатном издании в том числе, в официальных печатных изданиях "Казанские ведомости" и "Шахри Казан".

При этом исполкомом было произведено опубликование лишь самого постановления от 12.07.2010 N 6320 "О предварительном согласовании ООО "Центр аудита и консалтинга" места размещения объекта в жилом массиве Кояшлы" и акта выбора земельного участка для строительства с предварительным согласованием мест размещения объекта в еженедельнике "Сборник документов и правовых актов муниципального образования города Казани", что является по существу не информированием населения о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства и заинтересованных лиц - возможных претендентов на земельный участок, а фактическим его предоставлением конкретному хозяйствующему субъекту.

Таким образом, при предоставлении исполкомом земельных участков с кадастровыми номерами 16:50:172025:15 и 16:50:172025:16 с предварительным согласованием мест размещения объекта для строительства ООО "Центр аудита и консалтинга", не соблюдены требования пункта 3 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации, и тем самым, нарушен общий принцип справедливого, открытого и прозрачного предоставления земельных участков.

Постановление исполкома от 01.04.2011 N 1563 "О внесении изменений в постановление исполкома от 10.09.2010 N 8123", согласно которому срок действия договоров аренды земельных участков: N 14932 аренда участка с кадастровым номером 16:50:172025:16, площадью 92 142 кв. м и N 14931 аренда участка с кадастровым номером 16:50:172025:15, площадью 1250 кв. м, продлевался с трех до семи лет, не было опубликовано ни в одном печатном издании.

Реализация права хозяйствующих субъектов на информацию, обеспечение свободного доступа к имеющей общественное значение информации, информационная открытость органов местного самоуправления являются важнейшими условиями функционирования органов местного самоуправления.

Таким образом, неопределенный круг лиц был лишен любой возможности получения информации о наличии между комитетом и ООО "Центр аудита и консалтинга" договоров аренды земельных участков: N 14932 аренда участка с кадастровым номером 16:50:172025:16, площадью 92 142 кв. м и N 14931 аренда участка с кадастровым номером 16:50:172025:15, площадью 1250 кв. м, и о продлении их действия с трех до семи лет.

При рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Выводы судов о нарушении исполкомом установленного публичного порядка предоставления земельных участков не опровергнут.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные лицами, участвующими в деле доказательства, с учетом преюдициально установленных обстоятельств по делам N А65-24972/2013, А65-26040/2014, требования антимонопольного органа удовлетворены правомерно.

В кассационной жалобе доводов, опровергающих выводы судов, не приведено.

Иных доводов, являющихся в соответствии со статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены обжалуемых судебных актов, в кассационной жалобе не имеется.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 26.08.2015 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.01.2016 по делу N А65-23984/2013 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки предусмотренные статьями 291.1, 291.2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

С.Ю. Муравьев

Судьи

В.А. Карпова Р.В. Ананьев