Приложение. Концепция проекта закона г. Москвы "О недропользовании в городе Москве"

Приложение
к постановлению Правительства Москвы
от 28 июля 2009 г. N 662-ПП

Концепция
проекта закона города Москвы "О недропользовании в городе Москве"

1. Современная ситуация в сфере недропользования на территории города Москвы

Концепция проекта закона города Москвы "О недропользовании в городе Москве" (далее - Концепция) разработана в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах", Уставом города Москвы и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и города Москвы с учетом специфики недропользования в городе Москве.

Концепция определяет основные цели, принципы и приоритеты недропользования в городе Москве.

Недропользование применительно к нашему городу - это, прежде всего, освоение подземного пространства как одно из перспективных направлений градостроительного развития города, это обеспечение развития бесперебойной работы инфраструктуры инженерных коммуникаций, это охрана подземных вод как источника резервного водоснабжения города.

Концепцией, а впоследствии проектом закона должна сформироваться стратегия создания условий в городе Москве для реализации полномочий в области недропользования с учетом специфики участков недр, предоставляемых в пользование в целях строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, а также использования подземных вод.

Одной из важнейших целей проекта закона является государственный геоэкологический мониторинг, использование и охрана подземных водных объектов и создание единого городского фонда данных экологического мониторинга.

В случае принятия закона города Москвы "О недропользовании в городе Москве" должна быть разработана и принята система подзаконных правовых актов, направленных на его реализацию.

Формируя принципы недропользования в городе Москве, необходимо учитывать, что недра - это часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающихся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

Для Москвы приоритетным видом пользования недрами является строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, то есть строительство подземных паркингов, подземных объектов инфраструктуры, а также строительство зданий с глубокозаглубленными фундаментами до 15-20 м.

Одним из важнейших вопросов недропользования в городе Москве является состояние и использование подземных вод.

Существующий Закон Российской Федерации "О недрах" не ориентирован на регулирование таких отношений, его нормы и принципы устанавливают, прежде всего, порядок разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе подземных вод.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации и Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Статьей 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации определены в статье 4 Закона Российской Федерации "О недрах". К основным полномочиям субъектов Российской Федерации относятся:

- создание и ведение территориальных фондов геологической информации, распоряжение информацией, полученной за счет средств бюджетов субъекта Российской Федерации и соответствующих местных бюджетов;

- участие в государственной экспертизе информации о разведанных запасах полезных ископаемых и иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность;

- составление территориальных балансов запасов и кадастров месторождений и проявлений полезных ископаемых и учет участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

- распоряжение совместно с Российской Федерацией единым государственным фондом недр на своих территориях, формирование совместно с Российской Федерацией региональных перечней полезных ископаемых, относимых к общераспространенным полезным ископаемым, и выделение участков недр местного значения;

- установление порядка пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также строительства подземных сооружений местного значения;

- государственный контроль за геологическим изучением, охраной и рациональным использованием недр в соответствии с установленным Правительством Российской Федерации порядком;

- проведение государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, участках недр местного значения, а также об участках недр местного значения, используемых для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

- регулирование других вопросов в области использования и охраны недр, за исключением полномочий, отнесенных к ведению Российской Федерации.

В большинстве субъектов Российской Федерации законодательство о недропользовании имеет, как правило, рамочный характер, либо отражает специфику субъекта, но в основном, как и Закон Российской Федерации "О недрах", направлено на отработку месторождений полезных ископаемых.

Учитывая особенности пользования недрами в крупнейших городах, имеющих высокую плотность застройки, для города Москвы (с учетом ограничений пользования недрами на особо охраняемых природных и озелененных территориях) приоритетным видом пользования недрами является строительство и эксплуатация подземных сооружений местного значения, не связанных с добычей полезных ископаемых.

В части регулирования отношений в области недропользования в городе Москве приняты следующие нормативные правовые акты:

- постановление Правительства Москвы от 27 октября 1995 г. N 887 "О введении на территории Москвы единой системы государственного регулирования пользования недрами";

- постановление Правительства Москвы от 7 декабря 2004 г. N 868-ПП "Об организации мониторинга геоэкологических процессов в городе Москве";

- постановление Правительства Москвы от 28 декабря 2005 г. N 1095-ПП "Об утверждении Временного организационно-технического регламента обмена, доступа и использования данных мониторинга геоэкологических процессов";

- постановление Правительства Москвы от 18 ноября 2008 г. N 1049-ПП "О Городской программе подготовки к комплексному градостроительному освоению подземного пространства города Москвы на период 2009-2011 гг.";

- указ Мэра Москвы от 18 февраля 2009 г. N 9-УМ "О мерах по реализации полномочий города Москвы в сфере недропользования" и другие нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере недропользования.

Комплексной программой освоения подземного пространства города Москвы предусматривается, в частности, создание подземной транспортной инфраструктуры, включая подземные паркинги, подземные дублеры особо загруженных улиц, подземные транспортные тоннели, связывающие крупные разгрузочные транспортные узлы города с загородными районами за МКАД, сооружение подземных объектов общественного назначения, подземных объектов инженерной инфраструктуры и энергетики (РТП, ЛЭП), включая инженерно-техническую инфраструктуру жилых микрорайонов.

В этой связи в городе Москве возникает потребность дополнительного правового регулирования отношений недропользования законом города Москвы.

Разработка проекта закона обусловлена следующими факторами:

- необходимостью правового регулирования с учетом Городской программы подготовки к комплексному градостроительному освоению подземного пространства города Москвы на период 2009-2011 гг., утвержденной постановлением Правительства Москвы от 18 ноября 2008 г. N 1049-ПП;

- необходимостью законодательного закрепления отношений в области недропользования в целях строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, строительства зданий с глубокозаглубленным фундаментом;

- необходимостью дополнительного регулирования отношений при мониторинге подземных водных объектов;

- необходимостью утверждения нормативов и критериев для оценки состояния недр и геологических процессов.

Принципиальным отличием законодательства о недрах в городе Москве от действующих законов других субъектов Российской Федерации является ориентация на правовое регулирование недропользования в целях строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, а также рациональное использование и охрану подземных водных объектов.

Современная ситуация в городе Москве в части недропользования позволила выделить следующие основные проблемы, которые должны быть отражены в проекте закона города Москвы "О недропользовании в городе Москве":

1. Строительство и эксплуатация как подземных, так и других сооружений сопровождаются водопонижением и (или) дренированием территории и соответственно водоотведением стоков различного рода загрязнения, в том числе и в поверхностные воды.

При разработке проекта закона необходимо предусмотреть контроль за гидрогеологическим режимом наземных и подземных вод, которые благодаря антропогенной деятельности приобретают агрессивные (кислотные) свойства и при взаимодействии с известковистыми породами, подстилающими территории Москвы и области приводят к формированию техногенного карста.

При строительстве подземных сооружений под озелененными территориями общего пользования особое внимание необходимо уделить водоотведению, обеспечив при этом жизнедеятельность зеленых насаждений в целях сохранения естественной среды. Строительство под озелененными территориями общего пользования осуществляется способами, исключающими их изъятие или утрату.

2. В настоящее время на законодательном уровне отсутствуют критерии отнесения участков недр к участкам недр местного значения, а также к участкам недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного значения, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Таким образом, в проекте закона города Москвы "О недропользовании в городе Москве" совместно с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации предполагается закрепить определения участков недр местного значения и участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного значения, не связанных с пользованием недрами.

3. Наиболее проблемной областью правового регулирования в сфере недропользования остается вопрос получения достоверной и актуальной информации о состоянии недр, геоэкологических процессах, техногенном воздействии на недра и охране недр.

В проекте закона города Москвы "О недропользовании в городе Москве" необходимо предусмотреть государственный мониторинг геологической среды. В этих целях необходимо создать межведомственную комиссию.

По итогам мониторинга геологической среды предлагается создать единый городской фонд данных экологического мониторинга. При этом необходимо определить состав, объем передаваемой информации и порядок ее использования.

4. В соответствии со статьей 19 Закона Российской Федерации "О недрах" собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков вправе по своему усмотрению в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, для своих нужд на глубину до пяти метров в порядке, устанавливаемом законодательством субъекта Российской Федерации.

При этом необходимо обратить внимание на то, что предоставление собственникам земельных участков права пользования участками недр должно осуществляться только по согласованию с органом исполнительной власти города Москвы, уполномоченным осуществлять функции по управлению и распоряжению земельными участками.

Таким образом, в проекте закона города Москвы "О недропользовании в городе Москве" необходимо предусмотреть порядок предоставления права пользования участками недр (на глубину до пяти метров) для указанных правоотношений.

5. В лицензии на пользование недрами, предусмотренной в статье 12 Закона Российской Федерации "О недрах", не указаны требования, которые должны содержаться в лицензии при строительстве и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Поэтому в законопроекте должно быть определено содержание лицензии на пользование недрами в целях подземного строительства.

6. Объекты подземного строительства являются недвижимым имуществом, регулируются Гражданским кодексом и отнесены к объектам гражданских прав, которые могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица) либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте.

Земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.

Статья 17.1 Закона Российской Федерации "О недрах" предусматривает переход права пользования участками недр и переоформление лицензии на пользование недрами, и содержит закрытый перечень оснований перехода права пользования недрами и переоформления лицензии. Закон содержит прямое указание на то, что право пользования участком или участками недр, приобретенное юридическим лицом в установленном порядке, не может быть передано третьим лицам, в том числе в порядке переуступки прав, установленном гражданским законодательством, за исключением случаев, предусмотренных данным законом или иными федеральными законами. Действующий Закон Российской Федерации "О недрах" запрещает гражданские сделки с такими объектами недвижимости, как участки недр, т.е. их оборотоспособность ограничена в законодательном порядке.

Таким образом, объекты подземного строительства и участки недр, предоставленные в пользование в целях строительства и эксплуатации сооружений, регулируются нормами различных отраслей права: имущественные отношения, в частности, оборот (купля, продажа, аренда, залог и др.) гражданским законодательством, а отношения недропользования административным правом. Лицензия на право пользования недрами, приобретенная юридическим лицом в установленном порядке, также не может быть передана третьим лицам.

7. Отдельный вопрос, требующий законодательного закрепления - это подземные водные объекты, их качество и пригодность для использования жителями города Москвы, а также состояние подземных вод, которые являются одним из основных видов полезных ископаемых на территории города Москвы.

8. Лицензия на пользование недрами, предусмотренная Законом Российской Федерации "О недрах", должна выдаваться на все виды пользования недрами, в том числе в целях строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

При этом лицензированию не подлежат строительство и эксплуатация подземных сооружений, располагающихся на глубине до пяти метров ниже почвенного слоя, строительство фундаментов зданий и сооружений, коммуникаций электро-, газо-, тепло- и водоснабжения, канализации, сооружений метрополитена и других транспортных тоннелей, магистральных и промысловых трубопроводов, оросительных и судоходных каналов.

Система лицензирования в городе Москве должна быть проста, оперативна.

Указанные вопросы должны быть отражены в проекте закона города Москвы "О недропользовании в городе Москве" и подзаконных нормативных актах города Москвы.

2. Цели, задачи и предмет регулирования закона города Москвы "О недропользовании в городе Москве"

Целью разработки законопроекта является регулирование отношений в сфере недропользования в городе Москве.

Для достижения поставленной цели следует решить ряд задач:

- совместно с Минприроды России установить четкие критерии отнесения участков недр к участкам недр местного значения и участкам недр, предоставляемых для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного значения, не связанных с добычей полезных ископаемых;

- определить порядок предоставления права пользования участками недр в целях строительства и эксплуатацию подземных сооружений местного значения, не связанных с добычей полезных ископаемых;

- определить порядок пользования участками недр в целях строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

- предусмотреть создание и ведение единого городского фонда данных экологического мониторинга за базе ГУП "Мосгоргеотрест";

- установить срок действия лицензии на право пользования недрами с целью строительства и эксплуатации подземных сооружений местного значения, не связанных с добычей полезных ископаемых;

- предусмотреть ведение мониторинга состояния подземных водных объектов на территории города Москвы.

Формируя принципы недропользования в городе Москве, необходимо учитывать, что в первую очередь недра на территории Российской Федерации находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и являются государственной собственностью.

Таким образом, регулирование вопросов, связанных с пользованием участками недр, должно осуществляться на основе следующих принципов:

1. Совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

2. Государственная собственность на недра и различные виды собственности на добытую продукцию и подземные сооружения.

3. Состязательность процедур приобретения права пользования недрами.

4. Рациональное использование и охрана недр.

5. Срочность пользования недрами.

6. Платность пользования недрами.

7. Создание правовых, технических, организационных и иных условий, необходимых для освоения подземного пространства.

Предметом регулирования проекта закона являются отношения, возникающие в процессе пользования участками недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного значения, не связанных с добычей полезных ископаемых на территории города Москвы.

Действие законопроекта будет распространяться на лиц, реализующих полномочия в области недропользования, в том числе на индивидуальных предпринимателей, участников простого товарищества, иностранных граждан, юридических лиц, а также на органы государственной власти города Москвы.

Правом субъекта хозяйственной деятельности является возможность пользования участками недр, содержащими общераспространенные полезные ископаемые, участками недр местного значения, а также участками недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного значения, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Правительством Москвы (уполномоченным им органом) принимаются решения о предоставлении права пользования участками недр, содержащими общераспространенные полезные ископаемые, участками недр местного значения, а также участками недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного значения, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Правительство Москвы (уполномоченный им орган) определяет порядок и условия предоставления права пользования недрами в отношении каждого участка недр или группы участков недр, относящихся к ведению и распоряжению города Москвы.

Законопроект является специальным законодательным актом, регулирующим отношения в области недропользования на территории города Москвы.

Вместе с тем, при разработке проекта закона города Москвы "О недропользовании в городе Москве" необходимо определить место будущего закона в системе городского законодательства и указать его связь со смежными отраслями права, прежде всего, с градостроительным законодательством.

3. Предполагаемые последствия реализации закона города Москвы "О недропользовании в городе Москве"

Разработка законопроекта вызвана необходимостью совершенствования регулирования отношений в сфере недропользования в городе Москве, обеспечения создания нормативной правовой базы в области подземного строительства в городе Москве, необходимостью устранения пробелов и неточностей в правовом регулировании вопросов недропользования, обеспечения комплексного подхода к регулированию отношений недропользования нормами законодательства о недрах, земельного, градостроительного, природоохранного и иных смежных отраслей законодательства.

Разработка и принятие закона города Москвы "О недропользовании в городе Москве" позволит:

- в полном объеме осуществлять полномочия в сфере недропользования на территории города Москвы;

- создать условия для привлечения инвестиций в строительство подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

- проводить комплексный мониторинг состояния недр, включающий мониторинг подземных водных объектов;

- обеспечить охрану недр от загрязнения, истощения, порчи и иного негативного воздействия хозяйственной или иной деятельности.

Реализация проекта закона города Москвы не потребует выделения дополнительного финансирования, включая финансирование за счет средств бюджета города Москвы.

4. Структура проекта закона города Москвы "О недропользовании в городе Москве"

Предлагается следующая примерная структура проекта закона города Москвы "О недропользовании в городе Москве"

Преамбула

Глава 1. Общие положения

Содержит статьи:

- предмет регулирования закона;

- соотношение закона с иными законодательными актами Российской Федерации и города Москвы;

- основные термины, используемые в законе;

- собственность на недра;

- полномочия Правительства Москвы в сфере недропользования.

Глава 2. Государственное регулирование отношений в сфере недропользования в городе Москве

Содержит статьи:

- государственное управление отношениями в сфере недропользования в городе Москве;

- государственное планирование предоставления участков недр в целях строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

- государственный учет участков недр, предоставленных в пользование;

- государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, а также за участками недр, предоставленными в целях строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

- государственный мониторинг в области охраны окружающей среды при строительстве подземных сооружений.

Глава 3. Пользование недрами

Содержит статьи:

- виды и сроки пользования недрами на территории города Москвы;

- участки недр, предоставляемые в пользование;

- пользователи недр;

- основания возникновения права пользования участками недр на территории города Москвы;

- содержание лицензии на пользование недрами;

- переход права пользования участками недр и переоформление лицензии на пользование участками недр;

- основания внесения изменений и дополнений в лицензию на право пользования недрами;

- основания для прекращения права пользования недрами;

- добыча общераспространенных полезных ископаемых собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков;

- основные права и обязанности пользователя недр;

- предоставление и изъятие земельных участков при проведении работ, связанных с пользованием недрами, в том числе в целях строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

- строительство подземных сооружений под озелененными территориями.

Глава 4. Рациональное использование и охрана недр

Содержит статьи:

- основные требования по рациональному использованию и охране недр;

- порядок разработки месторождений, содержащих общераспространенные полезные ископаемые, и пользования участками недр местного значения в целях строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

- ликвидация и консервация подземных сооружений;

- ведение единого городского фонда данных экологического мониторинга.

Глава 5. Охрана и использование подземных водных объектов.

Содержит статьи:

- государственный геоэкологический мониторинг города Москвы;

- инвентаризация, контроль и учет за нелегальными скважинами подземных вод.

Глава 6. Платежи при пользовании недрами

Содержит статьи:

- регулярные платежи за пользование недрами;

- разовые платежи за пользование недрами.

Глава 7. Ответственность на нарушение настоящего закона

Содержит статьи:

- ответственность за нарушение закона;

- возмещение причиненного вреда.

Глава 8. Заключительные положения

Содержит статьи:

- вступление в силу закона;

- внесение изменений в нормативные правовые акты города Москвы;

- признание утратившими силу нормативных правовых актов города Москвы.