Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 12 декабря 2017 г. N Ф06-26903/17 по делу N А65-4202/2017

г. Казань

12 декабря 2017 г.

Дело N А65-4202/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 05 декабря 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 12 декабря 2017 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Мухаметшина Р.Р.,

судей Егоровой М.В., Хабибуллина Л.Ф.,

при участии представителей:

Бирюлинского сельского поселения Высокогорского муниципального района Республики Татарстан - Корнеева А.А., доверенность от 01.01.2017, ордер от 05.12.2017 N 000121,

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан - Миннебаевой Л.И., доверенность от 18.09.2017 N ИП-02/15263,

в отсутствие иных лиц - извещены надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан,

на решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 01.06.2017 (судья Насыров А.Р.) и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.08.2017 (председательствующий судья Кувшинов В.Е., судьи Засыпкина Т.С., Корнилов А.Б.)

по делу N А65-4202/2017

по заявлению Совета Бирюлинского сельского поселения Высокогорского муниципального района Республики Татарстан, Высокогорский район, Республика Татарстан, к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан, г. Казань, третьи лица: Туков Владимир Николаевич, г.Казань, Исполнительный комитет Бирюлинского сельского поселения Высокогорского муниципального района Республики Татарстан, о признании недействительным решения, предписания,

УСТАНОВИЛ:

Совет Бирюлинского сельского поселения Высокогорского муниципального района Республики Татарстан (далее - заявитель, Совет Бирюлинского сельского поселения) обратилось в Арбитражный суд Республики Татарстан с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан (далее - Управление, антимонопольный орган) о признании недействительным решения по делу от 21.11.2016 N 06-350/2015 и предписания от 21.11.2016 N 06-350/2015.

Определением суда первой инстанции, в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены - Туков Владимир Николаевич, Исполнительный комитет Бирюлинского сельского поселения Высокогорского муниципального района Республики Татарстан (далее - Исполнительный комитет).

Решением Арбитражного суда Республики Татарстан от 01.06.2017, оставленным без изменения постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.08.2017 заявленные требования удовлетворены.

Антимонопольный орган, не согласившись с принятыми по делу судебными актами, обратился в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит их отменить, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права и нарушение норм процессуального права.

Бирюлинское сельское поселение Высокогорского муниципального района Республики Татарстан, в представленном в соответствии со статьей 279 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отзыве на кассационную жалобу просит решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда оставить без изменения.

Проверив законность обжалуемых актов в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

Как установлено судами предыдущих инстанций и следует из материалов дела, антимонопольный орган, рассмотрев жалобу Тукова В.Н., усмотрел в действиях Главы Бирюлинского сельского поселения Высокогорского муниципального района РТ, Исполнительного комитета Бирюлинского сельского поселения Выскогорского муниципального района РТ признаки нарушения антимонопольного законодательства, и возбудил дело N 06-350/2015 по признакам нарушения указанными лицами части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее -Закон о защите конкуренции), выразившиеся, в части необоснованного отказа Тукову В.Н. в предоставлении земельного участка с кадастровым номером 16:16:050201:63, расположенного по адресу: РТ, Высокогорский район, с. Бимери, ул. Кирова, д.29, площадью 1253,16 кв.м., что привело или могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

По результатам рассмотрения дела, Управление 21.11.2016 вынесло решение по делу N 06-350/2015, которым Глава Бирюлинского сельского поселения Высогокорского муниципального района Республики Татарстан, Исполнительный комитет признаны нарушавшим часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", в части необоснованного отказа Тукову НВ.Н. в предоставлении земельного участка с кадастровым номером 16:16:050201:65, расположенного по адресу: РТ, Высокогорский район, с. Бимери, ул. Кирова, д. 29, площадью 1253,16 кв.м., что привело к ограничению, недопущению, устранению конкуренции.

Указанным решением также предписано выдать Главе Бирюлинского сельского поселения Высогокорского муниципального района РТ, Исполнительному комитету предписание о прекращении наращения антимонопольного законодательства, и передать имеющиеся материалы должностному лицу антимонопольного органа для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении.

На основании указанного решения антимонопольным органом 21.11.2016 выдано предписание N 06-350/2015, в соответствии с которым Главе Бирюлинского сельского поселения Высокогорского муниципального района РТ, Исполнительному комитету необходимо: предоставить доказательства нахождения земельного участка с кадастровым номером 16:16:050201:63 в муниципальной собственности; совершить действия, направленные на организацию торгов на предоставление земельного участка с кадастровым номером 16:16:050201:63; об исполнении настоящего предписания сообщить в антимонопольный орган в течение 5 дней со дня его исполнения

Изложенные обстоятельства послужили основанием для обращения заявителя в Арбитражный суд Республики Татарстан с соответствующим заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанции, исходя из анализа исследованных доказательств, имеющихся в материалах дела, и установленных в ходе судебного разбирательства обстоятельств, пришли к выводу об удовлетворении заявленных обществом требований, при этом суды исходили из следующего.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходима совокупность двух условий: несоответствие закону или иному нормативному правовому акту оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отсутствие хотя бы одного из указанных условий исключает удовлетворение заявленных требований.

Закон о защите конкуренции является специальным законом, определяющим организационные и правовые основы защиты конкуренции, целью которого является предупреждение и пресечение монополистической деятельности, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1 закона).

Согласно статье 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения; предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

В пункте 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции определено, что конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В соответствии с подпунктом "д" пункта 2 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган наделен рядом полномочий в целях реализации своих функций и целей данного Закона, в том числе по недопущению действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства.

В силу части 1 статьи 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства. При этом полномочия антимонопольного органа направлены исключительно на защиту конкуренции.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). Перечень конкретных нарушений приведен в пунктах 1 - 7 данной нормы и не является закрытым.

Закрепленный приведенной нормой запрет распространяется, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Следовательно, принимаемые органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными органами или организациями, осуществляющими функции указанных органов, решения, а также совершаемые действия (бездействие), прежде всего, должны быть направлены на реализацию этих положений Закона о защите конкуренции.

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенным в пункте 8 постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Для соответствующей квалификации действий (бездействия) как нарушения антимонопольного законодательства (часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции) обязательно установление обстоятельств, подтверждающих реальные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и такими последствиями.

Из совокупности приведенных выше норм права следует, что антимонопольный орган уполномочен вынести соответствующее решение об обнаружении и пресечении антимонопольного нарушения лишь в том случае, когда нарушение хозяйствующим субъектом либо соответствующим органом действующего законодательства привело, либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах. Иное нарушение действующего законодательства само по себе не является нарушением статьи 15 упомянутого закона. При этом субъектный состав правоотношений, внутри которых было совершено хозяйствующим субъектом либо соответствующим органом нарушение действующего законодательства, квалифицирующего значения для вывода о совершении именно антимонопольного нарушения, не имеет.

Судами установлено и следует из материалов дела, что в рассматриваемом случае выводы антимонопольного органа о нарушении Главой Бирюлинского сельского поселения Высокогорского муниципального района РТ, Исполнительным комитетом положений статьи 15 Закона о защите конкуренции основаны на совершении им действий, а именно, в части необоснованного отказа Тукову В.Н. в предоставлении земельного участка с кадастровым номером 16:16:050201:63, расположенного по адресу: РТ, Высокогорский район, с. Бимери, ул. Кирова, д.29, площадью 1253,16 кв.м.

Согласно материалам дела, Туков В.Н 09.06.2015. подал Главе Бирюлинского сельского поселения Высокогорского муниципального района РТ заявление о предоставлении в аренду земельного участка сроком на 3 года, из земель населенных пунктов, с кадастровым номером 16:16:050201:63, расположенного по адресу: РТ, Высокогорский район, с. Бимери, ул. Кирова, д.29, площадью 1253,16 кв.м, для ведения личного подсобного хозяйства, находящегося в муниципальной собственности путем проведения аукциона.

В ответ на указанное заявление Глава Бирюлинского сельского поселения Высокогорского муниципального района РТ отказал в предоставлении вышеуказанного земельного участка, ссылаясь на то, что данный участок имел правообладателя, что подтверждается выписками из похозяйственных книг N 11 лицевой счет N 770 на период 01.01.1991-31.12.1995 года, N 1 лицевой счет N 13 на период 01.01.1997-31.12.2001 года.

На территории земельного участка с кадастровым номером 16:16:050201:63 находился жилой дом, принадлежавший Гарталовой Пелагее Павловне, совместно с ней проживал ее сын Гарталов Николай Борисович.

Согласно справке о смерти N 262, Гарталова Пелагея Павловна умерла 13.08.1999.

Местонахождение Гарталова Николая Борисовича неизвестно.

Для принятия имущества по наследству нормами Гражданского кодекса дается стандартный срок - 6 месяцев. Именно в течение полугода наследник должен заявить о своем желании получить причитающееся ему имущество или же отказаться от него.

Заявлений от Гарталова Николая Борисовича не поступало.

Антимонопольный орган исходя из предоставленной Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Татарстан информации относительно того, что земельный участок с кадастровым номером 16:16:050201:63, расположенный по адресу: РТ, Высокогорский район, с. Бимери, ул. Кирова, д.29, площадью 1253,16 кв.м. свободен от правопритязаний иных лиц, пришел к выводу, что Главой Бирюлинского сельского поселения Высокогорского муниципального района РТ дан необоснованный отказ Тукову В.Н. в предоставлении указанного земельного участка.

Судами установлено, что антимонопольным органом при вынесении обжалуемого решения не учтено, что в силу части 2 статьи 11 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, осуществляется органами местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 1 статьи 28 ЗК РФ земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду.

Согласно статье 39.2 ЗК РФ предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9-11 настоящего Кодекса.

Таким образом, федеральным законодательством обязанность по реализации земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, возложена на органы местного самоуправления.

Суды первой и апелляционной инстанции пришли к выводу, что на момент рассмотрения заявления Тукова В.Н. о предоставлении земельного участка Глава Бирюлинского сельского поселения Высокогорского муниципального района РТ не являлся уполномоченным лицом распоряжаться данным земельным участком.

Кроме того, как следует из материалов дела 15.01.2016 Гарталовым А.Н. подано исковое заявление в Высокогорский районный суд РТ о восстановлении срока для принятия наследства в виде земельного участка с кадастровым номером 16:16:050201:63, расположенного по адресу: РТ, Высокогорский район, с.Бимери, ул.Кирова, д.29, оставшейся после смерти бабушки Гарталовой П.П.

Решением Высокогорского районного суда Республики Татарстан от 24.06.2016 по делу N 2-518/2016 в удовлетворении иска Гарталова А.Н. к Исполнительному комитету отказано. Из указанного решения следует, что истцом и его представителем не представлены доказательства, подтверждающие право собственности Гарталовой П.П. на спорный земельный участок. Данным решением установлено, что право собственности на спорный земельный участок с кадастровым номером 16:16:050201:63, расположенным по адресу: РТ, Высокогорский район, с.Бимери, ул.Кирова, д.29 не зарегистрирован в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Согласно материалам дела антимонопольным органом в адрес Исполнительного комитета направлено предупреждение от 30.08.2016 N РХ-06/12165 о принятии земельного участка с кадастровым номером 16:16:050201:63, расположенным по адресу: РТ, Высокогорский район, с.Бимери, ул.Кирова, д.29 в муниципальную собственность и совершения действия, направленные на организацию торгов на предоставление данного земельного участка.

В ответ на данное предупреждение, руководителем Исполнительного комитета вынесено постановление от 03.11.2016 N 2249 о предоставление в постоянное (бессрочное) пользование Исполнительному комитету Бирюлинского сельского поселения Высокогорского муниципального района Республики Татарстан (ОГРН 1141690008228) земельный участок площадью 1253 кв.м, имеющий кадастровый номер 16:16:050201:63, расположенный по адресу: Республика Татарстан, Высокогорский муниципальный район, Бирюлинское сельское поселение, с.Бимери, ул.Кирова, д.29, с видом разрешенного использования - для ведения личного подсобного хозяйства из категории земель -земли населенных пунктов (т.2 л.д.13).

Из вышеизложенного следует, что в рамках антимонопольного дела возник спор о праве собственности на земельный участок.

Вместе с тем, статья 15 Закона о защите конкуренции не предусматривает, что любое нарушение закона со стороны органа власти является ограничением конкуренции.

Оценивая действия (бездействия) органов местного самоуправления на предмет их соответствия требованиям антимонопольного законодательства, антимонопольный орган не вправе рассматривать дела и принимать решения о нарушении органом власти земельного или какого-либо иного законодательства, если это не связано с законодательством о защите конкуренции.

Таким образом, суды правомерно пришли к выводу об удовлетворении заявленных требований, поскольку дела о праве собственности на земельный участок не входит в предмет ведения антимонопольного органа.

Кроме того, констатация тех или иных действий (бездействия) органов власти, должностных лиц, которые, по мнению антимонопольного органа приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, сама по себе не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания таковых нарушениями положений части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В соответствии со статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Антимонопольный орган, в нарушение указанных требований не представлено доказательства нарушения заявителем требований части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Доказательства, свидетельствующие о наличии в рассматриваемом случае совершения Главой Бирюлинского сельского поселения Выскогорского муниципального района РТ, Исполнительным комитетом каких-либо действий в ущерб конкурентным отношениям по преимущественному принципу, а также угрозы ограничения конкуренции со стороны заявителей, в материалах дела отсутствуют.

Более того, судами отмечено, что Туков В.Н. испрашивал земельный участок не для осуществления на нем профессиональной деятельности, приносящей доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а для ведения личного подсобного хозяйства, в связи с чем он не является субъектом правоотношений, регулируемых Законом о защите конкуренции (пункты 5, 7 статьи 4 этого закона), соответственно данный вопрос не может быть предметом антимонопольного регулирования

На основании вышеизложенного суды обоснованно пришли к выводу о том, что антимонопольным органом не представлены достаточные доказательства, подтверждающие обоснованность принятого решения, в связи, с чем правомерно удовлетворили заявленные требования.

Все доводы кассационной жалобы были предметом исследования судов первой и апелляционной инстанций, им дана надлежащая правовая оценка. В соответствии со статьями 286 и 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная инстанция не имеет полномочий исследовать и устанавливать новые обстоятельства дела, а также не вправе переоценивать доказательства, которые были предметом исследования в суде первой и апелляционной инстанций.

Иных выводов, основанных на доказательственной базе, опровергающих установленные судом обстоятельства и выводы, в кассационной жалобе не приведено.

При таких обстоятельствах у суда кассационной инстанции отсутствуют правовые основания для отмены обжалуемых судебных актов.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Арбитражного суда Республики Татарстан от 01.06.2017 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.08.2017 по делу N А65-4202/2017 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Р.Р. Мухаметшин

Судьи

М.В. Егорова Л.Ф. Хабибуллин