Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 2 марта 2018 г. N Ф06-29705/18 по делу N А49-2097/2017

г. Казань

02 марта 2018 г.

Дело N А49-2097/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 27 февраля 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 02 марта 2018 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Егоровой М.В.,

судей Логинова О.В., Мухаметшина Р.Р.,

при участии представителей:

Управления Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области - Заляевой Д.Р. (доверенность от 26.02.2018),

в отсутствие:

администрации Городищенского района Пензенской области - извещена надлежащим образом,

общества с ограниченной ответственностью "Стройкомплекс+К" - извещено надлежащим образом,

администрации города Сурска Городищенского района Пензенской области - извещена надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Городищенского района Пензенской области

на решение Арбитражного суда Пензенской области от 21.07.2017 (судья Стрелкова Е.А.) и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.11.2017 (председательствующий судья Засыпкина Т.С., судьи Бажан П.В., Филиппова Е.Г.)

по делу N А49-2097/2017

по заявлению администрации Городищенского района Пензенской области (ОГРН 1035801000432, ИНН 5812005594), общества с ограниченной ответственностью "Стройкомплекс+К" (ОГРН 1145803000023, ИНН 5803025185) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области, третье лицо: администрация города Сурска Городищенского района Пензенской области (ОГРН 1025800744067, ИНН 5812002040) о признании решения от 30.12.2016 по жалобе N 3-09/55-2016, предписания от 30.12.2016 по делу N 3-09/55-2016 и постановления от 17.04.2017 N 3-21/13-2017 по делу об административном правонарушении по части 1 статьи 14.32 КоАП РФ незаконными,

УСТАНОВИЛ:

администрация Городищенского района Пензенской области (далее - заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд Пензенской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области (далее - антимонопольный орган, УФАС России по Пензенской области, Пензенское УФАС России) о признании незаконными решения от 30.12.2016 по жалобе N 3-09/55-2016 и предписания от 30.12.2016 по делу N 3-09/55-2016 в части признания действий администрации, выразившихся в заключении с ООО "Стройкомплекс+К" соглашения, направленного на передачу ООО "Стройкомплекс+К" без торгов земельного участка с кадастровым номером 58:07:0031901:705 в целях строительства многоквартирного жилого дома, а равно участие в указанном соглашении, которое привело (могло привести) к ограничению доступа на товарный рынок строительства жилых домов в г. Сурске Городищенского района Пензенской области иных хозяйствующих субъектов, нарушением пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции, и выданного на его основании предписания от 30.12.2016 по делу N 3-09/55-2016/1.

Определением Арбитражного суда Пензенской области от 23.03.2017 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены ООО "Стройкомплекс+К" и администрация города Сурска Городищенского района Пензенской области.

Определением Арбитражного суда Пензенской области от 08.06.2017 настоящее дело объединено в одно производство для совместного рассмотрения с делом N А49-7035/2017 по заявлению ООО "Стройкомплекс+К" к УФАС России по Пензенской области об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении от 17.04.2017 N 3-21/13-2017.

Решением Арбитражного суда Пензенской области от 21.07.2017 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.11.2017 решение Арбитражного суда Пензенской области от 21.07.2017 оставлено без изменения.

Администрация, не согласившись с вынесенными судебными актами, обратилась в кассационную инстанцию с жалобой, в которой просит их отменить.

Представитель антимонопольного органа в судебном заседании отклонил доводы, изложенные в кассационной жалобе, по основаниям, изложенным в отзыве.

Представители администрации Городищенского района Пензенской области, ООО "Стройкомплекс+К", администрации города Сурска Городищенского района Пензенской области в судебное заседание своих представителей не направили, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом.

В соответствии со статьями 156, 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) судебная коллегия рассмотрела кассационную жалобу без их участия.

Проверив законность обжалуемых судебных актов в порядке статьи 286 АПК РФ, заслушав представителя антимонопольного органа, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, отзыва на нее, арбитражный суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

Как установлено судами предыдущих инстанций и следует из материалов дела, 11.07.2016 в антимонопольный орган поступила информация из прокуратуры Пензенской области о нарушении администрацией действующего законодательства Российской Федерации при предоставлении хозяйствующим субъектам в аренду земельных участков для жилищного строительства.

На основании информации прокуратуры Пензенской области и приложенных к ней документов приказом антимонопольного органа от 11.08.2016 N 130 возбуждено дело по признакам нарушения пункта 4 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

При рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольным органом установлены следующие обстоятельства.

21.05.2014 в администрацию поступило заявление ООО "Стройкомплекс+К" о предоставлении в аренду на 11 месяцев земельного участка с кадастровым номером 58:07:0031901:705 площадью 656,00 кв.м. в 230 м по направлению на юго-восток от ориентира: Пензенская область, Городищенский район, г. Сурск, ул. Мичурина, 34 (далее - спорный земельный участок), для строительства малоэтажных жилых домов для переселения граждан из аварийного жилищного фонда.

03.06.2014 в газете "Пензенская правда" N 41 опубликовано объявление, в котором администрация извещает о возможности предоставления в аренду сроком на 11 месяцев спорного земельного участка для индивидуального жилищного строительства. Заявления принимались в течение месяца со дня публикации объявления.

Учитывая отсутствие других заявлений о предоставлении спорного земельного участка, администрация на основании статьи 30.1. Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) приняла постановление от 04.07.2014 N 1101п о предоставлении спорного земельного участка в аренду ООО "Стройкомплекс+К" сроком на 11 месяцев для индивидуального жилищного строительства.

В тот же день, 04.07.2014, между администрацией (арендодатель) и ООО "Стройкомплекс+К" (арендатор) был заключён договор аренды спорного земельного участка (далее - договор аренды) для индивидуального жилищного строительства (пункт 1.3 договора аренды). Пунктом 3.4.3 договора аренды на арендатора возложена обязанность использовать земельный участок в соответствии с целевым назначением, предусмотренным договором аренды. Земельный участок передан ООО "Стройкомплекс+К" по акту приёма-передачи от 04.07.2014.

При этом на основании заявления ООО "Стройкомплекс+К" от 30.06.2014 администрация вынесла постановление от 09.07.2014 N 1141п "Об утверждении градостроительного плана земельного участка, расположенного в 230 м по направлению на юго-восток от ориентира, адрес ориентира: Пензенская область, Городищенский район, г. Сурск, ул. Мичурина, 34", в котором предусмотрено строительство 2-х квартирного жилого дома.

07.07.2014 администрацией города Сурска Городищенского района Пензенской области принято постановление N 74 "Об изменении разрешённого (функционального) использования земельного участка с кадастровым номером 58:07:0031901:705, в 230 м по направлению на юго-восток от ориентира, адрес ориентира: Пензенская область, Городищенский район, г. Сурск, ул. Мичурина, 34", в соответствии с которым разрешённое использование спорного земельного участка было изменено с вида разрешённого использования земельного участка "для индивидуального жилищного строительства" на условно разрешённый вид использования земельного участка "для жилищного строительства". Соответствующие изменения в договор аренды не вносились.

07.07.2014 ООО "Стройкомплекс+К" обратилось в администрацию с заявлением о выдаче разрешения на строительство двухквартирного блокированного одноэтажного каркасного жилого дома на спорном земельном участке.

По результатам рассмотрения этого заявления администрация 14.07.2014 выдала ООО "Стройкомплекс+К" разрешение на строительство N RU-58507101-72-140714 сроком действия до 14.11.2014, в соответствии с которым разрешено строительство на спорном земельном участке 2-х квартирного жилого дома.

04.08.2014 ООО "Стройкомплекс+К" обратилось в администрацию с заявлением N 71 о выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию построенного на спорном земельном участке двухквартирного жилого дома.

В тот же день, 04.08.2014, Администрация выдала ООО "Стройкомплекс+К" разрешение на ввод объекта в эксплуатацию N RU-58507102-22-040814, в соответствии с которым введён в эксплуатацию двухквартирный жилой дом общей площадью 43,4 кв.м. на спорном земельном участке.

25.11.2014 в администрацию от ООО "Стройкомплекс+К" поступило заявление о расторжении договора аренды. Соглашением сторон от 28.11.2014 договор аренды был расторгнут, земельный участок по акту приёма-передачи возвращён администрации.

Решением антимонопольного органа от 30.12.2016 действия администрации признаны нарушением пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции (пункт 1).

Пунктом 2 указанного решения аналогичные действия ООО "Стройкомплекс+К" признаны нарушением пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции.

В соответствии с пунктами 3 и 4 решено выдать администрации и ООО "Стройкомплекс+К" предписания о недопущении нарушения антимонопольного законодательства и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции на соответствующем товарном рынке.

30.12.2016 администрации выдано предписание N 3-09/55-2016/1, которым на неё возложена обязанность с момента получения настоящего предписания прекратить нарушение пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции и совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, для чего при предоставлении земельных участков для размещения объектов строительства не допускать соглашений, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. При предоставлении администрацией в период с 01.01.2017 по 31.07.2017 земельных участков для размещения объектов строительства в течение 5 дней с момента издания соответствующего акта представлять в Пензенское УФАС России информацию о порядке предоставления земельного участка с приложением подтверждающих документов. О выполнении предписания письменно сообщить в антимонопольный орган в срок до 06.08.2017 с приложением подтверждающих документов.

На основании указанного решения антимонопольным органом составлен протокол об административном правонарушении от 02.03.2017 N 3-21/13-2017 в отношении ООО "Стройкомплекс+К", в котором его действия квалифицированы по части 1 статьи 14.32. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении постановлением о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении от 17.04.2017 N 3-21/13-2017 ООО "Стройкомплекс+К" привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 14.32. КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 100 000 руб.

Администрация и ООО "Стройкомплекс+К" обратились в арбитражный суд с заявлениями об оспаривании указанных выше решения, предписания и постановления о назначении административного наказания, полагая, что они не соответствуют закону.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды правомерно руководствовались следующим.

Статья 30 ЗК РФ (в редакции, действовавшей до 01.03.2015 в период существования спорных правоотношений) устанавливает общий порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, установлены статьёй 30.1. ЗК РФ.

Данная статья содержит специальные нормы по отношению к общим нормам статьи 30 ЗК РФ, а поэтому подлежит применению в рассматриваемом случае, поскольку спорный земельный участок предоставлялся Администрацией для жилищного строительства.

Суды, исследовав и оценив представленные в материалы дела документы, установили, что утверждение заявителя о предоставлении спорного земельного участка в соответствии с подпунктом 3 пункта 4 статьи 30 ЗК РФ опровергается материалами дела.

Судами отмечено, что из постановления администрации от 04.07.2014 N 1101п следует, что оно издано на основании статьи 30.1 ЗК РФ. Процедура предоставления спорного земельного участка соответствует процедуре, предусмотренной пунктом 3 статьи 30.1. ЗК РФ.

Вместе с тем, предоставление земельного участка в процедуре, установленной подпунктом 3 пункта 4 статьи 30 ЗК РФ применительно к земельным участкам, предоставляемым для жилищного строительства, является неправомерным.

Ссылки заявителя на положения статьи 30 ЗК РФ, отклонены судами, как необоснованные.

Статья 30.1 ЗК РФ предусматривает различную процедуру предоставления земельных участков для жилищного строительства и для индивидуального жилищного строительства.

Согласно части 2 статьи 30.1 ЗК РФ продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства осуществляется на аукционах, за исключением случаев, установленных подпунктами 5 и 5.1 пункта 1 статьи 24, пунктами 2.1 и 2.4 статьи 30 и пунктом 27 статьи 38.1 настоящего Кодекса, пунктом 4 настоящей статьи.

В соответствии с частью 3 статьи 30.1 ЗК РФ предоставление земельного участка в аренду для индивидуального жилищного строительства может осуществляться на основании заявления гражданина, заинтересованного в предоставлении земельного участка.

В силу императивной нормы части 2 статьи 30.1 ЗК РФ земельные участки для жилищного строительства предоставляются исключительно на аукционах. При этом применение указанной процедуры для юридических лиц является обязательной, независимо от того, какой жилой объект предполагается построить: многоквартирный жилой дом, малоэтажный жилой дом или иной жилой объект. В этой связи не имеют правового значения доводы заявителя о том, что двухквартирный жилой дом не является многоквартирным жилым домом.

Судами установлено, что спорный земельный участок предоставлен администрацией ООО "Стройкомплекс+К" в процедуре, предусмотренной пунктом 3 статьи 30.1 ЗК РФ, что является нарушением пункта 2 статьи 30.1 ЗК РФ, в обход публичной процедуры аукциона.

Оспариваемым решением администрации в вину вменено нарушение пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции, согласно которому запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Согласно пункту 18 статьи 4 Закона о защите конкуренции соглашение - договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме.

Таким образом, соглашением может быть признана договоренность хозяйствующих субъектов в любой форме, о которой свидетельствуют сведения, содержащиеся в документах органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов, скоординированные и целенаправленные действия (бездействие) данных субъектов, сознательно ставящих свое поведение в зависимость от поведения других участников соглашения, совершенные ими на конкретном товарном рынке, подпадающие под критерии ограничения конкуренции и способные привести к результатам, определенным Законом о защите конкуренции.

Принимая во внимание, что соглашение, достигнутое в устной форме, не зафиксировано документально, вывод о существовании между администрацией и ООО "Стройкомплекс+К" устного соглашения сделан антимонопольным органом на основе анализа их поведения.

Суды установили, что о наличии соглашения свидетельствуют следующие обстоятельства: ООО "Стройкомплекс+К" обратилось в администрацию за предоставлением земельного участка для строительства малоэтажных жилых домов для переселения граждан из аварийного жилого фонда. Администрация при этом провела процедуру предоставления спорного земельного участка для индивидуального жилищного строительства. Несмотря на то, что ООО "Стройкомплекс+К" не имело права на получение спорного земельного участка в этой процедуре, а также не подавало заявление о его предоставлении для индивидуального жилищного строительства, администрация вынесла постановление от 04.07.2014 N 1101п о предоставлении ООО "Стройкомплекс+К" спорного земельного участка для индивидуального жилищного строительства. В тот же день администрация заключила с ООО "Стройкомплекс+К" договор аренды спорного земельного участка для индивидуального жилищного строительства. Однако, ещё до принятия постановления и заключения договора аренды 30.06.2014 ООО "Стройкомплекс+К" обратилось в администрацию о выдаче градостроительного плана спорного земельного участка для строительства 2-х квартирного жилого дома. Градостроительный план спорного земельного участка был утверждён администрацией постановлением от 09.07.2014 N 1141п для строительства 2-х квартирного жилого дома. Однако, до утверждения градостроительного плана спорного земельного участка 07.07.2014 ООО "Стройкомплекс+К" обратилось в администрацию с заявлением о выдаче разрешения на строительство двухквартирного жилого дома на спорном земельном участке. Заявление было принято и рассмотрено администрацией, несмотря на отсутствие градостроительного плана земельного участка, наличие которого является в силу статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации обязательным при обращении за разрешением на строительство. В заявлении ООО "Стройкомплекс+К" отсутствуют также сведения о представлении иных документов, в силу закона необходимых для выдачи разрешения на строительство. Разрешение на строительство двухквартирного жилого дома было выдано администрацией ООО "Стройкомплекс+К" 14.07.2014.

Целью соглашения между администрацией и ООО "Стройкомплекс+К" являлось предоставление ООО "Стройкомплекс+К" спорного земельного участка для жилищного строительства в обход установленной законом публичной процедуры аукциона.

Таким образом, суды пришли к выводу, что совокупность указанных действий администрации и ООО "Стройкомплекс+К", которые не могли быть совершены указанными лицами самостоятельно, независимо друг от друга, свидетельствует о наличии между ними соглашения, и привели к предоставлению ООО "Стройкомплекс+К" спорного земельного участка для жилищного строительства в обход установленной законом конкурентной процедуры.

В тех случаях, когда требуется проведение публичных процедур, подразумевающих состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо право ведения деятельности на нем.

Данная правовая позиция содержится в пункте 24 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3(2017), утверждённого Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 12.07.2017.

При таких обстоятельствах, суды обоснованно пришли к выводу, что антимонопольный орган правомерно установил в действиях администрации и ООО "Стройкомплекс+К" нарушение пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции и выдал предписания о прекращении нарушения пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции, а следовательно правомерно отказали в удовлетворении заявленных требований в указанной части.

Положенные в основу кассационной жалобы доводы заявителя не опровергают обстоятельств, установленных судами предыдущих инстанций и, соответственно, не влияют на законность принятых судебных актов.

Иных доводов кассационная жалоба не содержит.

Переоценка установленных судами фактических обстоятельств дела и принятых ими доказательств в кассационной инстанции недопустима в силу требований, предусмотренных статьей 286, частью 2 статьи 287 АПК РФ.

Нормы права при разрешении спора применены судами правильно. Нарушений процессуальных норм, влекущих отмену судебных актов (статья 288 АПК РФ), не установлено.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия не находит оснований для отмены судебных актов.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Пензенской области от 21.07.2017 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.11.2017 по делу N А49-2097/2017 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

М.В. Егорова

Судьи

О.В. Логинов Р.Р. Мухаметшин