Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 17 сентября 2018 г. N Ф06-36889/18 по делу N А57-22469/2017

г. Казань

17 сентября 2018 г.

Дело N А57-22469/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 11 сентября 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 17 сентября 2018 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Топорова А.В.,

судей Баширова Э.Г., Савкиной М.А.,

при участии:

от Министерства сельского хозяйства Саратовской области - Яворека Д.Я. - представителя по доверенности от 15.05.2018,

от Управления Федерального казначейства по Саратовской области - Секина М.Н. - представителя по доверенности от 26.06.2017,

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства сельского хозяйства Саратовской области

на решение Арбитражного суда Саратовской области от 20.02.2018 (судья Михайлова А.И.) и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.05.2018 (председательствующий судья Веряскина С.Г., судьи Акимова М.А., Степура С.М.)

по делу N А57-22469/2017

по заявлению Министерства сельского хозяйства Саратовской области к Управлению Федерального казначейства по Саратовской области заинтересованные лица: Управление Федерального казначейства по Саратовской области, индивидуальный предприниматель глава КФХ Артамонов Анатолий Витальевич (Саратовская область, Базарно-Карабулакский район), индивидуальный предприниматель глава КФХ Ким Денис Алексеевич (Саратовская область, г. Ершов), индивидуальный предприниматель глава КФХ Ким Валерий Геннадьевич (Саратовская область, Ершовский район, с. Васильевка), индивидуальный предприниматель глава КФХ Ли Виктор Аскольдович (Саратовская область, Ершовский район, с. Нестерово), индивидуальный предприниматель глава КФХ Ли Андрей Аскольдович (Саратовская область, г. Ершов), общество с ограниченной ответственностью "ОвощиЗаволжья" (Саратовская область, Краснокутский район, с. Ждановка, ул. Садовая, д.28 "А"), индивидуальный предприниматель глава КФХ Даниленко Денис Сергеевич (г. Саратов), индивидуальный предприниматель глава КФХ Лащенко Александр Александрович (Саратовская область, г. Маркс), индивидуальный предприниматель глава КФХ Парсяк Олег Владимирович (Саратовская область, Фёдоровский район) индивидуальный предприниматель глава КФХ Тихомолов А.А. (Саратовская область, г. Маркс), общество с ограниченной ответственностью "Мурманский" (Саратовская область, Ровенский район), индивидуальный предприниматель глава КФХ Цой Анатолий Вилларионович (Саратовская область, Советский район), индивидуальный предприниматель Эм Денис Леонидович (Саратовская область, Федоровский район) общество с ограниченной ответственностью "ВИТ", общество с ограниченной ответственностью "Плодородие" (Саратовская область, г. Энгельс, ул. Серафимовича, д. 94), общество с ограниченной ответственностью "Хозяин" (413142, Саратовская область, Энгельсский район, п. К. Маркса, д. 17 "А"), индивидуальный предприниматель глава КФХ Лукьянов Сергей Николаевич (Саратовская область, Энгельсский район), индивидуальный предприниматель глава КФХ Клещев Владимир Евгеньевич (Саратовская область, Энгельссий район), индивидуальный предприниматель глава КФХ Щеренко Павел Юрьевич (Саратовская область, г. Энгельс), индивидуальный предприниматель глава КФХ Лукьянов Николай Николаевич, Энгельсский район, индивидуальный предприниматель глава КФХ Ешимов Аскар Аисович (Саратовская область, Энгельсский район, с. Липовка), индивидуальный предприниматель Глава КФХ Новохрост Лариса Васильевна (Саратовская область, Энгельсский район) индивидуальный предприниматель Шалдыбин Андрей Николаевич(Саратовская область, Энгельсский район), индивидуальный предприниматель глава КФХ Бурхонов Исроил Исмоилович(Саратовская область, Энгельсский район) индивидуальный предприниматель глава КФХ Куанышев Бекали Кабушевич (Саратовская область, Энгельсский район), индивидуальный предприниматель Утагалиев Миндвай Саирович (Саратовская область, Энгельсский район), индивидуальный предприниматель глава КФХ Новохрост Артем Владимирович (Саратовская область, Энгельсский район), индивидуальный предприниматель Гаджиев Садагет Агаверди Оглы (Саратовская область, Энгельсский район), индивидуальный предприниматель глава КФХ Данилов Ю.В. (Саратовская область, Энгельсский район), индивидуальный предприниматель Черкасов Александр Андреевич (Саратовская область, Энгельсский район), индивидуальный предприниматель глава КФХ Адолынин Егор Николаевич (г. Саратов), индивидуальный предприниматель глава КФХ Еманов СТ. (Саратовская область, Энгельсский район), индивидуальный предприниматель глава КФХ Пухарев Дмитрий Владимирович (Саратовская область, Энгельсский район), индивидуальный предприниматель глава КФХ Пак Эдгар Михайлович (Саратовская область, Ровенский район) о признании недействительными предписания от 22.08.2017 N 60-10-26/18-3622 и пункта 1 представления от 22.08.2017 N 60-10-26/18-3623,

УСТАНОВИЛ:

Министерство сельского хозяйства Саратовской области (далее - Министерство, заявитель) обратилось в арбитражный суд Саратовской области с заявлением о признании недействительными предписания от 22.08.2017 N 60-10- 26/18-3622 и пункта 1 представления от 22.08.2017 N 60-10-26/18-3623, выданных Управлением Федерального казначейства по Саратовской области (далее - УФК по Саратовской области, Управление).

Решением арбитражного суда Саратовской области от 20.02.2018 в удовлетворении заявленных требований.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что у органа государственного финансового контроля имелись все основания для выдачи оспариваемых представления (пункт 1) и предписания об устранении выявленных нарушений.

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.05.2018 решение арбитражного суда Саратовской области от 20.02.2018 по делу N А57-22469/2017 оставлено без изменения. Апелляционный суд признал выводы суда первой инстанции правомерными.

Министерство сельского хозяйства Саратовской области, не согласившись с принятыми судебными актами, обратилось в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции и постановление апелляционной инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права и нарушение норм процессуального права. По мнению заявителя, судебные акты вынесены при недоказанности имеющихся в деле обстоятельствах; судами неправильно истолкованы нормы подзаконного нормативного правового акта.

В отзыве на кассационную жалобу Управление Федерального казначейства по Саратовской области просит оспариваемые судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Представитель заявителя в судебном заседании поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе.

Представитель Управления отклонил доводы, изложенные в кассационной жалобе по основаниям, изложенным в отзыве.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства надлежащим образом извещены, явку представителей в судебное заседание не обеспечили, что в силу статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием к рассмотрению кассационной жалобы.

Судебная коллегия, изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, проверив в соответствии со статьей 286 АПК РФ правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, не находит оснований для отмены принятых по делу судебных актов.

Как следует из материалов дела, УФК по Саратовской области в отношении Министерства проведена внеплановая камеральная проверка соблюдения требований, установленных Правилами предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области растениеводства, а также в области развития производства семенного картофеля и овощей открытого грунта, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.2012 N 1431 (далее - Правила N 1431), при оказании в 2016 году несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области развития производства семенного картофеля и овощей открытого грунта в рамках подпрограммы "Развитие овощеводства открытого и защищенного грунта и семенного картофелеводства" государственной программы Российской Федерации "Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 -2020 годы" за период с 01.01.2016 по 31.12.2016.

По результатам указанной проверки Министерству выдано представление N 60-10-26/18-3623 от 22.08.2017, пунктом 1 которого установлено нарушение Бюджетного законодательства Российской Федерации, соглашений о предоставлении субсидии на оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области развития производства семенного картофеля и овощей открытого грунта, заключенных Министерством, которое выразилось в следующем: за счет средств областного бюджета, источником финансового обеспечения которых являются субсидии из федерального бюджета (далее - субсидии), при наличии у 34 сельскохозяйственных товаропроизводителей посевной площади в текущем финансовом 2016 году, занятых овощами открытого грунта, в размере меньшем, чем в предыдущем, 2015 году (общей площадью 3357,5 гектар) им была предоставлена субсидия, учитывая наличие посевной площади в 2015 году, в расчете на 1 гектар посевной площади. Министерством по результатам поступивших отчетов об использовании субсидии в 2016 году сельскохозяйственными товаропроизводителями, являвшимися получателями несвязанной поддержки в области развития производства семенного картофеля и овощей открытого грунта, проверки в отношении них не проводились, а также не применялись меры к указанным сельскохозяйственным товаропроизводителям, не обеспечившим условий в соответствии с бюджетным законодательством и соглашениями о предоставлении субсидии: наличие в 2016 году посевных площадей, учтенных в расчетах на предоставление им субсидии, увеличение производства и реализации овощей открытого грунта (по отношению к 2015 году), выполнение планируемых объемов производства и реализации овощей открытого грунта в 2016 году (указанных ими в представленной информации для получения средств субсидии).

Также в отношении Министерства Управлением вынесено предписание от 22.08.2017 N 60-10-26/18-3622, которым заявителю предписано до 20.12.2017 в соответствии с пунктами 8, 15-19 Положения о предоставлении субсидии из областного бюджета на оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области развития производства семенного картофеля и овощей открытого грунта, утвержденного постановлением Правительства Саратовской области от 06.06.2016 N 273-П (далее - Положение N 273-П), пунктами 2.1.2, 2.1.3 Соглашений о предоставлении субсидии на оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области развития производства семенного картофеля и овощей открытого грунта (далее - Соглашение о предоставлении субсидии), заключенных Министерством с получателями субсидии, принять меры по возврату субсидии в сумме 9 065 250,00 руб., полученной 34 сельскохозяйственными товаропроизводителями, которые имели в 2016 году посевные площади, занятые овощами открытого грунта, в размере меньшем, чем в предыдущем 2015 году, общей площадью 3357,5 гектар, то есть, не обеспечившим в соответствии с бюджетным законодательством и соглашениями о предоставлении субсидии: наличие в 2016 году посевных площадей, учтенных в расчетах на предоставление им субсидии, увеличение производства и реализации овощей открытого грунта (по отношению к 2015 году), выполнение планируемых объемов производства и реализации овощей открытого грунта в 2016 году (указанных ими в представленной информации для получения средств субсидии).

Данное предписание и пункт 1 представления, Министерство оспорило в арбитражный суд в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Кассационная инстанция, оставляя без изменения обжалуемые решение и постановление, исходит из следующего.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, и их должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 04.12.2003 N 418-О к решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций. Властное предписание, содержащееся в ненормативном правовом акте, должно быть направлено на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей определенных лиц.

В соответствии с положениями частей 1, 2 статьи 265, части 1 статьи 267.1, части 2 статьи 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) контрольно-счетные органы субъекта Российской Федерации, являясь органами внешнего государственного финансового контроля, при осуществлении своих полномочий проводят проверки, направляют проверяемым акты, заключения, представления и (или) предписания. При этом под проверкой понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению, в частности, законности отдельных финансовых и хозяйственных операций.

В соответствии с частью 1 статьи 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства (часть 3 статьи 265 БК РФ).

Согласно части 2 статьи 266.1 БК РФ органы государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль за использованием средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

При этом объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются в том числе главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета (часть 1 статьи 266.1 БК РФ).

Согласно пункту 4 Положения о Федеральном казначействе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 N 703, Федеральное казначейство осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы, к которым относится Управление Федерального казначейства по Саратовской области.

В соответствии со статьей 269.2 БК РФ полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются: контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий.

Частью 2 статьи 269.2 БК РФ установлено, что при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля: проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

В соответствии со статьей 270.2 БК РФ в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органы государственного (муниципального) финансового контроля составляют представления и (или) предписания.

Согласно части 3 статьи 270.2 БК РФ под предписанием в целях данного Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

Как установлено судами и следует из материалов дела, основанием для вынесения оспариваемых представления (пункт 1) и предписания послужил вывод УФК по Саратовской области о нарушении Министерством положений пункта 5 Правил N 1431, пунктов 8,17-19 Положения N273-П, пунктов 2.1.1, 2.1.2, 2.1.3, 2.2.1., 2.2.2 Соглашения о предоставлении субсидии, выразившейся в не проведении Министерством проверок и не принятии мер по результатам поступивших отчетов об использовании субсидии в 2016 году к 34 сельскохозяйственным товаропроизводителям, являвшихся получателями несвязанной поддержки в области развития производства семенного картофеля и овощей открытого грунта, и не обеспечившим в соответствии с бюджетным законодательством и соглашениями о предоставлении субсидии наличие в 2016 году посевных площадей, учтенных в расчетах на предоставление им субсидии, увеличение производства и реализации овощей открытого грунта (по отношению к 2015 году), выполнение планируемых объемов производства и реализации овощей открытого грунта в 2016 году (указанных ими в представленной информации для получения средств субсидии).

При рассмотрении спора судами установлено, что Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.2012 N 717 утверждена Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы, включающая в себя подпрограмму "Развитие овощеводства открытого и защищенного грунта и семенного картофелеводства", целью которой является обеспечение устойчивого производства семенного картофеля, овощей открытого и защищенного грунта в сельскохозяйственных организациях, крестьянских (фермерских) хозяйствах, включая индивидуальных предпринимателей; повышение конкурентоспособности производимых картофеля и овощей на внутреннем и внешнем рынках, повышение импортозамещения овощей защищенного грунта.

В целях финансового обеспечения вышеуказанной подпрограммы в Федеральном законе от 01.12.2014 N 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" и в Федеральном законе от 14.12.2015 N 359-ФЗ "О федеральном бюджете на 2016 год" Министерству сельского хозяйства Российской Федерации предусмотрены бюджетные ассигнования на предоставление субсидий на оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области развития производства семенного картофеля и овощей открытого грунта в рамках подпрограммы "Развитие овощеводства открытого и защищенного грунта и семенного картофелеводства" государственной программы Российской Федерации "Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы" (Межбюджетные трансферты).

Постановлением Правительства Саратовской области от 30.12.2015 N 665-П "О внесении изменений в государственную программу Саратовской области "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в Саратовской области на 2014 - 2020 годы" данная программа была дополнена подпрограммой 8 "Развитие овощеводства открытого и защищенного грунта и семенного картофелеводства на 2016 - 2020 годы".

Согласно пункту 8 Положения N 273-П субсидия предоставляется сельскохозяйственным товаропроизводителям на возмещение части затрат на проведение комплекса агротехнологических работ, обеспечивающих увеличение производства семенного картофеля, а также овощей открытого грунта и семян овощных культур открытого грунта в соответствии с перечнем, утвержденным Министерством сельского хозяйства Российской Федерации, в расчете на 1 гектар посевной площади при соблюдении определенных условий.

Из анализа положений указанных Программ, следует, предоставление субсидии осуществлялось в расчете на 1 гектар посевной площади в целях увеличения в 2016 году, учитывая сроки и этапы реализации вышеуказанной областной подпрограммы 8 "Развитие овощеводства открытого и защищенного грунта и семенного картофелеводства на 2016 - 2020 годы", производства в сельскохозяйственных организациях, крестьянских (фермерских) хозяйствах, включая индивидуальных предпринимателей, семенного картофеля, овощей открытого и защищенного грунта, и, исходя из данного критерия, с учетом положений части 2 статьи 179 БК РФ, определялся и объем финансового обеспечения на реализацию вышеуказанных государственных программ.

В ходе проверки установлено, что сумма предоставляемой в 2016 году сельскохозяйственным товаропроизводителям субсидии рассчитывалась по площадям, засеянным ими (занятым) овощами открытого грунта в 2015 году, в расчете на 1 гектар посевной площади 2015 года.

Судами установлено, что 34 сельскохозяйственных производителя имели в 2016 году посевные площади, занятые овощами открытого грунта, в размере меньшем, чем в 2015 году, что подтверждено их отчетами об использовании субсидии на оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области развития производства семенного картофеля и овощей открытого грунта на проведение комплекса агротехнологических работ, обеспечивающих увеличение производства семенного картофеля и (или) овощей открытого грунта в 2016 г. Общая площадь, на которую предоставлена субсидия, учитывая наличие посевной площади в 2015 году, и не засеянная в 2016 году составила 3357,5 гектар.

Таким образом, судами установлено, и не оспорено лицами, участвующими в деле, что Министерством были предоставлены субсидии в размере, исчисляемом исходя из посевной площади, засеянной в 2015 году, при этом в 2016 году засеянная площадь была уменьшена, в связи с чем сельскохозяйственными производителями были нарушены правила оказания несвязанной поддержки, а заявителем кассационной жалобы не предприняты меры по возврату субсидий.

Установив нарушения Министерством пункта 5 Правил N 1431, пунктов 8,17-19 Положения N 273-П, пунктов 2.1.1, 2.1.2, 2.1.3, 2.2.1., 2.2.2 Соглашения о предоставлении субсидии, суды пришли к верному выводу о том, что у УФК по Саратовской области имелись все основания для выдачи ему оспариваемых представления (пункт 1) и предписания об устранении этих нарушений.

Доказательств нарушения предписанием от 22.08.2017 N 60-10-26/18-3622 и пунктом 1 представления от 22.08.2017 N 60-10-26/18-3623 прав и законных интересов заявителя в материалы дела не представлено.

Доказательства несоответствия оспариваемых представления и пункта предписания закону или иным нормативным правовым актам Министерством не представлены.

Иное толкование заявителем положений бюджетного законодательства, а также иная оценка обстоятельств спора не свидетельствует о неправильном применении судами норм права.

Следует отметить, что доводы, приведенные в кассационной жалобе относительно установленных обстоятельств, не могут быть приняты судом кассационной инстанции, поскольку направлены на переоценку доказательств, положенных в основу выводов арбитражных судов, что противоречит требованиям статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, предусматривающей пределы рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции.

Указанные доводы были предметом рассмотрения судебных инстанций и получили надлежащую правовую оценку.

Нарушений норм процессуального права, в том числе влекущих отмену состоявшихся по делу судебных актов в любом случае (часть 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), арбитражными судами не допущено.

Таким образом, суд округа не усматривает оснований для отмены или изменения обжалуемых решения и постановления и удовлетворения кассационной жалобы.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Саратовской области от 20.02.2018 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.05.2018 по делу N А57-22469/2017 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в двухмесячный срок.

Председательствующий судья

А.В. Топоров

Судьи

Э.Г. Баширов М.А. Савкина