Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 1 октября 2018 г. N Ф06-37083/18 по делу N А49-7016/2016

г. Казань

01 октября 2018 г.

Дело N А49-7016/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 25 сентября 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 01 октября 2018 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Топорова А.В.,

судей Мосунова С.В., Савкиной М.А.,

при участии представителя индивидуального предпринимателя Казакина Вениамина Борисовича - Македонской Е.А. по доверенности от 20.04.2018,

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации города Пензы

на решение Арбитражного суда Пензенской области от 19.03.2018 (судья Табаченков М.В.) и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.07.2018 (председательствующий судья Засыпкина Т.С., судьи Кувшинов В.Е., Туркин К.К.)

по делу N А49-7016/2016

по заявлению индивидуального предпринимателя Казакина Вениамина Борисовича к администрации города Пензы о признании незаконным отказа, выраженного в письме от 08.04.2016 N 2-01Р-245, в выдаче заявителю разрешения на строительство объекта - детской стоматологической поликлиники в районе жилого дома по ул. Кирова, 18б в городе Пенза; об обязании выдать заявителю разрешение на строительство указанного объекта капитального строительства,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Казакин Вениамин Борисович (далее - ИП Казакин В.Б., предприниматель) обратился в Арбитражный суд Пензенской области с заявлением к Администрации города Пензы (далее - Администрация, административный орган) о признании незаконным отказа, выраженного в письме N 2-01Р-245 от 08.04.2016, в выдаче заявителю разрешения на строительство объекта - детской стоматологической поликлиники в районе жилого дома по ул. Кирова, 18б в городе Пенза, и обязании Администрации выдать заявителю разрешение на строительство указанного объекта капитального строительства.

Решением Арбитражного суда Пензенской области от 19.03.2018 заявленные требования удовлетворены. Суд пришел к выводу, что разработанная проектная документация соответствует градостроительному плану земельного участка. Заявитель не был уведомлен о наличии ограничений на земельном участке - газопровода среднего давления. Правила землепользования и застройки приняты после заключения договора аренды земельного участка. Суд пришел к выводу, что отказ в выдаче разрешения на строительство является формальным, вменяемые заявителю недостатки вызваны неправомерными действиями Администрации.

Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.07.2018 решение Арбитражного суда Пензенской области от 19.03.2018 оставлено без изменения. Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции.

Администрация города Пензы, не согласившись с принятыми судебными актами, обратилась в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции и постановление апелляционной инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права и нарушение норм процессуального права. По мнению заявителя, судебные акты вынесены без оценки всех доказательств, представленных в дело; разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства предпринимателем не представлено; в данном случае объект капитального строительства планируется построить в период действия Правил землепользования и застройки г. Пензы, устанавливающих ограничения по застройке земельного участка; проектная документация не отвечает требованиям постановления Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 N 87. Организация отмостков проектируемого здания, озеленения, тротуарной плитки за пределами границ, отведенного земельного участка. Земельный участок находится в границах красных линий, а так же в пределах зоны действия ограничений, связанных с памятником историко-культурного значения.

В отзыве на кассационную жалобу ИП Казакин В.Б. просит оспариваемые судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Представитель Администрации г. Пензы в судебном заседании поддержал доводы кассационной жалобы, просил судебные акты отменить, приняв новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований.

Представитель ИП Казакина В.Б. в судебном заседании отклонила доводы, изложенные в кассационной жалобе по основаниям, изложенным в отзыве.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства надлежащим образом извещены, явку представителей в судебное заседание не обеспечили, что в силу статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием к рассмотрению кассационной жалобы.

В судебном заседании 20.09.2018 в порядке статьи 163 АПК РФ объявлен перерыв до 14 час. 00 мин. 25.09.2018. После перерыва судебное заседание продолжено с участием представителя ИП Казакина В.Б.

Проверив законность обжалованных по делу судебных актов, правильность применения норм материального и процессуального права в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия кассационной инстанции приходит к выводу о наличии правовых оснований для отмены обжалуемых судебных актов с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции, в связи с нарушением норм материального и процессуального права и не соответствием выводов, содержащихся в обжалуемых решении, постановлении, установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, исходя из следующего.

Как следует из материалов дела, постановлением N 1689 от 03.10.2008 Администрация предоставила заявителю в аренду земельный участок с кадастровым номером 58:29:04005017:114 площадью 198 кв. м. для проектирования и строительства детской стоматологической поликлиники с универсальным магазином в цокольном этаже по ул. Кирова, 18Б в г. Пензе.

09.10.2008 заключен договор аренды земельного участка.

Постановлением N 66 от 20.01.2009 Администрация утвердила градостроительный план указанного земельного участка.

28.02.2016 заявитель обратился в Администрацию с заявлением о выдаче разрешения на строительство детской стоматологической поликлиники с универсальным магазином в цокольном этаже на земельном участке, площадью 198 кв.м., с кадастровым номером 58:29:04005017:114, по адресу: г. Пенза, ул. Кирова, д. 18б.

Письмом от 08.04.2016 N 2-01Р-245 Администрация отказала в выдаче разрешения на строительство по следующим основаниям: размер земельного участка ниже минимально допустимого, а площадь застройки согласно проекту выше параметров, предусмотренных Правилами землепользования и застройки, утверждёнными решением Пензенской городской Думы от 22.12.2009 N 229-13/5; целевое назначение арендуемого заявителем земельного участка по договору аренды не соответствует назначению участка по Правилам землепользования и застройки; проектная документация не соответствует требованиям постановления Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 N 87; на земельный участок наложено ограничение - охранная зона газопровода среднего давления.

ИП Казакин В.Б., посчитав, что отказ Администрации в выдаче разрешения на строительство не соответствуют действующему законодательству и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суды, оценив представленные в материалы дела доказательства, пришли к выводу о том, что отказ Администрации в выдаче заявителю разрешения на строительство является не законным, и установили нарушения прав и законных интересов предпринимателя.

Судебная коллегия, оценив доводы кассационной жалобы, и исследовав материалы дела, приходит к выводу, что выводы, содержащиеся в обжалуемых решении, постановлении, не соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам или имеющимся в деле доказательствам.

В соответствии с частью 1 статьи 198, статей 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установить наличие двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение указанными ненормативными правовыми актами, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В силу положений статей 65, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого ненормативного правового акта, возлагается на орган, его принявший.

Согласно части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Согласно частям 4 и 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации в целях строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства застройщик направляет в уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления по месту нахождения земельного участка заявление о выдаче разрешения на строительство с приложением документов, поименованных в исчерпывающем перечне.

В силу части 11 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, уполномоченные на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления в течение семи рабочих дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство, за исключением случая, предусмотренного частью 11.1 настоящей статьи, проводит проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство; проводят проверку соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства требованиям градостроительного плана земельного участка либо в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории, а также красным линиям. В случае выдачи лицу разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции проводится проверка проектной документации или указанной схемы планировочной организации земельного участка на соответствие требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции; выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

Уполномоченные на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления отказывает в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частями 7 и 9 настоящей статьи, или несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка, а также требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции (часть 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, положения части 11 и 13 содержат предмет проверки органа местного самоуправления и основания для отказа им в выдаче испрашиваемого разрешения на строительство.

Суды первой и апелляционной инстанции, оценивая законность оспариваемого отказа в выдаче разрешения на строительство, основывались на выводах экспертов в экспертных заключениях, и пришли к выводу, что разработанная проектная документация с учетом проекта переноса газопровода среднего давления как части проектной документации может являться основанием для выдачи разрешения на строительство детской стоматологической поликлиники с универсальным магазином в цокольном этаже.

Однако судами не было принято во внимание, что исходя из положений статьи 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции на 20.01.2009) подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства земельным участкам. Подготовка градостроительного плана земельного участка осуществляется в составе проекта межевания территории или в виде отдельного документа.

В составе градостроительного плана земельного участка указываются: границы земельного участка; границы зон действия публичных сервитутов; минимальные отступы от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений; информация о градостроительном регламенте (в случае, если на земельный участок распространяется действие градостроительного регламента). При этом в градостроительном плане земельного участка должна содержаться информация о всех предусмотренных градостроительным регламентом видах разрешенного использования земельного участка; информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке (в случаях, если на земельный участок не распространяется действие градостроительного регламента или для земельного участка не устанавливается градостроительный регламент); информация о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного наследия; информация о технических условиях подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (далее - технические условия); границы зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд.

Суды установили, что земельный участок с кадастровым номером 59:29:04005017:114 был предоставлен заявителю по договору аренды от 09.10.2008 для проектирования и строительства стоматологической поликлиники с универсальным магазином в цокольном этаже.

Постановлением Администрацией города Пензы от 20.01.2009 N 66 был утверждён градостроительный план земельного участка N RU58304000-0000000000000771 (т. 1 л.д. 20-29).

Как установлено судами, проектная документация разрабатывалась с учётом градостроительного плана земельного участка, утверждённого Администрацией в 2009 году.

Однако, согласно градостроительному плану земельного участка в разделе "Требования к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке. Назначение объекта капитального строительства" площадь размещения объекта капитального строительства, а именно стоматологической поликлиники с универсальным магазином в цокольном этаже, установлена в размере 0,0140 га.

Предприниматель же обратился в Администрацию с заявлением о выдаче разрешения на строительство детской стоматологической поликлиники с универсальным магазином в цокольном этаже на земельном участке площадью 198 кв. м. с площадью застройки здания 194,88 кв.м., без озеленения и соблюдения отступов, то есть без соблюдения параметров размещения объекта капитального строительства на земельном участке с кадастровым номером 59:29:04005017:114, установленных градостроительным планом земельного участка.

Разрешение на отклонение от предельных допустимых параметров разрешенного строительства не представлено.

Данные обстоятельства и доказательства, несмотря на то, что они подлежали проверке и оценке при принятии решения о понуждении к выдаче разрешения на строительство, не были оценены судами при принятии оспариваемых судебных актов, в том числе и при оценке экспертных заключений по правилам статьи 71 АПК РФ.

Кроме того, из содержания Акта выбора земельного участка N 442 от 11.10.2005 (т. 3 л.д. 53 - 55) следует, что восточная часть земельного участка входит в пределы кранных линий; участок расположен в границах историко-заповедной зоны центральной части города Пензы; восточнее участка по ул. Кирова, 25 расположен памятник истории и культуры Пензенской области - Троицкий собор женского монастыря начало ХХ века.

Красные линии - линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (далее - линейные объекты) (пункт 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования.

Использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами (часть 7 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Несмотря на имеющиеся в материалах дела доказательства о возможном нахождении земельного участка в пределах территорий общего пользования и соответствующего правового регулирования пользования земельными участками в указанных территориях, оценка указанным доказательствам и обстоятельствам судами не дана.

В рамках настоящего дела были проведены судебные экспертизы.

По результатам экспертизы по настоящему делу от 10.02.2017 N 49 следует, что строительство поликлиники согласно проекту может повлечь опасность для жизни и здоровья человека и окружающей среде в силу строительства в пределах охранной зоны газопровода среднего давления и сделан вывод о том, что проектная документация не соответствует требованиям нормативных актов по составу разделов документации.

В дальнейшем, как указал суд первой инстанции, поскольку заявитель представил проектное решение переноса газопровода с владельцем газопровода (АО "Метан) по переносу газопровода, то в связи с этим по делу назначена новая судебная строительно-техническая экспертиза.

Согласно части 1 статьи 82 АПК РФ для разъяснения возникающих при рассмотрении дела вопросов, требующих специальных знаний, арбитражный суд назначает экспертизу по ходатайству лица, участвующего в деле, или с согласия лиц, участвующих в деле.

В силу части 2 статьи 82 АПК РФ круг и содержание вопросов, по которым должна быть проведена экспертиза, определяются арбитражным судом. Лица, участвующие в деле, вправе представить в арбитражный суд вопросы, которые должны быть разъяснены при проведении экспертизы. Отклонение вопросов, представленных лицами, участвующими в деле, суд обязан мотивировать.

Согласно частям 1 и 2 статьи 87 АПК РФ при недостаточной ясности или полноте заключения эксперта, а также при возникновении вопросов в отношении ранее исследованных обстоятельств дела может быть назначена дополнительная экспертиза, проведение которой поручается тому же или другому эксперту. В случае возникновения сомнений в обоснованности заключения эксперта или наличия противоречий в выводах эксперта или комиссии экспертов по тем же вопросам может быть назначена повторная экспертиза, проведение которой поручается другому эксперту или другой комиссии экспертов.

В нарушение положений Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд первой инстанции, назначая новую экспертизу, не указал правовые основания и мотивы, по которым пришел к выводу, что заключение экспертизы от 10.02.2017 не соответствует требованиям статьи 86 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и имеются основания для сомнений в достоверности и обоснованности выводов эксперта.

В результате экспертизы, проведенной судебной экспертизы от 09.01.2018 N 559/16 указано, что в случае переноса согласно представленному проекту газопровода среднего давления строительство объекта "детская стоматологическая поликлиника с универсальным магазином в цокольном этаже по ул. Кирова, 18б в г. Пензе" не повлечёт нарушение строительных, градостроительных, санитарно-гигиенических, противопожарных норм, не повлечёт опасность для жизни или здоровья граждан, для окружающей среды. Ответ на вопрос о том, повлечет ли строительство детской поликлиники опасность для объектов культурного наследия, экспертом не дан.

Кроме того, выводы проведенной судебной экспертизы от 09.01.2018 N 559/16 сделаны на основании исследования представленного истцом проекта на перенос газопровода среднего давления как части проектной документации, между тем данный проект не был представлен при обращении истца в администрацию г. Пензы с проектной документацией и не был и не мог быть учтен заинтересованным лицом при рассмотрении заявления о выдаче разрешения на строительство, вследствие чего не может послужить основанием для признания незаконным решения об отказе в выдаче разрешения на строительство.

Имеющийся в материалах дела кадастровый паспорт земельного участка от 19.09.2008 N 62/08-18930 (т. 1 л.д. 40-43) в разделе "Сведения о частях земельного участка и обременениях" содержит данные об особом режиме использования земли. Охранная зона газопровода. 76 кв.м.

Несмотря на имеющиеся публичные сведения в кадастровом учете о включении охранной зоны газопровода в границы арендуемого земельного участка с 19.09.2008, судом первой инстанции сделан вывод, что орган местного самоуправления не указал арендатору на наличие ограничений в использовании земельного участка.

Кроме того, в соответствии с решением Исполнительного комитета Пензенского областного Совета депутатов трудящихся от 05.04.78 N 6-8 здание собора бывшего Троицкого монастыря в г. Пензе включено в реестр памятников местного значения. Данный документ был представлен в материалы дела.

Из содержания приложения к акту выбора земельного участка (т.1 л.д. 55) следует, что в качестве планировочных ограничений указано на то, что восточнее участка по ул. Кирова, 25 расположен памятник истории и культуры Пензенской области - Троицкий собор женского монастыря начало ХХ века.

Исходя из положений статьи 34 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон об объектах культурного наследия) в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.

Охранная зона - территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.

Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности - территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений.

Однако, несмотря на наличие сведений об объекте культурного наследия, соответствующем правом регулировании строительства объектов в пределах охранных зон и зон регулирования застройки и хозяйственной деятельности, судами при принятии решения о понуждении к выдаче разрешения на строительство не дана оценка указанным обстоятельствам, не установлено входит ли земельный участок в охранную зону объекта культурного наследия или зону регулирования застройки и хозяйственной деятельности.

Согласно пункту 3 статьи 15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации принимаемые арбитражным судом решения, постановления должны быть законными, обоснованными и мотивированными.

В соответствии с пунктом 1 статьи 168 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при принятии решения арбитражный суд оценивает доказательства и доводы, приведенные лицами, участвующими в деле, в обоснование своих требований и возражений; определяет, какие обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены и какие обстоятельства не установлены, какие законы и иные нормативные правовые акты следует применить по данному делу; устанавливает права и обязанности лиц, участвующих в деле; решает, подлежит ли иск удовлетворению.

В мотивировочной части решения должны быть указаны доказательства, на которых основаны выводы суда об обстоятельствах дела и доводы в пользу принятого решения, мотивы, по которым суд отверг те или иные доказательства, принял или отклонил приведенные в обоснование своих требований и возражений доводы лиц, участвующих в деле (пункт 2 части 4 статьи 170 названного Кодекса).

Суд кассационной инстанции считает, что принятые по настоящему делу судебные акты не могут быть признаны соответствующими требованиям вышеназванных норм права.

При изложенном, суд кассационной инстанции считает, что принятые по делу судебные акты вынесены судами с нарушением норм процессуального права, выводы судов о признании незаконным решения Администрации города Пензы об отказе в выдаче разрешения на строительство, не могут быть признаны соответствующими обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательства, поскольку сделаны без полного и всестороннего их исследования и оценки.

Нарушение норм процессуального права, допущенное судами, привело к принятию неправильных судебных актов, что в силу пункта 3 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации является основанием для их отмены и направления дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть изложенное, установить имеющие значение для дела обстоятельства, в соответствии с требованиями статьи 168 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оценить доказательства, представленные сторонами, и приведенные ими доводы и с учетом установленного принять законный и обоснованный судебный акт.

Руководствуясь статьями 286, 287, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Пензенской области от 19.03.2018 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.07.2018 по делу N А49-7016/2016 отменить.

Дело за указанным номером направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Пензенской области. Кассационную жалобу удовлетворить частично.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в двухмесячный срок.

Председательствующий судья

А.В. Топоров

Судьи

С.В. Мосунов М.А. Савкина