Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 18 октября 2018 г. N Ф06-37847/18 по делу N А65-2351/2018

г. Казань

18 октября 2018 г.

Дело N А65-2351/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 11 октября 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 18 октября 2018 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Топорова А.В.,

судей Мосунова С.В., Закировой И.Ш.,

при участии:

от общества с ограниченной ответственностью фирма "Строительство объектов промышленности и города" - Далидан О.А. - представителя по доверенности от 27.12.2017,

от Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Республике Татарстан - Сафиной А.В. - представителя по доверенности от 05.03.2018,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Республике Татарстан

на решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 15.05.2018 (судья Шайдуллин Ф.С.) и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.07.2018 (председательствующий судья Филиппова Е.Г., судьи Рогалева Е.М., Засыпкина Т.С.)

по делу N А65-2351/2018

по заявлению общества с ограниченной ответственностью Фирма "Строительство объектов промышленности и города" о признании недействительным предписания Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Республике Татарстан об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации от 30.11.2017 N 58/07,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью фирма "Строительство объектов промышленности и города" (далее - ООО Фирма "СОПИГ", общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Татарстан с заявлением к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Республике Татарстан (далее - Управление Россельхознадзора по Республике Татарстан, Управление, административный орган) о признании недействительным предписания об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации от 30.11.2017 N 58/07 (далее - оспариваемое предписание).

Решением Арбитражного суда Республики Татарстан от 15.05.2018 заявленные требования удовлетворены, предписание Управления Россельхознадзора по Республике Татарстан N 58/07 от 30.11.2017 признано недействительным. На Управление Россельхознадзора по Республике Татарстан возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов ООО Фирма "СОПИГ". С Управления Россельхознадзора по Республике Татарстан в пользу ООО Фирма "СОПИГ" взыскано 3 000 рублей в счет возмещения уплаченной государственной пошлины.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое предписание не соответствует требованиям закона, так как не имеет полного правового и доказательственного содержания и при совокупности условий, являющихся основанием для признания оспариваемого предписания незаконным, суд счел требование заявителя подлежащим удовлетворению, а оспариваемое предписание - признанию недействительным.

Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.07.2018 решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 15.05.2018 оставлено без изменения. Апелляционный суд согласился с выводами, которые были сделаны судом первой инстанции.

Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Республике Татарстан, не согласившись с принятыми судебными актами, обратилось в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции и постановление апелляционной инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права и нарушение норм процессуального права. По мнению заявителя, судебные акты вынесены при недоказанности имеющихся в деле обстоятельствах; выводы судов о том, что плановое рейдовое задание не содержит информацию о номере регистрации в книге учета заданий не соответствует действительности. Дата и номер приказа об утверждении задания идентичны номеру и дате планового рейдового задания; план проведения плановых рейдовых обследований является внутренним документом Управления, который не предусмотрен ни одним законодательным актом, поэтому отсутствуют правовые основания ссылаться на него, утверждая, что плановое рейдовое задание незаконное, так как выдано раньше, чем внесено изменение в план; наличие гражданско-правового договора аренды между собственником и арендатором земельного участка не освобождает собственника от обязательств, предусмотренных законодательством Российской Федерации в отношении земельных участков сельскохозяйственного назначения.

В отзыве на кассационную жалобу общество с ограниченной ответственностью фирма "Строительство объектов промышленности и города" просит оспариваемые судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Представитель Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Республике Татарстан в судебном заседании поддержала доводы, изложенные в кассационной жалобе.

Представитель общества отклонил доводы, изложенные в кассационной жалобе по основаниям, изложенным в отзыве.

Судебная коллегия, изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, проверив в соответствии со статьей 286 АПК РФ правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, не находит оснований для отмены принятых по делу судебных актов.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения исполняющего обязанности руководителя Управления Россельхознадзора по Республике Татарстан от 01.11.2017 N 1822 его сотрудниками в период с 17.11.2017 по 30.11.2017 проведена внеплановая документарная проверка в отношении заявителя.

По результатам проверки составлен акт от 30.11.2017 N 58/07, которым зафиксированы факты выявленных нарушений обществом земельного законодательства, выразившиеся в неосуществлении обществом мероприятий по охране земель, защите сельскохозяйственных угодий от зарастания сорными растениями и древесно-кустарниковой растительностью, а именно: земельные участки с кадастровыми номерами 16:25:200602:38, 16:25:200605:25, 16:25:200605:11, 16:25:200701:38, 16:25:200701:33, 16:25:200701:31 не обработаны и не засеяны сельскохозяйственными культурами, заросли однолетними и многолетними сорными растениями (луговик дернистый, пырей ползучий, овсяница луговая, бодяк полевой, полынь обыкновенная, пижма, зверобой, цикорий и т.п.).

На основании указанного акта проверки Управлением Россельхознадзора по Республике Татарстан 30.11.2017 заявителю выдано предписание N 58/07 о необходимости устранить выявленные нарушения, а именно: провести обработку земельных участков сельскохозяйственного назначения с кадастровыми номерами 16:25:200602:38, 16:25:200605:25, 16:25:200605:11, 16:25:200701:38, 16:25:200701:33, 16:25:200701:31.

Не согласившись с выданным предписанием N 58/07 общество обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд кассационной инстанции, отклоняя доводы кассационной жалобы, исходит из установленных судами по делу обстоятельств и следующих норм права.

Порядок организации и проведения проверок федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора), регламентированы Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

Приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 16.10.2015 N 475 утвержден Порядок оформления и содержания плановых (рейдовых) заданий на проведение плановых (рейдовых) осмотров и оформления результатов плановых (рейдовых) осмотров, обследований (далее по тексту - Порядок).

Пунктом 4 Порядка установлено, что проведение плановых (рейдовых) осмотров обследований осуществляется в соответствии с заданием по утвержденным маршрутам.

Согласно пункту 6 Порядка плановые (рейдовые) задания утверждаются приказом руководителя (заместителя руководителя) Россельхознадзора или территориального органа Россельхознадзора.

Приказом Управления Россельхознадзора по Республике Татарстан от 13.06.2017 N 147-П утвержден план проведения плановых (рейдовых) обследований земельных участков сельскохозяйственного назначения на территории Республики Татарстан в 2017 году.

Как следует из материалов дела, заместителем руководителя Управления Россельхознадзора по Республике Татарстан 03.10.2017 выдано плановое (рейдовое) задание N 569 на проведение планового (рейдового) осмотра, обследования земельных участков сельскохозяйственного назначения с кадастровым номерами: 16:25:200602:38, 16:25:200605:25, 16:25:200605:11, 16:25:200701:38, 16:25:200701:33, 16:25:200701:31, принадлежащих заявителю.

Приказом Управления Россельхознадзора по Республике Татарстан от 08.10.2017 N 238/-П в план проведения плановых (рейдовых) обследований, утвержденный приказом от 13.06.2017 N 147-П, внесены изменения путем включения в указанный перечень земельных участков, принадлежащих заявителю.

Плановое (рейдовое) задание N 569, на основании которого проводился осмотр земельных участков заявителя, выдано 03.10.2017, то есть раньше включения земельных участков заявителя в план проведения плановых (рейдовых) обследований (08.10.2017), что свидетельствует, как верно указано судами, о незаконности планового задания.

Пунктом 7 Порядка предусмотрено, что плановое (рейдовое) задание должно содержать, в частности, информацию о дате и номере приказа об утверждении задания. Однако плановое (рейдовое) задание от 03.10.2017 N 569 ссылок на приказ об утверждении задания не содержит.

Кроме того, вопреки пункту 7 Порядка плановое (рейдовое) задание от 03.10.2017 N 569 не содержит информацию о номере регистрации в книге учета заданий и о правовых основаниях проведения планового (рейдового) осмотра. При этом пунктом 5 планового задания установлен период проведения осмотра - со 02 октября по 27 октября 2017 года, то есть ранее выдачи самого задания.

При таких обстоятельствах суды пришли к выводу о том, что осмотры произведены ответчиком в отсутствие оснований для их проведения, что является нарушением положений статьи 13.2 Закона N 294-ФЗ и приказа Минсельхоза России от 16.10.2015 N 475.

По результатам плановых рейдовых осмотров земельных участков заявителя Управлением Россельхознадзора по Республике Татарстан 13.10.2017 составлены акты осмотра, обследования территории N 1, N 2, N 3, N 4, N 5, N 6.

Содержание актов осмотра N 1-6 от 13.10.2017 противоречит пункту 9 Порядка, поскольку в актах отсутствуют сведения о примененных технических средствах для обмера осмотренных земельных участков, определения их местоположения (границ) и фотосъемки, что не позволяет установить, каким образом определена неиспользуемая площадь земельных участков и их идентификация на принадлежность заявителю.

Суды оценив акты осмотра N 6, N 5, N 4, N 3, пришли к выводу, что к ним приложены фотографии одного и того же земельного участка, что также вызывает сомнения в том, какие именно земельные участки осматривались.

В силу части 2 статьи 13.2 Закона N 294-ФЗ обнаруженные в ходе рейдового мероприятия нарушения могут являться поводом для назначения внеплановой проверки.

Пунктом 114 Административного регламента исполнения Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору государственной функции по осуществлению государственного земельного надзора на землях сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", утвержденного приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 27.12.2016 N 591, установлено, что в случае выявления при проведении плановых (рейдовых) осмотров, обследований нарушений обязательных требований законодательства Российской Федерации по основаниям, указанным в подпункте 4 пункта 68 Административного регламента, принимается решение о проведении внеплановой проверки.

В соответствии с частью 1 статьи 14 Закона N 294-ФЗ проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля. Типовая форма распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации. Проверка может проводиться только должностным лицом или должностными лицами, которые указаны в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Судами установлено, что по результатам проведения планового (рейдового) осмотра исполняющим обязанности руководителя Управления Россельхознадзора от 01.11.2017 вынесено распоряжение N 1822 о проведении внеплановой документарной проверки в отношении ООО Фирма "СОПИГ" (далее - распоряжение). Уполномоченным на проведение проверки лицом назначена Ахметова З.Х. Проверяющему предписано провести мероприятия по контролю, а именно рассмотрение документации.

Из пункта 6 распоряжения следует, что настоящая проверка проводится с целью проведения контрольно-надзорных мероприятий по результатам проведения планового (рейдового) осмотра в связи с выявленным нарушением обязательных требований земельного законодательства Российской Федерации.

Распоряжение о проведении внеплановой документарной проверки от 01.11.2017 N 1822 Управлением направлено заявителю на юридический адрес: 109341, РТ, г. Москва, ул. Братимовская, д. 6, пом.40, почтой, что подтверждается списком внутренних почтовых отправлений N 182 от 03.11.2017 и почтовой квитанцией от 06.11.2017.

Согласно общедоступной информации, размещенной на сайте "Почта России", почтовое отправление получено адресатом 14.11.2017.

Между тем распоряжением исполняющего обязанности руководителя Управления Россельхознадзора по Республике Татарстан от 02.11.2017 N 1980 в распоряжение N 1822 внесены изменения и лицом, уполномоченным на проведение проверки, дополнительно назначена Имангулова Э.А. Однако указанное распоряжение от 02.11.2017 в адрес заявителя направлено не было.

Таким образом, материалами дела подтвержден только факт извещения заявителя о принятом Управлением Россельхознадзора по Республике Татарстан решении в проведении в отношении ООО Фирма "Строительство объектов промышленности и города" внеплановой документарной проверки со сроком ее проведения в период с 07.11.2017 по 30.11.2017, но не извещения заявителя о лицах, уполномоченных на проведение проверки.

В соответствии с пунктом 1 статьи 11 Закона N 294-ФЗ предметом документарной проверки являются сведения, содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя, устанавливающих их организационно-правовую форму, права и обязанности, документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, исполнением предписаний и постановлений органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля.

Пунктом 4 статьи 11 Закона N 294-ФЗ предусмотрено, что в случае, если достоверность сведений, содержащихся в документах, имеющихся в распоряжении органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, вызывает обоснованные сомнения либо эти сведения не позволяют оценить исполнение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля направляют в адрес юридического лица мотивированный запрос с требованием представить иные необходимые для рассмотрения в ходе проведения документарной проверки документы. К запросу прилагается заверенная печатью копия распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении проверки либо его заместителя о проведении документарной проверки.

В соответствии с пунктом 5 статьи 11 Закона N 294-ФЗ в течение десяти рабочих дней со дня получения мотивированного запроса юридическое лицо, индивидуальный предприниматель обязаны направить в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля указанные в запросе документы.

Суды пришли к выводу, что заинтересованное лицо вопреки требованиям части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ в материалы дела не представил доказательства направления в адрес заявителя в порядке, предусмотренном пунктом 4 статьи 11 Закона N 294-ФЗ, мотивированного запроса с требованием представить документы.

По результатам внеплановой документарной проверки 30.11.2017 составлен акт проверки N 58/07, в котором отражены сведения о выявленных нарушениях обязательных требований. В акте проверки N 58/07 от 30.11.2017 административным органом факт непредставления со стороны проверяемого общества на дату окончания проверки запрашиваемой документации не зафиксирован, в связи с чем суды пришли к выводу, что документы, необходимые для проведения проверки, у заявителя не запрашивались.

В акте проверки N 58/07 от 30.11.2017 перечислены прилагаемые к нему документы, а именно: плановое (рейдовое) задание, акты осмотра N1, N2, N3, N4, N5, N6 от 13.10.2017, Распоряжение N 1822 от 01.11.2017, почтовые отслеживания, выписка из ЕГРН, фотографии. В качестве основания составления акта в акте имеется ссылка на распоряжение N 1822 от 01.11.2017. При этом акт проверки составлен государственным инспектором Имангуловой Э.А., а распоряжением N 1822 от 01.11.2017 уполномоченным на проведение проверки лицом назначена Ахметова З.Х.

Таким образом, внеплановая документарная проверка заявителя проведена лишь на основании актов рейдовых плановых осмотров, проведенных Управлением без правовых на то оснований (плановое задание было выдано в отсутствие самого плана), акты по результатам которых без исследования иных документов не могут служить основанием для составления мотивированного акта внеплановой документарной проверки.

Пунктом 3 статьи 12 Закона N 294-ФЗ установлено, что выездная проверка проводится в случае, если при документарной проверке не представляется возможным удостовериться в полноте и достоверности сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности и иных имеющихся в распоряжении органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля документах юридического лица, индивидуального предпринимателя, а также в случае, если при документарной проверке невозможно оценить соответствие деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя обязательным требованиям или требованиям, установленным муниципальными правовыми актами, без проведения соответствующего мероприятия по контролю.

Поскольку нормативными правовыми актами, регулирующими порядок осуществления федерального государственного контроля и надзора, выдача предписания по результатам внеплановых проверок в случае не достижения цели не предусмотрена, в рассматриваемом случае Управление Россельхознадзора по Республике Татарстан, не получив должную информацию и документацию об использовании обществом земельных участков для сельскохозяйственного производства, должно было в установленный срок закончить внеплановую документарную проверку составлением акта и реализовать свое право на проведение выездной внеплановой проверки в соответствии с частью 10 статьи 11 Закона N 294-ФЗ.

В результате проведения такой внеплановой документарной проверки не могло быть вынесено предписание, содержащее обязательные к исполнению меры принуждения, влекущее применение механизма привлечения к административной ответственности в случае их неисполнения. Данные меры, регламентированные частью 10 статьи 11 Закона N 294-ФЗ, административным органом не приняты. Напротив, административным органом вынесено оспариваемое предписание об устранении выявленных нарушений.

В силу части 1 статьи 16 Закона N 294-ФЗ по результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах.

В соответствии с частью 4 статьи 16 Закона N 294-ФЗ акт проверки оформляется непосредственно после ее завершения в двух экземплярах, один из которых с копиями приложений вручается руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки. В случае отсутствия руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, а также в случае отказа проверяемого лица дать расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки акт направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта проверки, хранящемуся в деле органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля.

Материалы дела содержат доказательства направления акта проверки и предписания заявителю посредством направления почтового отправления (список внутренних почтовых отправлений от 06.12.2017 и отчеты об отслеживании отправления).

Как верно указано судом апелляционной инстанции, в данном случае отсутствуют основания для применения нормы права, предусмотренной пунктом 6 части 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ, не имеется, так как административный орган направил обществу акт проверки почтой, в связи с чем факта непредставления акта проверки проверяемому лицу со стороны Управления не было допущено.

Исследовав и оценив в порядке, предусмотренном главой 7 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, доводы и возражения сторон, имеющиеся в материалах дела доказательства на предмет их относимости, допустимости, достоверности, а также достаточности по отдельности и взаимной связи в их совокупности, правильно применив указанные выше нормы материального права, суды двух инстанций пришли к правильному выводу о наличии оснований для признания предписания N 58/07 от 30.11.2017 недействительным.

Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам, установленным по делу, и имеющимся в деле доказательствам. Поскольку нормы материального и процессуального права применены судами правильно, кассационная инстанция не находит оснований для иной оценки обстоятельств дела и отмены обжалуемых судебных актов.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, аналогичны аргументам апелляционной жалобы, были предметом рассмотрения в суде первой и апелляционной инстанций, им дана надлежащая правовая оценка в оспариваемых судебных актах.

Нарушения процессуальных норм, влекущие отмену судебных актов (часть 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), не установлены.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 15.05.2018 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.07.2018 по делу N А65-2351/2018 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в двухмесячный срок.

Председательствующий судья

А.В. Топоров

Судьи

С.В. Мосунов И.Ш. Закирова