Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 7 декабря 2018 г. N Ф06-39478/18 по делу N А49-1970/2018

г. Казань

07 декабря 2018 г.

Дело N А49-1970/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 04 декабря 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 07 декабря 2018 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Ананьева Р.В.,

судей Петрушкина В.А., Карповой В.А.,

при участии представителей:

индивидуального предпринимателя Базекиной (Варыпаевой) Александры Евгеньевны - Максимовой О.Г. (доверенность от 27.08.2018),

администрации города Пензы - Волковой Г.В. (доверенность от 19.08.2018),

Управления градостроительства и архитектуры администрации города Пензы - Крячко Е.Ю. (доверенность от 17.05.2018),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационные жалобы администрации города Пензы и Управления градостроительства и архитектуры администрации города Пензы

на решение Арбитражного суда Пензенской области от 31.05.2018 (судья Табаченков М.В.) и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.09.2018 (председательствующий судья Засыпкина Т.С., судьи Корнилов А.Б., Рогалева Е.М.)

по делу N А49-1970/2018

по заявлению индивидуального предпринимателя Варыпаевой Александры Евгеньевны (ОГРН 318583500009267, ИНН 583600601927), г. Пенза, к администрации города Пензы (ОГРН 1025801358945, ИНН 5836010360), г. Пенза, о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на строительство, понуждении устранить допущенные нарушения, при участии третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора: Управления градостроительства и архитектуры администрации города Пензы, г. Пенза,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Варыпаева (в настоящее время Базекина) Александра Евгеньевна (далее - ИП Варыпаева А.Е., предприниматель, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Пензенской области с заявлением о признании незаконным отказа к администрации города Пензы (далее - администрация) от 20.11.2017 в выдаче разрешения на строительство здания коммунально-бытового обслуживания на земельном участке с кадастровым номером 58:29:4004002:169, расположенном по адресу: Пензенская область, г.Пенза, ул. Пушкина, з\у 147; понуждении администрации выдать разрешение на строительство здания коммунально-бытового обслуживания на земельном участке с кадастровым номером 58:29:4004002:169, расположенном по адресу: Пензенская область, г. Пенза, ул. Пушкина, з\у 147.

Решением Арбитражного суда Пензенской области от 31.05.2018, оставленным без изменения постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.09.2018, заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с принятыми судебными актами, администрация и Управление градостроительства и архитектуры администрации города Пензы (далее - Управление) обратились в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационными жалобами, в которых просят обжалуемые судебные акты отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Заявители кассационных жалоб указали на неправильное применение судами первой и апелляционной инстанций норм материального права, а также несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела.

Представитель администрации, явившийся в судебное заседание, доводы, изложенные в кассационной жалобе, поддержал, с кассационной жалобой Управления согласился.

Представитель Управления, явившийся в судебное заседание, доводы, изложенные в кассационной жалобе, поддержал, с кассационной жалобой администрации согласился.

Представитель ИП Варыпаевой А.Е., явившийся в судебное заседание, с кассационными жалобами не согласился, просил оставить в силе обжалуемые судебные акты.

Судебная коллегия, изучив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб и проверив в соответствии со статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, считает, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене, а дело направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Как следует из материалов дела и установлено судами, ИП Варыпаевой А.Е. на праве собственности принадлежит земельный участок площадью 3495 кв.м с кадастровым номером 58:29:4004002:169, расположенный по адресу: г.Пенза, ул.Пушкина, на основании договора купли-продажи жилого дома и земельного участка от 09.07.2013 и договора дарения от 28.12.2015, о чем 12.01.2016 в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним сделана запись регистрации.

Данный земельный участок поставлен на государственный кадастровый учет 15.12.2015 с разрешенным видом использования: объекты коммунально-бытового обслуживания.

ИП Варыпаевой А.Е. выдан градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 58:29:4004002:169, утвержденный постановлением администрация от 19.02.2016 N 223/3, согласно которому указанный земельный участок находится в территориальной зоне Ц-2, одним из основных видов разрешённого использования которой являются объекты коммунально-бытового обслуживания.

Предприниматель обратилась в администрацию с заявлением от 10.11.2017 о выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства: комбината бытового обслуживания.

Администрация письмом от 20.11.2017 N 2-01Р-1518 отказала заявителю в выдаче разрешения на строительство, поскольку постановлением администрации от 17.06.2010 N 630 утверждён проект планировки территории, согласно которому спорный земельный участок находится в границах зоны планируемого размещения автостоянки, а также в связи с тем, что земельный участок расположен в территориальной зоне Р-3 (зона открытых пространств), в которой в качестве основного разрешённого использования не предусмотрено строительство комбината бытового обслуживания.

ИП Варыпаева А.Е., полагая, что данный отказ администрации не соответствует действующему законодательству и нарушает её права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций, признавая незаконным оспариваемый отказ администрации, исходили из того, что земельный участок не входит в территорию, в границах которой предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, в связи с чем в силу части 2 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории не требуется.

Кроме того, поскольку на момент подачи предпринимателем заявления о выдаче разрешения на строительство в Едином государственном реестре недвижимости содержались сведения о нахождении спорного земельного участка в границах территориальной зоны Ц-2, что также указано в утвержденном постановлением администрации от 19.02.2016 N 223/3 градостроительном плане земельного участка, в котором не содержались сведения об ограничениях для его использования с целью строительства объекта коммунально-бытового обслуживания, суды не приняли во внимание довод администрации о том, что в соответствии с Правилами землепользования и застройки г.Пензы данный земельный участок входит в зону Р-3.

Принимая во внимание, что ИП Варыпаевой А.Е. в администрацию были представлены все документы, предусмотренные частью 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, суды пришли к выводу об отсутствии у администрации оснований, предусмотренных частью 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, для отказа заявителю в выдаче разрешения на строительство, в связи с чем удовлетворили заявленные требования.

Между тем судами первой и апелляционной инстанций не принято во внимание следующее.

Деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель устанавливается исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства, является одним из основных принципов земельного законодательства. Собственники и иные владельцы земельных участков обязаны использовать их в соответствии с целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием (статьи 1, 7, 42 Земельного кодекса Российской Федерации).

Градостроительное зонирование территории регламентируется Градостроительным кодексом Российской Федерации, в пункте 7 статьи 1, которого содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

В силу статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон устанавливаются на карте градостроительного зонирования, а виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства указываются в градостроительном регламенте. Карта градостроительного зонирования и градостроительные регламенты входят в состав правил землепользования и застройки. Правила землепользования и застройки, наряду с прочим, включают в себя положения об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами.

Порядок установления территориальных зон, их виды и состав регулируются нормами статей 34, 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Сведения о категории земель, к которой отнесен земельный участок, и о его разрешенном использовании в числе других сведений об объекте недвижимости вносятся в Единый государственный реестр недвижимости (кадастр недвижимости) в качестве дополнительных сведений (часть 5 статьи 8 Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости").

Согласно положениям статей 1, 2, 8, 9, 30, 36, 44, 47, 48, 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации при строительстве или реконструкции объекта недвижимости требуются, помимо наличия права на земельный участок, доказательства осуществления строительства на основе документов территориального планирования и правил землепользования и застройки, а также осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны, обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности, при наличии в установленном порядке составленной проектной документации, разрешения на ввод объекта недвижимости в эксплуатацию, подтверждающих осуществление застройки с соблюдением градостроительных и строительных норм и правил, норм и правил о безопасности.

Данный порядок, установленный Градостроительным кодексом Российской Федерации, направлен на устойчивое развитие территорий муниципальных образований, сохранение окружающей среды и объектов культурного наследия; создание условий для планировки территорий, обеспечение прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

В силу пункта 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского поселения относятся: утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 57.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации, действующей на момент принятия оспариваемого отказа, градостроительный план земельного участка выдается в целях обеспечения субъектов градостроительной деятельности информацией, необходимой для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах земельного участка.

Источниками информации для подготовки градостроительного плана земельного участка являются документы территориального планирования и градостроительного зонирования, нормативы градостроительного проектирования, документация по планировке территории, сведения, содержащиеся в государственном кадастре недвижимости, федеральной государственной информационной системе территориального планирования, информационной системе обеспечения градостроительной деятельности, а также технические условия подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения.

Таким образом, градостроительный план земельного участка по своей правовой природе выполняет информационную функцию, поскольку в нем воспроизводятся сведения, утвержденные документами территориального планирования, правилами землепользования и застройки, включая характеристики земельного участка и принятые в отношении него ограничения, в связи с чем сведения в градостроительном плане земельного участка должны соответствовать генеральному плану, правилам землепользования и застройки.

Решением Пензенской городской Думы от 23.12.2015 N 337-17/6, вступившим в силу 25.12.2015, внесены изменения в решение Пензенской городской Думы от 22.12.2009 N 229-13/5 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Пензы", согласно которым спорный земельный участок был отнесен к территориальной зоне Р-3, в которой в качестве основного вида разрешённого использования не предусмотрено строительство комбината бытового обслуживания.

Данный нормативный акт в установленном законом порядке не оспорен, недействительным не признан.

Между тем, согласно градостроительному плану земельного участка с кадастровым номером 58:29:4004002:169, утвержденному постановлением администрации от 19.02.2016 N 223/3, указанный земельный участок находится в территориальной зоне Ц-2, одним из основных видов разрешённого использования которой являются объекты коммунально-бытового обслуживания.

Таким образом, в градостроительном плане земельного участка с кадастровым номером 58:29:4004002:169, утвержденном постановлением администрации от 19.02.2016 N 223/3, содержаться сведения, которые не соответствуют Правилам землепользования и застройки города Пензы.

Согласно абзацу тринадцатому статьи 12 Гражданского кодекса Российской Федерации при рассмотрении споров, связанных с защитой гражданских прав, суд не применяет противоречащий закону акт государственного органа или органа местного самоуправления независимо от признания этого акта недействительным, на что обращено внимание в пункте 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Между тем при рассмотрении настоящего спора судами не исследовался вопрос, в связи с чем имеются противоречия между Правилами землепользования и застройки города Пензы и градостроительным планом земельного участка с кадастровым номером 58:29:4004002:169, утвержденным постановлением администрации от 19.02.2016 N 223/3, в том числе, исходя из сведений, содержащихся в генеральном плане г.Пензы, который является документом территориального планирования (часть 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Кроме того, в соответствии с пунктом 2 статьи 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив при рассмотрении дела несоответствие нормативного правового акта иному имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту, в том числе издание его с превышением полномочий, принимает судебный акт в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

В силу пункта 2 статьи 11 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, установив при разрешении гражданского дела, что нормативный правовой акт не соответствует нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, применяет нормы акта, имеющего наибольшую юридическую силу.

Согласно правовой позиции сформулированной в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 06.07.2018 N 29-П праву лица, участвующего в деле и распоряжающегося процессуальными правами на всех стадиях процесса самостоятельно, на основе конституционно значимого принципа диспозитивности, поставить перед судом вопрос о неприменении нормативного правового акта, противоречащего акту большей юридической силы, и о принятии решения в соответствии с последним корреспондирует безусловная обязанность суда рассмотреть этот вопрос, отразив в решении мотивы, по которым суд не применил законы и иные нормативные правовые акты, на которые ссылались лица, участвующие в деле (часть 2 статьи 13 и пункт 3 части 4 статьи 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации). Исполнение данной обязанности обеспечивается, кроме прочего, возможностью отмены или изменения судебного решения вышестоящим судом в связи с неприменением закона, подлежащего применению (пункт 1 части 2 статьи 270 и пункт 1 части 2 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В ходе рассмотрения дела по существу ИП Варыпаева А.Е. оспаривала законность внесения решением Пензенской городской Думы от 23.12.2015 N 337-17/6 изменений в Правила землепользования и застройки города Пензы в части включения спорного земельного участка в территориальную зону Р-3, однако, судами не дано оценки данному нормативному акту на его соответствие требованиям действующего законодательства.

Данные обстоятельства имеют существенное значение при рассмотрении настоящего спора, поскольку в силу части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления отказывает в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частью 7 настоящей статьи, или несоответствии представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство, требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

При таких обстоятельствах судебная коллегия считает необходимым решение Арбитражного суда Пензенской области от 31.05.2018 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.09.2018 отменить.

Принимая во внимание, что для принятия законного и обоснованного решения требуется исследование и оценка доказательств, а также совершение иных действий процессуального характера, что не входит в компетенцию суда кассационной инстанции, судебная коллегия считает необходимым направить дело N А49-1970/2018 на новое рассмотрение в Арбитражный суд Пензенской области.

При новом рассмотрении суду первой инстанции следует учесть вышеизложенное, установить обстоятельства дела, имеющие значение для разрешения данного спора, в том числе дать оценку нормативному акту о внесении изменений в Правила землепользования и застройки г.Пензы в части включения спорного земельного участка в территориальную зону Р-3, дать оценку градостроительному плану спорного земельного участка на соответствие содержащихся в нем сведений документам территориального планирования, Правилам землепользования и застройки г.Пензы, установить к какой территориальной зоне относится спорный земельный участок и возможно ли в соответствии с его видом разрешенного использования строительство на нем объекта комбината бытового обслуживания, и с учетом установленных обстоятельств, принять решение, правильно применив нормы материального и процессуального права.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, статьями 286, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Пензенской области от 31.05.2018 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.09.2018 по делу N А49-1970/2018 отменить.

Дело N А49-1970/2018 направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Пензенской области.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки установленные законом.

Председательствующий судья

Р.В. Ананьев

Судьи

В.А. Петрушкин В.А. Карпова