Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 29 октября 2019 г. N Ф06-53914/19 по делу N А57-23128/2018

г. Казань

29 октября 2019 г.

Дело N А57-23128/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 22 октября 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 октября 2019 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Ольховикова А.Н.,

судей Мухаметшина Р.Р., Хабибуллина Л.Ф.,

при участии представителей:

ответчика - Хадиуллиной Д.М. (доверенность от 21.10.2019 N 02/2-6192),

заинтересованного лица - Прокуратуры Саратовской области - Золина И.А. (доверенность от 10.10.2019 N 8-683-2019), Комитета по финансам Администрации муниципального образования "Город Саратов" - Калашниковой К.В. (доверенность от 13.12.2018 N 04-02/1975),

в отсутствие иных лиц, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационные жалобы Комитета правового обеспечения Администрации муниципального образования "Город Саратов", Комитета по финансам Администрации муниципального образования "Город Саратов"

на решение Арбитражного суда Саратовской области от 31.05.2019 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.08.2019

по делу N А57-23128/2018

по заявлению Администрации муниципального образования "Город Саратов" (г. Саратов, ИНН 6450011003, ОГРН 1036405000280) о признании незаконным и отмене решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области по делу от 17.17.2018 N 24-50/ов о нарушении антимонопольного законодательства, заинтересованные лица: Управление Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области (г. Саратов, ИНН 6450014580, ОГРН 1026402675045), Прокуратура Саратовской области (г. Саратов, ИНН 6450014678, ОГРН 1026402204619), Комитет по финансам Администрации муниципального образования "Город Саратов" (г. Саратов, ИНН 6450530344, ОГРН 1026402205246), Комитет по жилищно-коммунальному хозяйству Администрации муниципального образования "Город Саратов" (г. Саратов, ИНН 6450049166, ОГРН 1026402204950), муниципальное унитарное предприятие "Дорожник Заводского района" (г. Саратов, ИНН 6451125902, ОГРН 1026402496031), общество с ограниченной ответственностью "Строительно-ремонтное предприятие" (Саратовский район, пос. Зоринский, ИНН 6454054086, ОГРН 1026403350973), общество с ограниченной ответственностью "Служба по благоустройству" (г. Саратов, ИНН 6451005468, ОГРН 1146451102918), общество с ограниченной ответственностью "Чистый город" (г. Саратов, ИНН 6452949490, ОГРН 1106450007135),

УСТАНОВИЛ:

Администрация муниципального образования "Город Саратов" (далее - Администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Саратовской области с заявлением о признании незаконным и отмене решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области (далее - Саратовское УФАС России, Управление, антимонопольный орган) от 17.07.2018 по делу N 24-50/ов о нарушении антимонопольного законодательства.

Решением Арбитражного суда Саратовской области от 31.05.2019, оставленным без изменения постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.08.2019, в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационных жалобах Комитет правового обеспечения Администрации муниципального образования "Город Саратов", Комитет по финансам Администрации муниципального образования "Город Саратов" просят отменить принятые по делу судебные акты, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам.

В соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), жалоба рассматривается в отсутствие лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства.

Изучив материалы дела, обсудив доводы жалоб, кассационная инстанция не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Как следует из материалов дела, 05.07.2017 в Саратовское УФАС России поступило представление Прокуратуры Саратовской области (исх. от 30.06.2017 N 7/1-10-2017) на действия Администрации муниципального образования "Город Саратов" в связи с принятием постановления от 19.01.2017 N 112 "О предоставлении субсидий на возмещение затрат в связи с вывозом и утилизацией твердых коммунальных отходов с несанкционированных мест на территории муниципального образования "Город Саратов".

По результатам рассмотрения жалобы антимонопольным органом принято решение от 17.07.2018 N 24-50/ов, которым Администрация признана нарушившей пункт 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Данное обстоятельство послужило основанием для обращения заявителя в арбитражный суд с изложенными выше требованиями.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды первой и апелляционной инстанций руководствовались следующим.

Статьей 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Решением Саратовской городской Думы от 15.12.2016 N 9-67 "О бюджете муниципального образования "Город Саратов" на 2017 год" утверждены субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий муниципальным учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг на возмещение затрат в связи с вывозом и утилизацией твердых коммунальных отходов с несанкционированных мест на территории муниципального образования "Город Саратов" в размере 3 000 000 руб.

В соответствии со статьей 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, решением Саратовской городской Думы от 15.12.2016 N 9-67 "О бюджете муниципального образования "Город Саратов" на 2017 год, Администрацией было издано постановление N 109 "О предоставлении субсидий на возмещение затрат по круглосуточному содержанию сетей ливневой канализации и дренажа общегородского назначения" (далее - Постановление N 109), которым утверждено Положение о предоставлении субсидий.

Согласно статье 1 Устава муниципального образования "Город Саратов", утвержденного решением Саратовской городской Думы от 18.12.2005 N 67-649 (ред. от 15.12.2016), муниципальное образование - "Город Саратов" является городским поселением, наделенным Законом Саратовской области от 23.12.2004 N 79-ЗСО "О городских округах" статусом городского округа, в пределах которого осуществляется местное самоуправление.

Согласно пункту 24 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон об общих принципах организации местного самоуправления) к вопросам местного значения городского округа относится в том числе: участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов.

Согласно пункту 2.1 Правил благоустройства территории муниципального образования "Город Саратов", утвержденных Решением Саратовской городской Думы от 27.09.2007 N 20-185 под благоустройством территории понимается комплекс мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение безопасности и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории

Согласно пункту 1.2 Положения о предоставлении субсидий субсидии предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат в связи с вывозом и утилизацией твердых коммунальных отходов с несанкционированных мест на территории муниципального образования "Город Саратов", не находящихся в собственности, владении и (или) пользовании хозяйствующих субъектов.

Как установлено судами, МУП "Дорожник заводского района", ООО "Строительно-ремонтное предприятие", ООО "Служба по благоустройству" и ООО "Чистый город" направили в адрес Комитета документы для получения субсидии согласно Постановлению N 112.

По результатам проверки представленных документов, Комитет заключил с МУП "Дорожник Заводского района", ООО "Строительно-ремонтное предприятие", ООО "Служба по благоустройству", ООО "Чистый город" соглашения (договоры) о предоставлении из бюджета муниципального образования "Город Саратов" субсидии юридическому лицу (за исключением муниципального учреждения), индивидуальному предпринимателю, физическому лицу - производителю товаров, работ, услуг на финансовое обеспечение затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг от 24.03.2017 N 04-02-25/21-17, от 10.04.2017 N 04-02-25/25-17, от 12.05.2017 N 04-02-25/26-17, от 24.05.2017 N 04-02-25/27-17 в размере 42 368 руб. 58 коп., 51 101 руб. 40 коп., 46 485 руб. 66 коп., 25 139 руб. 67 коп. соответственно.

Судами отмечено, что согласно пункту 24 части 1 статьи 16 Закона об общих принципах организации местного самоуправления к вопросам значения городского округа относится, в том числе: участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов.

В соответствии с пунктом 2.1 Правил благоустройства территории муниципального образования "Город Саратов", утвержденных Решением Саратовской городской Думы от 27.09.2007 N 20-185, под благоустройством территории понимается комплекс мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение безопасности и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории.

В этой связи суды признали, что утилизацией твердых коммунальных отходов с несанкционированных мест на территории муниципального образования "Город Саратов" относится к вопросам местного значения городского округа и является муниципальной нуждой.

В соответствии с частью 2 статьи 18 Закона об общих принципах организации местного самоуправления финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенции, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации).

Согласно статье 54 Закона об общих принципах организации местного самоуправления закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются за счет средств местного бюджета.

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, регулируются Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе).

В силу пункта 3 статьи 3 Закона о контрактной системе закупкой товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд признается совокупность действий, осуществляемых в установленном настоящим Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд.

Целями осуществления закупок, среди прочего, являются достижение целей и реализация мероприятий, предусмотренных государственными программами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальными программами; выполнение функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных органов (пункты 1, 3 статьи 13 Закона о контрактной системе).

Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг.

В части 2 статьи 8 Закона о контрактной системе содержится законодательный запрет совершения заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Положениями частей 1, 2 статьи 24 Закона о контрактной системе предусмотрено, что заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки (часть 5 статьи 24 Закона о контрактной системе).

Таким образом, размещение заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд по общему правилу осуществляется путем проведения торгов.

Применение норм законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд является обязательным в ситуации использования средств бюджета, которые направляются на оплату работ (услуг) для государственных и муниципальных нужд.

В тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию. Только лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие поставлять товары, выполнять работы, оказывать услуги, получив доступ к соответствующему товарному рынку.

Данная правовая позиция содержится в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 24.06.2015 N 307-КГ15-1408, Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.11.2011 N 8799/11.

Разделом 3 Положения о предоставлении субсидии, утвержденного Постановлением N 112, установлен порядок предоставления субсидий, в соответствии с которым юридические лица, индивидуальные предприниматели, физические лица, претендующие на получение субсидии, представляют в Комитет дорожного хозяйства, благоустройства и транспорта Администрации муниципального образования "Город Саратов" заверенные копии документов (с представлением подлинников на обозрение) либо копии документов, удостоверенные нотариусом, в соответствии с перечнем.

Комитет в течение 10 рабочих дней со дня получения указанных документов: проводит их проверку; определяет получателя субсидии и заключает с ним договор (соглашение) о предоставлении субсидии в соответствии с типовой формой, установленной финансовым органом муниципального образования "Город Саратов", либо в случаях, предусмотренных пунктом 3.3 Положения, направляет мотивированный отказ в предоставлении субсидии.

Основания для отказа в предоставлении субсидии (заключении договора (соглашения) о предоставлении субсидии) установлены в пункте 3.3 Положения о предоставлении субсидии, утвержденного Постановлением N 112.

Субсидии предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат в связи с вывозом и утилизацией твердых коммунальных отходов с несанкционированных мест на территории муниципального образования "Город Саратов", не находящихся в собственности, владении и (или) пользовании хозяйствующих субъектов (пункт 1.2 Постановления N 112).

Вместе с тем из Положения о предоставлении субсидии, утвержденного Постановления N 112, не усматриваются критерии определения получателя субсидии, в связи с чем невозможно установить каким образом Комитет осуществляет отбор получателя субсидии, в том числе, кому и на основании каких критерий будут предоставлены субсидии в случае наличия нескольких претендентов.

Кроме того, из пункта 3.1 Положения о предоставлении субсидии, утвержденного Постановлением N 112, следует, что в состав документов на предоставление субсидии должны входить фотографии, подтверждающие наличие твердых коммунальных отходов, расположенных в несанкционированных местах, до их вывоза, и фотографии, подтверждающие факт вывоза твердых коммунальных отходов (с отображением даты).

В пункте 3.3 Положения о предоставлении субсидии, утвержденного Постановлением N 112, среди оснований для отказа в предоставлении субсидии значится недостаточность бюджетных ассигнований, предусмотренных решением Саратовской городской Думы о бюджете муниципального образования "Город Саратов" на соответствующий финансовый год, и лимитов бюджетных обязательств, утвержденных в установленном порядке на цели, указанные в пункте 1.2 указанного Положения.

Таким образом, получатели субсидии первоначально должны осуществить работы по утилизации твердых коммунальных отходов с несанкционированных мест, после чего заключить договор с Администрацией о предоставлении субсидии. Возможно возникновение такой ситуации, при которой хозяйствующий субъект, выполнивший работы по утилизации отходов, не получит денежные средства за проведенные работы.

Судами установлено, что сумма предоставленных денежных средств в качестве субсидии за 2017 год в рамках Постановления N 112 составила 165 095 руб. 31 коп. Денежные средства были доведены Администрацией до МУП "Дорожник Заводского района", ООО "Строительно-ремонтное предприятие", ООО "Служба по благоустройству", ООО "Чистый город" без применения конкурентных процедур, в нарушение требований бюджетного законодательства и Закона о контрактной системе.

Суды учитывали вышеизложенные обстоятельства и правомерно заключили, что Комитет, выделив субсидию МУП "Дорожник Заводского района", ООО "Строительно-ремонтное предприятие", ООО "Служба по благоустройству", ООО "Чистый город" предоставил преимущество указанным юридическим лицам, ограничив тем самым конкуренцию между потенциальными участниками торгов, что является нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Также суды учитывали, что оказание услуг по утилизации твердых коммунальных отходов в период проведения весенних работ по благоустройству территории муниципального образования "Город Саратов", на выполнение которых выделялись субсидии, являются потребностью муниципального образования "Город Саратов", необходимы для решения вопросов местного значения и осуществления полномочий органа местного самоуправления, так как направлены, в том числе и на создание необходимых условий для благоустройства территории муниципального образования "Город Саратов", следовательно, выполнение данных работ и оказание данных услуг относится к муниципальным нуждам и должно осуществляться с учетом требований Закона о контрактной системе, то есть не иначе, как посредством проведения торгов.

Несоблюдение указанного в Законе о контрактной системе порядка осуществления закупок для муниципальных нужд, является нарушением названного Федерального закона, а также может привести к устранению конкуренция среди хозяйствующих субъектов и созданию преимущества отдельным хозяйствующим субъектам.

При таких обстоятельствах суды пришли к выводу об отсутствии совокупности оснований для признания оспариваемого решения антимонопольного органа недействительным, в связи с чем правомерно отказали в удовлетворении заявленных требований.

Судебная коллегия полагает, что выводы судов основаны на полном, всестороннем и объективном исследовании фактических обстоятельств и имеющихся в деле доказательств и не противоречат им.

Доводы кассационных жалоб повторяют доводы, заявленные при рассмотрении дела в суде первой и апелляционной инстанций. Они основаны на ошибочном толковании примененных судами норм материального права, направлены на переоценку доказательств, что в силу статей 286, 287 АПК РФ не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ безусловным основанием для отмены обжалуемых судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Саратовской области от 31.05.2019 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.08.2019 по делу N А57-23128/2018 оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

А.Н. Ольховиков

Судьи

Р.Р. Мухаметшин Л.Ф. Хабибуллин