Борьба за власть: пострадают ли права человека? (А. Бурков, "эж-ЮРИСТ", N 8, февраль 2003 г.)

Борьба за власть: пострадают ли права человека?

Конституция РФ 1993 г. впервые в истории нашей страны наделила Верховный Суд и Конституционный Суд правом признания незаконными нормативных актов. Сложилось, однако, так, что первенство этим инстанциям приходится определять самим, поскольку Конституция не дает четкого разграничения их полномочий. С этого момента и началась их война за судебную власть.

Разница в подходах

Конституционный Суд РФ (далее - КС РФ) в постановлениях от 16.06.98 N 19-П "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции РФ" и от 11.04.2000 N 6-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 Федерального закона "О прокуратуре РФ" в связи с запросом Верховного Суда РФ" заявил, что суды общей юрисдикции полномочиями на признание нормативных актов незаконными, влекущее утрату ими юридической силы, Конституцией РФ не наделены.

Этому подходу противостоит позиция Верховного Суда РФ (далее - ВС РФ), выраженная как в постановлениях Пленума, так и в практике деятельности ВС РФ. В п.17 постановления Пленума ВС РФ от 21.12.93 N 10 "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан" и абз.2 п.9 постановления Пленума ВС РФ от 27.04.93 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону" отмечается, что вывод суда в резолютивной части решения об удовлетворении заявления о признании нормативного акта недействительным как противоречащим закону означает, что оспоренный нормативный акт не влечет правовых последствий со дня издания и не подлежит применению, утратив юридическую силу, что также указывается в резолютивной части решения суда.

Для отображения общей картины практики признания незаконными норм административного права, анализируя формулировки резолютивной части решений, отметим, что в 63% ВС РФ признает нормативный акт незаконным с момента принятия последнего.

Позиция ВС РФ представляется соответствующей цели осуществления правосудия: восстановления уже нарушенных прав, а не только предотвращения будущих (возможных) нарушений. Чтобы полностью устранить допущенные нарушения прав и свобод гражданина, суду необходимо указать в резолютивной части решения на то, что нормативно-правовой акт является не порождающим правовых последствий с момента принятия.

Анализируя правовые позиции КС РФ, можно отметить следующее:

КС РФ фактически обладает монополией на применение Конституции при осуществлении абстрактного нормоконтроля. В качестве правового основания используется ст.125 Конституции РФ, закрепляющая, по мнению КС РФ, возложение на него полномочий по осуществлению проверки конституционности перечисленных в ней нормативных актов, которая может повлечь утрату ими юридической силы. Другие судебные органы Конституция РФ такими полномочиями не наделяет*(1).

КС РФ исходит из того, что необходимо различать признание нормативного акта неконституционным и признание его незаконным по правовым последствиям, что определяется различной юридической силой Конституции РФ и федерального закона, а также процедурой рассмотрения дела*(2). Соответственно, только постановления КС РФ влекут утрату нормативным актом юридической силы, "имеют такую же сферу действия во времени, пространстве и по кругу лиц, как решения нормотворческого органа, и такое же, как нормативные акты, общее значение"*(3).

Под "утратой силы" нормативным актом в связи с признанием его неконституционным КС РФ понимает прекращение действия нормативного акта с момента вынесения постановления на будущее. Только в отношении заявителей постановлению КС РФ придается обратная сила, что выражается в предоставляемом им праве на пересмотр дела. К чему это приводит, можно увидеть из Письма Госналогслужбы РФ "О возврате повторно взысканных сумм налоговых платежей" от 18.12.98 N 18-2-04/977, согласно которому налоговые органы не обязаны пересматривать свои действия, имевшие место до даты провозглашения постановления и вступления его в силу.

КС РФ ограничил прямое действие Конституции РФ в части права граждан на обращение за судебной защитой, выражающейся в лишении нормативного акта юридической силы, в случае нарушения прав нормативным актом, кроме федерального закона. Непризнание за судами общей юрисдикции полномочий на лишение нормативных актов юридической силы влечет отсутствие права граждан на обращение в суд общей юрисдикции с соответствующим требованием.

Перед КС РФ стояла задача разграничить компетенцию с судами общей юрисдикции. Решая этот вопрос, КС РФ изначально исходил из посылок, противоречащих Конституции. В основу был положен принцип приоритета интересов органов государства, хотя КС РФ обязан предоставить гражданину максимум возможностей осуществления права на защиту.

КС РФ указал, что сила нормативного акта, на котором основывает свое решение суд, а также специфическая форма правосудия определяют силу решения суда, влекут различные последствия принимаемого решения. Но последствия акта правосудия вытекают не из специфики формы правосудия или силы примененного закона, а из необходимости защиты нарушенного права. Если восстановление и защита нарушенного права требуют проверки законности нормативного акта и лишения его юридической силы, гражданин вправе предъявлять суду такое требование, а суд соответственно имеет полномочия на рассмотрение этого вопроса. Как следует из ст.2 Конституции РФ, именно права определяют полномочия (обязанности) государственных органов, а не наоборот. Ошибка КС РФ в толковании положений Конституции РФ, как представляется, состоит в том, что право граждан на защиту было поставлено в зависимость от полномочий КС РФ и судов общей юрисдикции.

С нашей точки зрения, постановления суда о признании нормативного акта неконституционным или не соответствующим закону по юридической природе не разнятся. Отличие Конституции, федеральных законов и иных нормативных актов, применяемых в конкретном деле, состоит лишь в юридической силе, приоритете Конституции над другими актами, и, имея значение в случае коллизии норм различной юридической силы, не может повлечь различную силу решений суда.

Компетенция вне конкуренции

Ставить вопрос, решение какого суда обладает большей юридической силой - КС РФ или судов общей юрисдикции, - изначально неправильно. Это суды различной юрисдикции, что должно исключать пересечения их компетенции. КС РФ в своем толковании положений Конституции РФ не разрешил вопрос разграничения компетенции, установив разлиную юридическую силу постановлений КС РФ и судов общей юрисдикции.

Постановлением КС РФ от 16.06.98 N 19-П к подведомственности КС РФ были отнесены в том числе и те акты, которые могут рассматривать суды общей юрисдикции, а также конституционные (уставные) суды субъектов РФ, что повлекло необходимость разграничения юридической силы судебных актов с помощью установления различия в юридических последствиях постановлений КС РФ и иных судов.

Представляется, что в указанном постановлении КС РФ должен был сделать вывод о подведомственности дел об оспаривании указанных в ст.125 Конституции РФ нормативных актов исключительно КС РФ в случае обращения с соответствующим запросом государственных органов, перечисленных в ч.2 ст.125. Необходимо было разъяснить, руководствуясь ст.2, 46 Конституции РФ, что в связи с полномочиями КС РФ рассматривать по жалобам граждан только конституционность законов, граждане вправе иные нормативные акты, нарушающие их права и свободы, обжаловать в суды общей юрисдикции, руководствуясь Законом РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" и правилами подсудности.

Не признавая за судами общей юрисдикции полномочий выносить решения, обладающие юридической силой источника права, КС РФ нарушил главный принцип деятельности любого органа - принцип приоритета прав человека. Следовательно, постановление КС и его правовая позиция незаконны - не соответствуют Конституции РФ - и подлежат пересмотру в его последующих постановлениях.

Считаем единственно законным наделение КС РФ и судов общей юрисдикции полномочиями на вынесение постановлений, полностью восстанавливающих нарушенные права граждан путем признания незаконных нормативных актов недействительными со дня их принятия.

Предложенное изменение законодательства представляет практическую значимость и для реализации конституционного права каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.

Иллюстрирует жизнь

Противоречие правовых позиций КС РФ и ВС РФ отражается на судебной практике. Отсутствие в законодательстве положений относительно юридической силы решений судов общей юрисдикции о признании нормативных актов незаконными, о юридических последствиях такого признания привело к возникновению неопределенности в судебной практике по вопросу, с какого момента признавать нормативный акт незаконным, подлежат ли судебной проверке нормативные акты, отмененные до судебного заседания, органом, его принявшим.

Анализируя решения КС РФ о признании нормативных актов незаконными, можно сделать вывод, что судьи не придерживаются единой формулировки резолютивной части решений.

Несмотря на разъяснение Пленума ВС РФ*(4), действовавшее до 24.04.2002, о том, что вступившее в законную силу решение суда о признании нормативного акта либо отдельной его части незаконными влечет признание этого акта или его части недействующими с момента их принятия (о чем необходимо указывать в резолютивной части решения), ВС РФ не всегда руководствуется им*(5). Формулировки резолютивной части таких решений разнообразны: начиная с "признать незаконным" и заканчивая "признать недействительным и непорождающим правовых последствий со дня издания нормативного акта". При неопределенности главного вывода суда о правовой судьбе оспоренного нормативного акта остается не решенным вопрос о юридической силе решения суда, правовых последствиях признания нормативного акта незаконным.

Проанализируем практику ВС РФ и остановимся на тех актах, которые помогут нам ответить на вопрос о юридической силе решений судов общей юрисдикции.

Начнем с анализа решения ВС РФ по жалобе В.Ю. Минина о признании незаконным п.41 постановления Правительства РФ от 08.07.97 N 831 "Об утверждении правил сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений". В.Ю. Минин в жалобе сослался на то, что оспариваемое им положение, которым предусмотрена выдача водительского удостоверения взамен утраченного (похищенного) после сдачи заявителем экзаменов, ограничивает его права и свободы и противоречит ст.28 ФЗ "О безопасности дорожного движения". ВС РФ оспоренный пункт признал незаконным (недействительным) в части того, что выдача водительского удостоверения взамен утраченного (похищенного) производится после сдачи заявителем экзаменов, со дня введения в действие постановления.

После принятия постановления КС РФ от 16.06.98 N 19-П Верховный Суд РФ был лишен полномочий на признание незаконным нормативных актов Правительства РФ, суды общей юрисдикции были лишены права рассматривать вопрос о законности нормативного акта, если соответствующие полномочия не закреплены в федеральном конституционном законе. Более того, даже при наличии такого закона суд общей юрисдикции не вправе признавать акт незаконным с момента вступления решения в законную силу.

КС РФ установил, что при отсутствии федерального конституционного закона проверка судами соответствия, в том числе постановлений Правительства РФ, иному имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции, невозможна.

ВС РФ 23.03.99 отказал в связи с неподсудностью в принятии жалобы о признании незаконным подп."ж" п.3 Приложения N 1 к Положению "О порядке установления и выплаты ежемесячной доплаты к государственной пенсии лицам, замещавшим государственные должности РФ и государственные должности федеральных государственных служащих", утвержденного постановлением Правительства РФ от 31.01.96 N 83. Заявителю было разъяснено право на обращение в районный суд.

Вместе с тем при обращении граждан в районный суд, дела об оспаривании нормативных актов Правительства РФ прекращались на основании постановления КС РФ от 16.06.98.

Пресненский муниципальный суд г. Москвы прекратил производство по жалобе о признании п.17 постановления Правительства РФ N 941 от 22.09.93, устанавливающего размеры выплаты единовременного пособия военнослужащим при увольнении со службы на основании п.3 резолютивной части постановления КС РФ от 16.06.98, закрепившей, что в отсутствие конституционного закона проверка судами соответствия постановлений Правительства РФ иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции, невозможна.

Граждане были лишены возможности обращения за судебной защитой своих прав в случае их нарушения нормативным актом Правительства РФ. Из компетенции ВС РФ были исключены полномочия по лишению незаконных нормативных актов Правительства РФ юридической силы, что противоречит ст.46 Конституции, закрепляющей право граждан на судебную защиту от любых решений органов государственной власти.

Вновь получили граждане право на судебную защиту своих прав от незаконных постановлений Правительства РФ только после вступления в силу ФКЗ от 23.06.99 "О военных судах РФ", ст. 9 которого отнесла к рассмотрению в первой инстанции Военной коллегии ВС РФ дела об оспаривании, в том числе, нормативных актов Правительства РФ, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы.

На сегодняшний день ВС РФ продолжает рассматривать законность нормативных актов Правительства РФ.

Как уже отмечалось постановлением КС РФ от 16.06.98 N 19-П, "правоприменительным по своей природе актам судов общей юрисдикции" было отказано в придании равной юридической силы с решениями нормотворческого органа постановлениям КС РФ, из чего следует, что решения судов общей юрисдикции не влекут утрату нормативным актом юридической силы*(6).

На основании приведенного выше положения ВС РФ сделал вывод, что исходя из смысла содержания Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", предметом судебного обжалования могут выступать лишь правовые акты, которые на время их обжалования в судебном порядке или рассмотрения заявленных требований по существу являются действующими и влекущими нарушение гражданских прав и свобод, требующие судебного пресечения*(7).

Такая позиция ВС РФ способствовала формированию практики прекращения производства по делу, когда в ходе подготовки к судебному заседанию оспоренный нормативный акт отменялся либо в него вносились соответствующие изменения и дополнения принявшим его органом. В период с 13.08.99 по 16.01.2001 ВС РФ прекратил производство по шести делам о признании незаконным нормативных актов МВД*(8).

Такая изменчивая практика

Можно выделить три периода, по-разному характеризующих практику ВС РФ. Причина видится в принимаемых актах КС РФ и Пленумов ВС РФ.

В 65 случаях из 100 до 16.06.98 ВС РФ признавал нормативные акты незаконными с момента их принятия. В случае отмены оспариваемого нормативного акта в период подготовки дела к судебному заседанию производство по делу не прекращалось и выносилось решение по существу.

В период с 16.06.98 по 25.05.2000 практика склоняется в сторону уменьшения процента решений, признающих нормативные акты незаконными с момента их принятия, и составляет 42%.

С 25.05.2000 по настоящее время наблюдается увеличение процента решений (до 83%), из резолютивной части которых можно сделать вывод о признании нормативного акта незаконным с момента принятия такового. Тем не менее практика прекращения производства по делу продолжается. Прекратить неопределенность в судебной практике невозможно будет даже с помощью внесения дополнения в гражданское процессуальное законодательство и ст.7 Федерального закона "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", устанавливающего, что признание судом нормативного акта незаконным влечет его недействительность со дня его издания, так как согласно ч.2 ст.79 ФКЗ "О Конституционном Суде РФ" правовая позиция КС РФ, изложенная в постановлении, не может быть преодолена принятием закона.

А. Бурков,

юрист,

аспирант

"эж-ЮРИСТ", N 8, февраль 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: абз.2 п.2 мотивировочной части постановления КС РФ от 16.06.98 N 19-П.

*(2) См.: абз.4 п.7 мотивировочной части постановления КС РФ от 11.04.2000 N 6-П.

*(3) См.: абз.1 п.4 мотивировочной части постановления КС РФ от 16.06.98 N 19-П.

*(4) См.: п.17 постановления от 21.12.93 N 10.

*(5) Постановлением от 24.04.2002 N 8 "О внесении изменений и дополнений в некоторые постановления Пленума ВС РФ" Пленум ВС РФ исключил необходимость включения данной формулировки в резолютивную часть решения.

*(6) См.: абз.1 п.4 мотивировочной части постановления КС РФ от 16.06.98 N 19-П.

*(7) См.: Решения ВС РФ по вопросам деятельности органов внутренних дел РФ (1999-2001 гг.) / Указ. соч. С. 86-87, 95-103, 145-147.

*(8) Ни в одном из случаев прекращения производства по делу ВС РФ не сослался на конкретную норму закона, устанавливающую, что нормативный акт, прекративший свое действие до рассмотрения его в суде, не подлежит рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства.