О концепции развития
миграционного законодательства
Российской Федерации
Развитие интеграции в современном мире резко усиливает миграционные процессы, что обусловлено политическими и социально-экономическими изменениями, произошедшими за последнее десятилетие.
Происходящие миграционные процессы как в мире, так и в России неоднородны. Исходя из определения основных направлений миграционных потоков, миграция может различаться по причинам (добровольная, вынужденная и принудительная), по типу (внешняя и внутренняя), по временным критериям (возвратная или безвозвратная). Принято различать также индивидуальную, семейную (перемещение группы родственников для восстановления или сохранения семейных связей) и коллективную (организованное переселение группы лиц) миграцию.
В системе добровольной миграции следует выделить экономическую и, прежде всего, трудовую миграцию. Она представляет собой миграцию физических лиц из одной страны в другую, а также внутри одной страны с целью найма на работу. Как правило, экономический мигрант покидает свою страну добровольно, при этом, в случае принятия решения вернуться на родину, он продолжает пользоваться защитой со стороны своего государства. Наиболее тяжелые как для личности, так и для общества, государства последствия несет вынужденная миграция. Вынужденная миграция так же, как и добровольная, может иметь различные характеристики. Она бывает внешней (лица, ищущие убежище, в том числе беженцы) и внутренней (перемещенные внутри страны лица, вынужденные переселенцы), возвратной и безвозвратной, легальной и нелегальной и т.д.
В последнее время происходит постепенная трансформация характера миграции: из рефлекторной, вызванной конкретной, сиюминутной ситуацией, военным или межнациональным конфликтом, она превращается в эволюционную, обусловленную долгосрочными и комплексными причинами. Среди них выделяются, например, экономические причины, отсутствие перспектив трудоустройства, дискриминационный характер законодательства по отношению к отдельным категориям лиц и др.
Для России, входящей в число стран, образовавшихся из единого в прошлом государства - Союза ССР, вопросы миграции населения являются особенно актуальными. Институирование новых межгосударственных отношений как с ближним, так и с дальним зарубежьем, национальные конфликты на этнической, политической и экономической основе, резкий переход к политике открытых дверей при одновременном снижении пограничного и иммиграционного контроля - эти и другие факторы сделали российскую территорию достаточно свободной для въезда различных категорий иммигрантов, в том числе нелегальных. Внутренние этнические конфликты также повлекли за собой рост миграции на территории государства.
Одной из серьезных проблем в области миграции для России на сегодняшний день является концентрация мигрантов в центральных густонаселенных и южных районах страны с благоприятными природно-климатическими условиями либо относительно высоким уровнем социально-экономического развития (в Белгородской, Калининградской, Липецкой, Калужской областях, Краснодарском, Ставропольском краях).
В результате миграции происходит также этническая поляризация населения в ряде республик. Она выражается в относительном росте численности представителей тех национальностей, этническое самоназвание которых легло в основу наименования конкретных субъектов Российской Федерации. Кроме этого, растет численность национальных диаспор из зарубежных государств, что способствует дополнительному притяжению мигрантов соответствующих национальностей в регионы расселения диаспор.
Следует учитывать, что миграционная политика в Российской Федерации в настоящее время проводится в достаточно узком коридоре возможностей, обусловленном рядом ограничений, среди которых основные - это экономические ограничения, значительно сужающие "социальную" составляющую миграционной политики, а также ограничения, вытекающие из интересов обеспечения национальной безопасности государства.
Помимо этого, к нерешенным проблемам следует отнести отсутствие полной и эффективной законодательной базы в сфере регулирования процессов миграции, что также является значительным фактором роста напряженности в обществе, оказывает негативное влияние на состояние рынка труда, межнациональные и межконфессиональные отношения, увеличивает степень криминализации общества, создает прямую угрозу национальной безопасности государства*(1).
Все это потребовало выработки адекватного законодательства, направленного на преодоление негативных последствий миграционных процессов. Разработка такого законодательства преследует еще одну очень важную цель, которая заключается в создании условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов, установлении соответствия их международным стандартам и взятым Российской Федерацией на себя обязательствам в этой сфере, вытекающим из действующих на ее территории международных актов.
Общепринятые принципы и нормы международного права и международных соглашений Российской Федерации, в том числе по вопросам миграции, включаются в соответствии с ч.4 ст.15 Конституции Российской Федерации в правовую систему России. Это касается прежде всего выполнения Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев и Протокола к ней 1967 г.*(2), к которым Российская Федерация присоединилась в 1992 году (в России они вступили в силу с февраля 1993 г.). Важным элементом развития законодательства является также заключение межгосударственных договоров и соглашений по вопросам регулирования прав мигрантов, их своевременное внесение на ратификацию и выполнение других внутригосударственных процедур, необходимых для вступления указанных договоров и соглашений в силу.
Следует отметить, что законодательство в области регулирования миграционных отношений первоначально развивалось достаточно хаотично. Причины этого носили во многом объективный характер и были обусловлены необходимостью принятия срочных мер на законодательном уровне в силу специфики проблемы (массовое перемещение населения в страну из государств - бывших республик СССР; социальная напряженность, имевшая место в Северо-Кавказском регионе; изменение общей конъюнктуры на рынке труда и др.). В этот период (начало 90-х годов) действовал Закон СССР от 24 июня 1981 г. N 5152-Х "О правовом положении иностранных граждан в СССР"*(3) и Закон Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. N 1948-1 "О гражданстве Российской Федерации"*(4). К сожалению, они не в полной мере обеспечивали интересы государства, права отдельных лиц.
Принимались также отдельные акты подзаконного уровня, например, Указ Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. N 2146 "О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы", впоследствии дополненный Указом Президента Российской Федерации от 29 апреля 1994 г. N 847 "О дополнительных мерах по упорядочению привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы"*(5).
Наибольшее законодательное обеспечение получили по существу только две категории мигрантов: беженцы и вынужденные переселенцы. В отношении их, как наиболее уязвимой части населения, были приняты (и действуют в настоящее время) Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. N 4528-1 "О беженцах" (в peд. oт 7 ноября 2000 г. N 135-ФЗ)*(6) и Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. N 4530-1 "О вынужденных переселенцах" (в ред. от 7 августа 2000 г. N 122-ФЗ)*(7).
В отдельных субъектах Российской Федерации принимались акты в области регулирования миграции. Их принятие нередко было связано с необходимостью восполнения пробелов в федеральном законодательстве (например, по вопросам регулирования прав трудящихся-мигрантов). Вместе с тем отдельные из них создавали необоснованные преграды в реализации прав мигрантов, которые, как правило, выражались в существенном ограничении их притока на территорию соответствующих субъектов Российской Федерации. Все это не способствовало проведению единой миграционной политики в стране.
С учетом сказанного можно сделать вывод, что на федеральном уровне отсутствовал системный подход к регулированию данных общественных отношений.
В настоящее время ситуация в определенной степени меняется, что выражается прежде всего в имеющем место обновлении законодательства. Так, в 1996 году принят Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию"*(8). В 2002 году вступили в силу Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации"*(9) и Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"*(10). Что касается Правительства Российской Федерации, то основу программы его законодательной деятельности составляют утвержденные им 20 февраля 2001 г. Основные направления миграционной политики.
Обновление законодательства направлено, в частности, на усиление паспортно-визового режима, упорядочение системы регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих на территориях, приграничных с другими государствами. Предусматривается централизованный учет (создание центрального банка данных) иностранных граждан, временно пребывающих и проживающих (как временно, так и постоянно) в Российской Федерации.
Тем не менее, несмотря на принятие ряда указанных выше актов, вопросы законодательного обеспечения прав мигрантов решены еще далеко не достаточно. В настоящее время, к сожалению, нет даже нормативного определения самого термина "мигрант". В международных правовых актах используются термины "беженец", "лицо, перемещенное внутри страны".
В рамках Содружества Независимых Государств правовым актом, который регулирует вопросы, связанные с понятием "мигрант", является Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов от 15 апреля 1994 г. Однако это Соглашение определяет лишь одну из категорий лиц, входящих в понятие "мигрант", - категорию трудящихся-мигрантов, то есть лиц, временно выезжающих из государства постоянного места жительства для устройства на работу.
Согласно определению Экономического суда СНГ, понятие "мигрант" является родовым и включает в себя все категории лиц, осуществляющих пространственные перемещения, вне зависимости от причин перемещений, их длительности и пространственных границ*(11). Вместе с тем считаем, что использование данного определения в тексте законодательных актов не представляется возможным. Его употребление в законе приведет к тому, что мигрантом будет признаваться всякое лицо, осуществляющее любое перемещение. В то же время само понятие миграции существует только в привязке к причинам пространственных перемещений, их длительности и предполагает пересечение лицом пространственных границ.
Необходима эффективная законодательная основа борьбы с незаконной миграцией. Предпринятые меры, в частности, введение в действие Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", в определенной степени позволяют соблюсти экономические интересы государства, снизить приток нелегальных трудящихся-мигрантов. Важно, чтобы указанные меры не препятствовали возвращению наших соотечественников - работоспособных, обученных, со знанием языка, имеющих общие с нами традиции.
Демографическая ситуация в стране не лучшая, но по-прежнему нет системы юридических и экономических гарантий (условий), стимулирующих, например, привлечение переселенцев в малонаселенные места. Полагаем, что следует установить переходные положения для применения названного федерального закона, которые позволили бы в большей степени учесть права наших соотечественников, являющихся иностранными гражданами. В любом случае практика его применения требует изучения.
Имеются трудности с решением проблем мигрантов в местах их переселений. Массовые перемещения населения, не урегулированные должным образом, являются фактором, способствующим социальной напряженности на соответствующей территории. Они могут препятствовать политическим и экономическим преобразованиям в стране.
Таким образом, вполне очевидно, что многие из указанных проблем еще только ожидают своего разрешения. В соответствии с Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы), утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июля 2001 г. N 910-р*(12), первоочередные задачи Правительства в области миграции связаны с интеграцией вынужденных мигрантов в социальную среду, оптимальным перераспределением квалифицированной рабочей силы по регионам, содействием привлечению иммигрантов в Российскую Федерацию в целях обеспечения экономики страны необходимыми трудовыми ресурсами и др.
Направления совершенствования законодательства в этой связи целесообразно определить в научно обоснованном программном правительственном документе (например, Концепции миграционной политики), который должен показать в том числе и место законодательных актов, касающихся прав мигрантов, в общей системе российского законодательства.
Представляется, что необходимо осуществление более полной законодательной регламентации прав мигрантов на федеральном уровне, что на практике позволит обеспечить единые подходы к реализации миграционной политики на всей территории страны, установит общие принципы и стандарты законодательного регулирования в данной области, гарантирует организацию должной защиты переселенцев от дискриминации по мотивам происхождения, социального и имущественного положения, пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждений и другим обстоятельствам, определит соответствующие государственные полномочия в этой сфере. Органам государственной власти субъектов Федерации или органам местного самоуправления могут передаваться исполнительные полномочия в случаях, предусмотренных федеральными законами, с одновременным предоставлением необходимых материальных и финансовых средств на их осуществление.
Управление миграционными процессами должно быть опосредовано помимо конституционного также административным, административно-процессуальным, трудовым, семейным, жилищным законодательством, подпадающим под совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации*(13).
Право на свободу передвижения является конституционным (ст.27 Конституции Российской Федерации). Названное право нашло дальнейшее закрепление и развитие в Законе Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации"*(14). Вместе с тем, как представляется, не каждое лицо, пользующееся упомянутым правом, в то же время может быть признано в качестве мигранта. Это связано с тем, что переселенец (мигрант), во-первых, покидает прежнее место жительства, а во-вторых, его переезд сопровождается пересечением границ (государственных либо административных). Не случайно упомянутый выше закон закрепляет необходимость регистрации граждан по месту жительства, которая в то же время не является частью процедуры переселения (миграции) в том случае, если гражданин не меняет место жительства или меняет его, не пересекая границы. Сказанное позволяет сделать вывод о том, что законодательные нормы, регулирующие права мигрантов, в основной своей массе являются составной частью больше административного законодательства и могут быть выделены, в силу указанной специфики вопроса, в самостоятельный институт.
Выделение соответствующих законодательных норм сконцентрирует и скоординирует усилия по вопросам защиты прав мигрантов, позволит найти новые, более удачные пути решения существующих проблем. В связи с этим требует дальнейшего изучения целесообразность разработки федерального закона о правах мигранта.
Следует отметить, что характерной особенностью законодательных положений, регулирующих рассматриваемые вопросы, является достаточно высокий удельный вес в нем подзаконных актов. Такое положение объективно и вряд ли обусловлено "ущербным" в этом плане содержанием действующих законов. В то же время главное предназначение подзаконных актов - определение полномочий федеральных органов исполнительной власти - в полной мере не обеспечивается.
В рамках совершенствования законодательных основ миграционной политики необходимо уточнить вопросы предоставления статуса отдельным категориям мигрантов, прежде всего тем из них, кто вынужденно покинул место жительства.
Так, в настоящее время в связи с усилением борьбы с терроризмом, международной организованной преступностью и незаконной миграцией выдвигаются предложения о необходимости сузить круг лиц, признаваемых беженцами и лицами, ищущими убежище. Такие предложения могут быть реализованы путем усиления в целом процедурных механизмов предоставления статуса беженца и лица, ищущего убежище. В частности, предлагается ввести дополнительные основания, по которым лицу может быть отказано в рассмотрении ходатайства по существу. В связи с этим важно отметить: Управление Верховного Комиссара по делам беженцев ООН (УВКБ) считает, что пересмотр и усиление процедурных мер и мер безопасности, вызванных угрозой терроризма, являются для государств необходимыми. Вместе с тем УВКБ настаивает на том, что сложный характер дел, связанных с исключением, является одним из доводов в пользу сохранения практики рассмотрения их в рамках регулярных процедур предоставления статуса беженца либо убежища, а не на этапе установления приемлемости ходатайства или в рамках ускоренных процедур*(15). При этом важно также, что введение каких-либо подобных мер само по себе не потребует изменений в понятии беженца и лица, ищущего убежище, поскольку в Федеральном законе "О беженцах" (в соответствии с упоминавшейся выше Конвенцией ООН о статусе беженцев 1951 г. и Протоколом к ней 1967 г.) содержится положение, прямо исключающее из действия статуса беженца лиц, совершивших тяжкие преступления.
Следует учесть, что сокращение количества беженцев на территории Российской Федерации в настоящее время не может быть осуществлено через введение механизма квотирования. Российская Федерация в соответствии с названными выше международными документами взяла на себя обязательства о предоставлении статуса беженца иностранным гражданам и лицам без гражданства, ищущим убежище, при наличии у них обстоятельств, которые соответствуют критериям данного статуса, определенным указанными актами. В связи с этим установление квоты на прием иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежище и имеющих все основания для получения на территории Российской Федерации статуса беженца, входит в противоречие с принятыми Российской Федерацией на себя международными обязательствами. Следовательно, ставить вопрос о введении квотирования для приема данной категории лиц можно только путем предварительного внесения соответствующих изменений в международные обязательства Российской Федерации.
Очевидно, что отнесение к беженцам наших соотечественников, прибывших в Российскую Федерацию из государств - участников СНГ, не соответствует целям, которые преследуют международные акты по вопросам защиты прав беженцев. Для указанных лиц должна действовать процедура приобретения российского гражданства с одновременным предоставлением гарантий скорейшей социальной адаптации и бытового обустройства данной категории репатриантов.
Требуют принципиального уточнения положения федерального законодательства, касающиеся российских граждан, вынужденно оставивших место жительства и переехавших в связи
