Признание нормативных правовых актов противоречащими Конституции РФ и федеральным законам: судебная практика (В. Ершов, "Российская юстиция", N 5, май 2003 г.)

Признание нормативных правовых актов противоречащими
Конституции РФ и федеральным законам: судебная практика

В соответствии с п.2 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции РФ законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции РФ. Статья 15 Конституции РФ гарантирует ее высшую юридическую силу и прямое действие, а ст.4 Конституции РФ определяет ее верховенство на всей территории Российской Федерации.

Названные принципиальные положения Конституции РФ, на мой взгляд, дали Пленуму Верховного Суда РФ необходимые правовые основания принять 31 октября 1995 г. важнейшее постановление N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации", в соответствии с которым суд должен непосредственно применять Конституцию РФ в случае возникновения коллизий между Конституцией РФ и иными нормативными правовыми актами.

В реальной судебной практике Верховный Суд РФ, основываясь на ст.46 Конституции РФ, признавал подведомственными судам споры об отказе гражданам в принятии:

заявления о бездействии органов исполнительной власти (Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1996. N 5. С. 2-3);

жалобы на постановление Законодательного Собрания края, касающиеся избирательных прав граждан (Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1996. N 4. С. 1);

заявления о том, что законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с чч.1, 2 ст.76 Конституции РФ (Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1996. N 5. С. 1);

заявление о признании незаконным акта, носящего нормативный характер, предъявленное гражданином или юридическим лицом либо гражданами, имеющими статус индивидуального предпринимателя (Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. N 6. С. 1).

16 июня 1998 г. Конституционный Суд РФ принял постановление по делу о толковании отдельных положений ст.ст.125-127 Конституции РФ, которое вызвало немало обоснованных вопросов и сомнений у научных и практических работников.

Так, в данном постановлении Конституционного Суда РФ написано, что "рамки настоящего толкования определяются целью разграничения компетенции в области нормоконтроля между Конституционным Судом Российской Федерации и другими судами". Между тем, как известно, в общей теории права под толкованием нормативных правовых актов принято понимать лишь их уяснение и разъяснение. "Разграничение" же компетенции каких-либо государственных органов - функция законодательных органов государственной власти, к которым Конституционный Суд РФ не относится. Кроме того, Конституционный Суд РФ по существу выступил "судьей в собственном деле", фактически перераспределив полномочия других федеральных судов в свою пользу.

Конституционный Суд РФ в своем постановлении использует понятие "проверка конституционности нормативных актов", предполагая, что "другие судебные органы Конституция Российской Федерации такими полномочиями не наделяет". Однако в общей теории права принято разграничивать понятия "преодоление" коллизий нормативных правовых актов и их "устранение". Если преодолевать коллизии нормативных правовых актов могут все правоприменители в процессе применения норм посредством, например, применения нормативных правовых актов более высокого уровня и неприменения нормативных правовых актов, противоречащих актам, имеющим более высокую юридическую силу, то устранением коллизий нормативных правовых актов действительно могут заниматься лишь органы, наделенные законом специальной компетенцией. При таком подходе Конституционный Суд РФ имеет право устранять коллизии нормативных правовых актов в соответствии со ст.125 Конституции РФ и Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации", признавая федеральные законы и иные нормативные правовые акты, отнесенные к его компетенции, не соответствующими Конституции РФ. А иные правоприменители могут преодолевать коллизии нормативных правовых актов, во-первых, не применяя акты, не соответствующие Конституции РФ, и непосредственно применяя нормативные правовые акты более высокой юридической силы; во-вторых, признавая нормативные правовые акты, не отнесенные к компетенции Конституционного Суда РФ, не соответствующими нормативным правовым актам более высокой юридической силы.

Конституционный Суд РФ в анализируемом постановлении пришел к выводу: поскольку полномочия Конституционного Суда РФ закреплены специально в Конституции РФ, постольку "конституционное судопроизводство" других судов без их конституционного закрепления исключается. Однако, во-первых, сам же Конституционный Суд РФ в данном постановлении перечень полномочий судов общей юрисдикции и арбитражных судов не считает закрытым. Во-вторых, например, согласно ст.2 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", принятого 20 июля 1995 г., "законодательство о судебной системе основывается на положениях Конституции Российской Федерации и включает в себя настоящий Федеральный конституционный закон и другие федеральные конституционные законы". В этой связи нельзя согласиться и с таким выводом Конституционного Суда РФ: "Применительно к осуществлению компетенции по судебной проверке конституционности актов надлежащий суд устанавливается только Конституцией и другим законом устанавливаться не может".

Ссылаясь на ст.79 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г., Конституционный Суд РФ считает свои постановления окончательными и не подлежащими обжалованию. Вместе с тем согласно ч.3 ст.46 Конституции РФ "каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты". В связи с вступлением России в Совет Европы и ратификацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод не только в теоретическом, но и в практическом плане возник вопрос о соответствии данного положения Федерального конституционного закона ч.3 ст.46 Конституции РФ. Полагаю, настало время привести Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. в соответствие с Конституцией РФ и взятыми на себя международными обязательствами.

Далее Конституционный Суд РФ делает, на мой взгляд, и другой дискуссионный вывод: "Предусмотренное статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации обращение иных судов в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности примененного или подлежащего применению в конкретном деле закона, если суд приходит к выводу о несоответствии закона Конституции Российской Федерации, не может рассматриваться только как его право, - суд обязан обратиться с таким запросом, чтобы не соответствующий Конституции Российской Федерации акт был лишен юридической силы (часть 6 статьи 125) в конституционно установленном порядке, что исключило бы его дальнейшее применение".

Какие же доводы приводит Конституционный Суд РФ в пользу такого решения? Первый - "данная обязанность судов, вытекает из возложенного на них, как на независимые органы правосудия, конституционного полномочия обеспечивать судебную защиту прав и свобод человека, включая равенство перед законом и судом (статьи 18, 19 и 46), подчиняясь при этом Конституции Российской Федерации и федеральному закону". На мой взгляд, довод "о равенстве перед законом" выглядит в данном случае недостаточно убедительно, поскольку речь идет о законе, не соответствующем Конституции РФ и прямом применении последней.

Довод второй - "отказ от применения в конкретном деле закона, неконституционного с точки зрения суда, без обращения в связи с этим в Конституционный Суд Российской Федерации противоречил бы и конституционным положениям, согласно которым законы действуют единообразно на всей территории Российской Федерации (статьи 4, 15 и 76), и в то же время ставил бы под сомнение верховенство Конституции Российской Федерации, так как оно не может быть реализовано, если допускается разноречивое толкование различными судами конституционных норм".

Как представляется, в данном случае Конституционный Суд РФ вышел за пределы своей компетенции - буквального толкования Конституции РФ, выполнив несвойственные ему функции законодателя, по существу расширительно истолковав Конституцию РФ и дополнив ее новым содержанием. В ч.4 ст.125 действующей Конституции РФ записано: "Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле..." Думается, точное языковое толкование использованного в Конституции РФ понятия "примененного" дает судам конституционное право применять Конституцию РФ непосредственно (прямо) до обращения в Конституционный Суд РФ. Кроме того, в ст.ст.4, 15, 76 Конституции РФ нет понятия "единообразное применение законов", речь идет лишь о верховенстве Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами.

Что же касается "разноречивого толкования различными судами конституционных норм", то оно в конечном результате должно быть исключено, так как согласно ст.ст.126, 127 Конституции РФ Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ осуществляют судебный надзор за деятельностью судов и дают разъяснения по вопросам судебной практики, целью которых и является "единообразное" правоприменение, выработка единых подходов в правоприменительной практике.

Наконец, право судов прямо применять Конституцию РФ предусмотрено ст.ст.3, 5 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", в которых записано, что "единство судебной системы обеспечивается путем... применения всеми судами Конституции Российской Федерации... суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа, а равно должностного лица Конституции Российской Федерации... общепризнанным принципам и нормам международного права... принимает решение в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу". Характерно, что и в ст.101 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" используется менее категорическая формула, нежели чем в анализируемом постановлении: "суд при рассмотрении дела в любой инстанции, придя к выводу о несоответствии Конституции Российской Федерации закона, примененного (т.е. после принятия решения) или подлежащего применению в указанном деле, обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности данного закона".

В связи с изложенными теоретическими и юридическими доводами, думаю, спорным можно считать и другое положение Конституционного Суда РФ, содержащееся в резолютивной части: "Суд общей юрисдикции или арбитражный суд, придя к выводу о несоответствии Конституции Российской Федерации федерального закона или закона субъекта Российской Федерации, не вправе применить его в конкретном деле и обязан обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности этого закона".

В ст.36 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. указано, что основанием к рассмотрению дела в Конституционном Суде РФ является обнаружившаяся "неопределенность" в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ закон или иной нормативный правовой акт. В этой связи, как представляется, обоснованно возникает вопрос: нужно ли обращаться в Конституционный Суд РФ, когда такой неопределенности нет? В обычных случаях, когда нормативный правовой акт очевидно не соответствует Конституции РФ. Например, согласно ч.3 ст.55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом. В то же время зачастую они ограничиваются нормативными правовыми актами более низкого уровня, например законами субъектов Российской Федерации. Нужно ли в этих и им подобных очевидных случаях обращаться в Конституционный Суд РФ? Думается, нет. Другой пример. Согласно той же статье Конституции РФ федеральным законом права граждан могут быть ограничены лишь в случаях, установленных Конституцией РФ. Как должен поступать судья, если федеральный закон очевидно нарушает права граждан по другим основаниям? Полагаю, и в этом случае правоприменитель должен прямо применять Конституцию РФ.

На практике сразу же возник вопрос: в случае действительной "неопределенности" соответствия или несоответствия закона Конституции РФ может ли судья первоначально сам истолковывать закон, прямо применить Конституцию РФ и лишь после вынесения решения обратиться в Конституционный Суд РФ? Некоторые судьи Конституционного Суда РФ, принимавшие участие в вынесении обсуждаемого постановления, отвечают на этот вопрос положительно. Но такое толкование постановления требует обязательного официального письменного разъяснения. В резолютивной части постановления имеется и другой достаточно дискуссионный пункт, "обязанность обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации... существует независимо от того, было ли разрешено дело, рассматриваемое судом, отказавшимся от применения неконституционного, по его мнению, закона на основе непосредственно действующих норм Конституции Российской Федерации".

Полагаю, нет убедительных аргументов и для следующего вывода Конституционного Суда РФ "обращение в Конституционный Суд Российской Федерации обязательно и в тех случаях, когда суд при рассмотрении конкретного дела, приходит к выводу неконституционности закона, который принят до вступления в силу Конституции Российской Федерации...". В соответствии с пунктом вторым раздела второго "Заключительных и переходных положений" Конституции РФ "законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, непротиворечащей Конституции Российской Федерации. Думаю, формула Конституции РФ вполне определенна: правоприменители прямо не применяют нормативные правовые акты, принятые до 25 декабря 1993 г., и не соответствующие Конституции РФ. Иной вывод, по-моему, не только теоретически не состоятелен, опровергается современной реальной правоприменительной практикой, но и не основан на простых жизненных реалиях: значительном количестве нормативных правовых актов, не соответствующих Конституции РФ, и сравнительно небольшом количестве судей Конституционного Суда РФ (19 судей).

В связи с изложенными аргументами трудно согласиться и с другим выводом Конституционного Суда РФ: "Обязанность судов в случаях, если они приходят к выводу о неконституционности закона, для официального подтверждения неконституционности обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации не ограничивает непосредственное применение ими Конституции Российской Федерации".

Полагаю весьма спорным и следующий вывод Конституционного Суда РФ: "Устранение неконституционного закона из системы правовых актов не может быть достигнуто ни путем разрешения дел... ни путем разъяснений по вопросам судебной практики, который дают Пленумы Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Последние не вправе определять какой-либо иной порядок обеспечения непосредственного применения Конституции Российской Федерации при разрешении конкретных дел, чем предусмотренный ею, а также федеральным конституционным законом".

Прежде всего, необходимо отметить, что в общей теории права принято применять два понятия "устранение коллизий" и "преодоление коллизий". Если первым вправе заниматься прежде всего правотворческие органы государственной власти, то преодолевать коллизии нормативных правовых актов вправе и правоприменители для каждого конкретного случая. Кроме того, в соответствии со ст.ст.126, 127 Конституции РФ Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ дают "разъяснения по вопросам судебной практики", т.е. вправе толковать применяемые судами нормативные правовые акты, в частности Конституцию РФ.

Конституционный Суд РФ оставил открытым и вопрос о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации. С одной стороны, право соотносить нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации с их конституциями (уставами) действительно принадлежит конституционным (уставным) судам субъектов Российской Федерации. С другой стороны, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут соответствовать Конституциям (Уставам) субъектов Российской Федерации, но противоречить Конституции РФ.

Конституционный Суд РФ, фактически выполнив функцию законодателя и отложив решение данного и подобных вопросов на неопределенное время, "снял" только часть проблемы: "статьи 76, 118, 120, 125, 126, 127 и 128 Конституции РФ не исключают права законодателя специально предусматривать осуществление судами общей юрисдикции и арбитражными судами в порядке административного судопроизводства полномочий по проверке соответствия перечисленных в статье 125 (пункты "а" и "б" части 2) нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции РФ. Однако признание недействующими названных в статье 125 Конституции РФ актов ниже уровня федерального закона невозможно вне четкой регламентации принятия таких решений".

В то же время в реальной практике постоянно возникает неразрешенный Конституционным Судом РФ вопрос: кто может признавать нормативные правовые акты, не перечисленные в ст.125 Конституции РФ, не соответствующими Конституции РФ? Действительно, с одной стороны, согласно Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (ст.46); человек, его права и свободы являются высшей ценностью, признание, соблюдение и защита прав человека и гражданина - обязанность государства (ст.2); Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации (ст.4); права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст.18). С другой стороны, во многих нормативных правовых актах имеется множество коллизий и пробелов, отсутствуют специальные процедуры признания их не соответствующими Конституции РФ.

Согласно ст.24 АПК РФ Высший Арбитражный Суд РФ действительно может рассматривать лишь дела о признании недействительными только ненормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ. В то же время к компетенции Верховного Суда РФ относится оспаривание нормативных правовых актов федеральных министерств и ведомств, касающихся прав граждан (ст.27 ГПК РФ). Полагаю, в этих случаях суд может и должен соотносить данные акты в том числе с Конституцией РФ. Но как быть в иных случаях, прямо законом не предусмотренных? Ответ на данный вопрос, во-первых, можно найти в Конституции РФ: Верховный Суд Российской Федерации "является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции" (ст.126); "каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод" (ст.46). Отсюда, по-моему, можно сделать несколько выводов. Первый - если права и свободы граждан нарушены нормативным правовым актом, то они должны быть защищены судом; второй - поскольку Конституционный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ являются специализированными судами и имеют строго ограниченную законами компетенцию, постольку все остальные споры должны разрешать суды общей юрисдикции. В противном случае права и свободы граждан не будут защищены судом. Думаю, такой вывод основан и на ст.10 Конституции РФ, предусматривающей разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, в частности, контроль судов за всеми органами государственной власти.

Наконец, считаю, что такой вывод можно сделать и на основе анализа ст.3 Федерального закона "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", в соответствии с которой суды рассматривают жалобы на любые действия (решения), нарушающие права и свободы граждан, кроме действий (решений), проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ; действий (решений), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования.

(Окончание следует)

В. Ершов,

доктор юридических наук, профессор

"Российская юстиция", N 5, май 2003 г.