Кто в России решает, как использовать землю (Е. Галиновская, "эж-ЮРИСТ", N 23, июнь 2003 г.)

Кто в России решает, как использовать землю

Действующее земельное законодательство содержит некоторые положения, известные не всем землевладельцам, но существенно влияющие на порядок использования земельных участков. К таким особым земельно-правовым условиям относится обязательное соблюдение при использовании участка его целевого назначения, которое, в свою очередь, связано с установленной категорией земель.

Несмотря на ту важность, которую придает законодательство использованию земель по целевому назначению, есть определенные, "малозаметные", но существенные проблемы в регулировании этих отношений.

Как использовать земельный участок в соответствии с установленной категорией, решено законодательством относительно внятно. Достаточно сказать, что этому посвящены отдельные статьи Земельного кодекса РФ. А вот как быть, если возникает насущная потребность в изменении целевого назначения участка, ясно на сегодняшний день не всегда и не совсем.

ЗК РФ определено, что порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами. Действительно, проект федерального закона "О переводе земель из одной категории в другую" находится в стадии разработки и важность его скорейшего принятия очевидна. При этом, смеем надеяться, что в окончательной редакции проекта не потеряют своей значимости в том числе и нормы, определяющие порядок перевода земель до разграничения государственной собственности на землю.

Правовой режим и целевое назначение

Статья 7 ЗК РФ указывает, что земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории: земли сельскохозяйственного назначения; земли поселений; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса.

Под целевым назначением в самом широком смысле можно понимать особое направление использования земель, в зависимости от той роли, которую выполняет земля в общественных отношениях. Известно, что земля для нас - это средство производства, база для развития промышленности, место проживания людей и расположения всех существующих природных объектов. Использование земельного участка, его функция является относительно стабильной, имеет свои особенности, что составляет особый правовой режим каждой категории. Действительно, если посмотреть на способы использования, например, земель сельскохозяйственного назначения и земель населенных пунктов, то нетрудно заметить, насколько различной будет эксплуатация этих территорий, а значит, и охрана, и задачи собственников и пользователей земель, а также полномочия органов управления при решении вопросов владения, пользования и распоряжения землями.

Так что, приобретая земельный участок, важно иметь представление о его целевом назначении, поскольку благодаря ему будущий собственник или арендатор получает землю с целым "набором" правовых условий ее использования и охраны, изменить который могут только уполномоченные органы и только в установленном законом порядке.

Кто принимает решение о переводе

В том, что касается порядка изменения целевого назначения или порядка перевода земель из одной категории в другую, обратимся к действующему законодательству. Нормы ЗК РФ (ст.8) устанавливают основы перевода земель из одной категории в другую таким образом, что отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую осуществляются в отношении: земель, находящихся в федеральной собственности, - Правительством РФ; земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, - органами исполнительной власти субъектов РФ; земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, - органами местного самоуправления; земель, находящихся в частной собственности: земель сельскохозяйственного назначения - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; земель иного целевого назначения - органами местного самоуправления.

Таким образом, Земельным кодексом установлено, кто решает вопрос о переводе земель в иные категории, если они находятся в собственности граждан или юридических лиц, а также для земель, находящихся в государственной собственности, на период после их разграничения.

Дело в том, что в настоящий момент порядок перевода из одной категории в другую "неразграниченных" государственных земель практически не установлен, если не считать отдельные нормы, затрагивающие узкие вопросы данного круга отношений. Заметим при этом, что норма ст.3 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", установившая, что до разграничения государственной собственности на землю распоряжение земельными участками, находящимися в государственной собственности, осуществляется органами местного самоуправления в рамках предоставленных им полномочий, если законодательством не установлено иное, на случаи принятия решений об изменении целевого назначения земель распространяться не может. Это связано с тем, что принятие решения об изменении целевого назначения земель является, на наш взгляд, не столько действием по реализации прав собственника земель, а сколько административно-правовой функцией по управлению земельным фондом и может осуществляться в отношений земельных участков, находящихся в собственности любых субъектов.

В результате до сего момента на уровне Российской Федерации действует только несколько норм, решающих отдельные вопросы изменения целевого назначения некоторых категорий земель*(1).

В то же время в ряде регионов отношения по изменению целевого назначения земель урегулированы нормативными актами субъектов Российской Федерации.

Так, например, Закон Московской области "О предоставлении земельных участков, находящихся в государственной собственности, для осуществления предпринимательской и некоммерческой деятельности на территории Московской области" установил, что Правительство Московской области изменяет целевое назначение земельных участков (в том числе сельскохозяйственного назначения). Согласно ст.5 Закона Тюменской области от 5 октября 2001 года "О порядке распоряжения и управления государственными землями Тюменской области" к компетенции органа исполнительной власти по управлению государственным имуществом Тюменской области относится в том числе изменение целевого назначения земель, расположенных на территории Тюменской области и отнесенных к собственности Тюменской области (перевод земель из одной категории в другую) в соответствии с федеральным законодательством. При этом согласно указанному Закону (ст.9) отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую производится в связи с изменением их целевого назначения и осуществляется в отношении земель, находящихся в государственной собственности области, уполномоченным органом исполнительной власти по управлению государственным имуществом Тюменской области по согласованию с органами местного самоуправления. Нормативное регулирование изменения целевого назначения земель присутствует в законодательстве и иных субъектов Российской Федерации.

Из представленных примеров следует сделать вывод о том, что в ряде случаев субъекты РФ принимают нормы, устанавливающие полномочия в области изменения целевого назначения лишь в отношении земель, находящихся в собственности субъекта. В иных случаях нормативными актами субъекта РФ устанавливаются полномочия по переводу земель из одной категории в другую без указания на то, в чьей собственности конкретно может находиться переводимый земельный участок.

В то же время часть субъектов Российской Федерации ввиду указания ЗК Российской Федерации о том, что перевод земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами, сомневается в том, что до принятия этого закона они вправе вмешиваться в ситуацию, и не принимают решения на своем уровне.

Действительно, стоит задать вопрос: вправе ли субъекты Российской Федерации регулировать отношения по изменению целевого назначения до принятия федерального закона?

По нашему мнению, такое решение проблемы на уровне субъекта РФ не вступает в противоречие с Конституцией РФ, поскольку согласно статье 72 Основного закона земельное законодательство и природопользование находятся в совместном ведении.

Кроме того, субъект РФ вправе урегулировать отношения по вопросам совместного ведения и в том случае, если отношения не урегулированы на уровне федеральном. С принятием федерального закона нормативные акты субъекта РФ должны быть приведены в соответствие с ним. В связи с этим, на наш взгляд, до принятия федеральных законов (закона), устанавливающих порядок перевода земель из одной категории в другую, в соответствии со ст.8 ЗК РФ, субъект РФ вправе урегулировать ряд отношений по изменению целевого назначения земельных участков. Тем более что существование правового вакуума в регулировании такого важного круга отношений создает нестабильную правовую ситуацию при реализации отношений по использованию и охране земель. Можно сделать вывод о том, что ввиду отсутствия решения проблемы перевода земель из одной категории в другую до разграничения земель, находящихся в государственной собственности, субъекты стараются решить ее самостоятельно, что само по себе лучше, чем смириться с пробелами в регулировании. Однако заметим, что принятие на федеральном уровне упомянутого выше закона "О переводе земель из одной категории в другую" обеспечит по всей стране единообразное и однозначное правовое регулирование отношений данного круга, а это сделает более стабильными и отношения по использованию земли в целом.

Е. Галиновская,

ведущий научный сотрудник, ИЗиСП

при Правительстве РФ, к.ю.н.

"эж-ЮРИСТ", N 23, июнь 2003 г.

_____________________________

*(1) Пункт 8 Указа Президента РФ от 27 октября 1993 года "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы"; ст.63 Лесного кодекса РФ, постановление Правительства РФ от 17 ноября 1992 г. N 879 "О Государственной комплексной программе повышения плодородия почв России"; Приказ от 22.12.95 г. "Об утверждении основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы", утвержденный совместно Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ и Комитетом РФ по земельным ресурсам и землеустройству.