Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:
председательствующего Каширской Н.А.,
судей Ногтевой В.А., Самуйлова С.В.
при участии представителя от истца: Небиша А.А. по доверенности от 27.12.2010,
рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу ответчика - Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации - Управления Федерального казначейства по Кировской области на решение Арбитражного суда Кировской области от 17.05.2011, принятое судьей Пономаревой Е.Л., и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 11.08.2011, принятое судьями Чернигиной Т.В., Поляковой С.Г., Поляшовой Т.М., по делу N А28-12580/2010 по иску общества с ограниченной ответственностью "Вятавтотранс" (ИНН: 4345088187, ОГРН: 1044316558527) к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации - Управления Федерального казначейства по Кировской области (ОГРН: 1024301336003), к субъекту Российской Федерации "Кировская область" в лице Департамента финансов Кировской области (ОГРН: 1034316505497),
третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, - администрация муниципального образования "Город Киров" (ИНН: 4348005534, ОГРН: 1024301340238), Департамент дорожного хозяйства, транспорта и связи Кировской области (ИНН: 4345110989, ОГРН: 1054316677601) о взыскании убытков и установил:
общество с ограниченной ответственностью "Вятавтотранс" (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Кировской области с иском к субъекту Российской Федерации "Кировская область" в лице Департамента финансов Кировской области (далее - Департамент финансов) и к Российской Федерации Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации - Управления Федерального казначейства по Кировской области (далее - Управление) о взыскании за счет казны субъекта Российской Федерации 2 438 379 рублей 28 копеек, казны Российской Федерации - 1 651 870 рублей 72 копеек убытков, связанных с предоставлением льготного проезда гражданам (с учетом уточнения исковых требований, заявленных в порядке, установленном статьей 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены администрация муниципального образования "город Киров" (далее - Администрация) и Департамент дорожного хозяйства, транспорта и связи Кировской области (далее - Департамент дорожного строительства).
Суд первой инстанции пришел к выводу об обязанности Российской Федерации и субъекта Российской Федерации "Кировская область" возместить Обществу убытки, возникшие вследствие предоставления льготного проезда отдельным категориям граждан, и, руководствуясь статьями 15 (пунктом 1), 790 (пунктом 5), 1069 и 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации, Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ) и пунктом 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", решением от 17.05.2011 удовлетворил исковые требования в полном объеме и взыскал в пользу Общества с Российской Федерации за счет казны Российской Федерации 1 651 870 рублей 72 копейки и с субъекта Российской Федерации "Кировская область" за счет казны области 2 438 379 рублей 28 копеек.
Второй арбитражный апелляционный суд постановлением от 11.08.2011 оставил решение от 17.05.2011 без изменения по тем же основаниям.
Не согласившись с состоявшимися судебными актами, Управление обратилось в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение от 17.05.2011 и постановление от 11.08.2011 и отказать в удовлетворении иска.
По мнению заявителя, выводы судов не соответствуют фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. В состав набора социальных услуг, предусмотренных Федеральным законом от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи", не входят льготы по проезду в общественном транспорте, поэтому обеспечение льготного проезда на общественном транспорте для отдельных категорий населения не относится к расходным обязательствам Российской Федерации. Нормативные акты федерального уровня не содержат норм, устанавливающих меры социальной защиты и социальной поддержки в виде предоставления льгот по оплате проезда в общественном транспорте, в том числе обязывающих субъекты Российской Федерации, муниципальные образования предоставить льготы при осуществлении пассажирских перевозок, а также предусматривающих из федерального бюджета субвенции на исполнение подобных расходных обязательств субъектов Российской Федерации. Право предоставления таких льгот отнесено исключительно к компетенции субъектов Российской Федерации, которые сами должны финансировать соответствующие законы субъектов Российской Федерации и предоставлять субвенции муниципальным образованиям для возмещения расходов. Общество неправомерно предъявило иск о взыскании убытков к Российской Федерации, поскольку отношения по выделению субвенций из федерального бюджета бюджету Кировской области по своей сути являются межбюджетным трансфертом, а истец, как коммерческая организация, не является участником межбюджетного трансферта.
В отзыве и устно в судебном заседании представитель Общества отклонил доводы кассационной жалобы.
Управление, Департамент финансов, Администрация и Департамент дорожного строительства, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения жалобы, представителей в судебное заседание суда не направили. Дело рассмотрено в их отсутствие. Отзывы не представлены.
Законность судебных актов проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Как следует из материалов дела, истец осуществляет перевозки пассажиров автомобильным транспортом общего пользования в городе Кирове.
Администрация города Кирова (заказчик) и Общество (исполнитель) заключили договор от 29.12.2006 N 01-1001 об оказании услуг по перевозке пассажиров общественным транспортом. По условиям этого договора, истец выполняет перевозку населения городским пассажирским транспортом общего пользования на территории муниципального образования "город Киров" по городскому маршруту N 14, в том числе льготных категорий граждан, а муниципальное образования производит возмещение транспортному предприятию убытков, возникающих из перевозки льготных категорий граждан. Муниципальное образование в лице администрации обязалось перечислять истцу долю средств, поступивших из соответствующего уровня бюджетов, пропорционально объему транспортных услуг, оказанных истцом. Договор прекращен 31.12.2009 по истечении срока действия.
Общество, как транспортная организация, с 01.01.2008 по 31.12.2009 перевозило пассажиров по тарифам, установленным для проезда в городском и пригородном автомобильном транспорте; граждане-льготники приобретали билеты по льготной цене; всего с пометкой "льготный" продано в 2008 году 1 103 032 билета, в 2009 году - 851 247 билетов.
В результате межтарифной разницы истец не дополучил в 2008 году 2 553 606 рублей, в 2009 году - 3 310 344 рубля.
Из материалов дела усматривается и не оспаривается участвующими в деле лицами, что истцу частично компенсированы выпадающие доходы.
Неполное возмещение возникших в результате межтарифной разницы у истца убытков явилось основанием для обращения Общества в арбитражный суд.
Согласно пункту "ж" статьи 71 Конституции Российской Федерации вопросы социальной защиты населения, включая социальное обеспечение, отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В силу Федерального закона Российской Федерации "О государственной социальной помощи" от 17.07.1999 N 178-ФЗ оказание мер социальной поддержки гражданам, нуждающимся в ней, производится как за счет средств субъектов Российской Федерации на основании нормативных правовых актов и региональных программ субъектов Российской Федерации, так и за счет средств Российской Федерации. При этом обязанность по учету граждан, имеющих право на получение государственной социальной помощи, возложена на органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации путем составления областного и федерального регистров.
На основании пункта 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.
Лицо, право которого нарушено, может требовать возмещения причиненных ему убытков. Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода) (пункт 1 статьи 15 Кодекса).
В статьях 16 и 1069 Кодекса определено, что вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.
В пункте 2 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - Постановление N 23) разъяснено, что, рассматривая иски, предъявленные согласно статьям 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, судам необходимо иметь в виду, что должником в обязательстве по возмещению вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, также является публично-правовое образование, а не его органы либо должностные лица этих органов.
Закон N 122-ФЗ с 01.10.2005 отменил льготы по проезду отдельным категориям граждан; предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан.
Согласно статьям 44 и 63 Закона N 122-ФЗ меры социальной защиты инвалидов и социальной поддержки ветеранов являются расходными обязательствами Российской Федерации за исключением мер, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации постановлением от 25.12.2006 N 802 утвердило Правила предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Названными Правилами предусмотрено предоставление трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации при условии принятия в установленном порядке нормативных правовых актов, устанавливающих расходные обязательства субъектов Российской Федерации по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, бюджетам таких субъектов Российской Федерации предоставляются соответствующие межбюджетные трансферты.
В пункте 18 Постановления N 23 разъяснено, что положения Бюджетного кодекса Российской Федерации о совместном финансировании расходов на указанные цели не могут быть расценены как допускающие установление Российской Федерацией льгот с возложением обязанности по их финансированию на субъект Российской Федерации за счет собственных доходов последнего. Возложение этой обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что в силу пункта 4 статьи 130, статей 133 и 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до 01.01.2005), раздела 4 Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15.08.2001 N 584, должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций.
Если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возм
