Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 5 марта 2012 г. N Ф01-565/12 по делу N А82-7035/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 05.03.2012.

Постановление изготовлено в полном объеме 05.03.2012.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Радченковой Н.Ш.,

судей Забурдаевой И.Л., Чигракова А.И.

без участия представителей,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области на решение Арбитражного суда Ярославской области от 09.09.2011, принятое судьей Глызиной А.В., и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 18.11.2011, принятое судьями Ившиной Г.Г., Караваевой А.В., Лысовой Т.В., по делу N А82-7035/2011 по заявлению Департамента городского хозяйства мэрии города Ярославля к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области о признании недействительными решения и предписания и установил:

Департамент городского хозяйства мэрии города Ярославля (далее - Департамент) обратился в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области (далее - Управление, антимонопольный орган) от 02.06.2011 (изготовлено в полном объеме 17.06.2011), в соответствии с которым действия Департамента признаны нарушающими пункт 2 части 1 статьи 15 и часть 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции), и выданного на основании данного решения предписания от 17.06.2011.

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 09.09.2011 требование Департамента удовлетворено, оспариваемые решение и предписание антимонопольного органа признаны недействительными.

Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 18.11.2011 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, Управление обратилось в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит их отменить.

По мнению Управления, судами первой и апелляционной инстанций неправильно истолкованы статьи 4, 15 и 17 Закона о защите конкуренции, положения Порядка организации и проведения открытого конкурса на право заключения договоров на организацию регулярных перевозок автомобильным транспортом в городском сообщении на территории города Ярославля, утвержденного постановлением мэра города Ярославля от 03.05.2007 N 1359; выводы, изложенные в судебных актах, не соответствуют установленным по делу обстоятельствам.

Антимонопольный орган указывает, что конкурсная документация заведомо не могла обеспечить задачи конкурса - обеспечение добросовестной конкуренции, поскольку в ней содержатся необоснованные требования к хозяйствующим субъектам, ограничивающие доступ участников к участию в конкурсе; применение к заявкам критериев оценки, которые не могут обеспечить соблюдение принципа состязательности хозяйствующих субъектов при проведении конкурса прежде всего в силу их неопределенности, делает невозможным выбор лица, предложившего лучшие условия.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, представителей в судебное заседание не направили. В соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Департамент в отзыве не согласился с доводами Управления, посчитав обжалуемые судебные акты законными и обоснованными.

Законность обжалуемых судебных актов проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Департамент принял решение о проведении открытого конкурса на право заключения договоров на организацию регулярных перевозок автомобильным транспортом в городском сообщении с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном правилами дорожного движения месте по маршруту регулярных перевозок по лотам 1 - 4 на маршрутах N 71 и N 35М в городе Ярославле (далее - конкурс).

Конкурсная документация утверждена 12.04.2011 первым заместителем мэра - директором Департамента в следующем составе: часть 1 - конкурс: глава 1 - инструкция конкурсантам; глава 2 - перечень критериев оценки заявок на участие в конкурсе; глава 3 - образцы форм и документов для заполнения конкурсантами; часть 2 - проект договора.

Извещение о проведении конкурса размещено 16.04.2011 в газете "Городские новости", N 30 (1354), а также на сайте www.city-yar.ru.

В адрес Департамента от общества с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Центр" (далее - ООО "УК "Центр", Общество) поступил запрос от 10.05.2011 N 1352 о разъяснении конкурсной документации.

Одновременно посредством электронной почты Общество направило в Управление жалобу, в которой указало на несоответствие конкурсной документации действующему законодательству.

Департамент 13.05.2011 направил Обществу разъяснение положений конкурсной документации. Судом первой инстанции установлено, что ООО "УК "Центр" не принимало участия в конкурсе.

На заседании конкурсной комиссии (24.05.2011) ввиду допущения к участию в конкурсе и признания участником конкурса только одного лица по каждому лоту конкурс был признан несостоявшимся по всем заявленным лотам, что подтверждается протоколом от 24.05.2011 N 2. По лотам N 2 и 4 заключены договоры с перевозчиками.

С индивидуальным предпринимателем Орловой Светланой Петровной заключен договор от 10.06.2011 N 1 об организации регулярных перевозок автомобильным транспортом по маршруту N 35М "Улица Сахарова - Нижний поселок". В этот же день заключен аналогичный договор с индивидуальным предпринимателем Суставовой Ириной Петровной по маршруту N 71 "5 микрорайон - Холодмаш".

Приказом УФАС от 26.05.2011 N 252 в отношении Департамента возбуждено дело N 06-03/10-11 по признакам нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 и части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции.

По результатам рассмотрения дела от 02.06.2011 N 06-03/10-11 комиссия антимонопольного органа вынесла решение (изготовлено в полном объеме 17.06.2011), в соответствии с которым действия Департамента городского хозяйства мэрии города Ярославля признаны нарушающими пункт 2 части 1 статьи 15 и часть 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции. Нарушением антимонопольного законодательства признаны действия Департамента по включению в конкурсную документацию излишних, необоснованных и не предусмотренных действующим законодательством Российской Федерации требований, которые предъявляются к хозяйствующим субъектам и которые могут повлечь ограничение к участию в конкурсе хозяйствующих субъектов и устранить конкуренцию, а также действия по установлению критериев оценки заявок на участие в конкурсе, не обеспечивающих соблюдения принципа состязательности хозяйствующих субъектов в силу необоснованности данных критериев и невозможности на их основе определить лицо, предложившее лучшие условия. Управление пришло к выводу, что обозначенные действия приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

На основании пункта 2 резолютивной части решения антимонопольного органа Департаменту выдано предписание от 17.06.2011 с требованиями в срок до 05.07.2011 внести изменения в конкурсную документацию о проведении открытого конкурса, исключив необоснованные требования к конкурсантам и критерии, не обеспечивающие возможность на их основе определить лицо, предложившее лучшие условия, и продлить срок подачи заявок на участие в конкурсе.

Не согласившись с указанными решением и предписанием Управления, Департамент обратился в арбитражный суд.

Руководствуясь статьей 65, частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 447 и 448 Гражданского кодекса Российской Федерации, пунктом 2 части 1 статьи 15, частью 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", пунктами 5 и 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьями 1 и 3, пунктом 4 статьи 6 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", Законом Ярославской области от 04.12.2006 N 90-з "Об организации транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярных перевозок в Ярославской области", постановлением мэра города Ярославля от 03.05.2007 N 1359 "О порядке привлечения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению перевозок пассажиров автомобильным транспортом в городском сообщении на территории города Ярославля", Положением Департамента, утвержденным решением муниципалитета города Ярославля от 06.07.2007 N 492, суды первой и апелляционной инстанций удовлетворили заявленное требование, при этом исходили из недоказанности антимонопольным органом наличия в спорной документации предпосылок для устранения (или возможности устранения) конкуренции на товарном рынке в сфере услуг по перевозке граждан пассажирским транспортом в городе Ярославле, а также из недоказанности влияния конкурсной документации на конкуренцию на соответствующем товарном рынке.

Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для ее удовлетворения.

В пункте 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции определено, что конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке. Признаки ограничения конкуренции определены в пункте 17 названной статьи.

В пункте 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции установлено, что органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Согласно части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе: координация организаторами торгов или заказчиками деятельности его участников; создание участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественных условий участия в торгах, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом; нарушение порядка определения победителя или победителей торгов; участие организаторов торгов или заказчиков и (или) работников организаторов торгов или работников заказчиков в торгах.

Наряду с указанными запретами при проведении торгов, если организаторами или заказчиками торгов являются органы местного самоуправления, а также при проведении торгов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах (часть 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции).

Согласно подпункту 7 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится, в том числе, создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" основными принципами обеспечения безопасности дорожного движения являются: приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности; приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении; соблюдение интересов граждан, общества и государства при обеспечении безопасности дорожного движения.

Нормами названного закона к вопросам организации дорожного движения (которые органы местного самоуправления в пределах своей компетенции решают самостоятельно) отнесен комплекс организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий по управлению на дорогах города. К их числу относится организация транспортного обслуживания населения.

Вместе с тем действующее законодательство не содержит запретов, связанных с установлением соответствующих условий (критериев) для участия в открытом конкурсе, поэтому уполномоченные органы местного самоуправления в соответствии со своей компетенцией вправе самостоятельно определять порядок проведения конкурса.

В силу статьи 9 Закона Ярославской области от 04.12.2006 N 90-з "Об организации транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярного сообщения в Ярославской области" (далее - Закон Ярославской области от 04.12.2006 N 90-з) привлечение юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к организации регулярных перевозок производится на конкурсной основе в соответствии с действующим законодательством в порядке, установленном Правительством Ярославской области, органами местного самоуправления в соответствии со своей компетенцией.

Порядок организации и проведения открытого конкурса на право заключения договоров на организацию регулярных перевозок автомобильным транспортом в городском сообщении на территории города Ярославля утвержден постановлением мэра города Ярославля от 03.05.2007 N 1359 (далее - Порядок N 1359).

Из материалов дела следует и суды установили, что решение о проведении открытого конкурса принял Департамент, конкурсная документация разработана и утверждена Департаментом, что не противоречит действующему законодательству. Требования и условия, установленные в конкурсной документации, соответствуют Закону Ярославской области от 04.12.2006 N 90-з и Порядку N 1359, не устанавливают какого-либо ограничения на участие в конкурсе для отдельной категории лиц; не создают участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественных условий участия в торгах; конкурс носит открытый характер, является равнодоступным для всех субъектов предпринимательской деятельности в сфере пассажирских перевозок (имеющих соответствующую лицензию); оспариваемые критерии в равной степени относятся ко всем участникам конкурса; победителем конкурса становится наиболее конкурентоспособный хозяйствующий субъект.

Кроме того, как следует из материалов дела, на участие в открытом конкурсе было подано пять заявок, четыре из которых соответствовали требованиям конкурсной документации.

Согласно пункту 1.2 Порядка N 1359 задачей конкурса является создание условий для добросовестной конкуренции юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим деятельность в сфере перевозки пассажиров автомобильным транспортом (далее - перевозчики, конкурсанты), путем объективной оценки их квалификации и возможностей обеспечения справедливого отбора лучших кандидатур для удовлетворения потребностей населения в городских пассажирских перевозках на территории города Ярославля; повышения безопасности дорожного движения при перевозке пассажиров; укрепления транспортной дисциплины на предприятиях-перевозчиках; вовлечения водителей пассажирских транспортных средств в активную профилактическую работу по предупреждению дорожно-транспортных происшествий; повышения культуры и качества обслуживания пассажиров.

Действия Департамента по включению в конкурсную документацию спорных требований и критериев оценки обусловлены необходимостью оказания гражданам-потребителям услуг по перевозке надлежащего качества и в требуемом объеме, а также необходимостью выявления в результате конкурса наиболее конкурентоспособного хозяйствующего субъекта, который и будет признан победителем. Осуществление пассажирских перевозок всеми желающими без соблюдения установленных дополнительных требований может привести к угрозе безопасности при осуществлении перевозок, снижению качества предоставляемых услуг, отсутствию стабильности и регулярности в сфере осуществления пассажирских перевозок.

Таким образом, процедура торгов сама по себе направлена на обеспечение конкуренции между хозяйствующими субъектами.

Вместе с тем ни один из хозяйствующих субъектов не лишен права на участие в конкурсе, а вероятность проигрыша в нем конкретного субъекта предпринимательской деятельности не должна рассматриваться как нарушение антимонопольного законодательства, ибо не может оказывать влияния на конкуренцию.

Как установили суды и следует из материалов дела, антимонопольный орган не доказал, что действия Департамента были направлены на создание препятствий для хозяйствующих субъектов; все предусмотренные конкурсной документацией критерии оценки заявок конкурсантов соответствовали нормативно установленному Порядком N 1359 перечню критериев оценки заявок на участие в конкурсе (в редакции, действовавшей на момент утверждения Департаментом конкурсной документации).

Довод Управления о том, что в пункте 2.1.2 проекта договора содержится требование, которым предусмотрена обязанность перевозчика в течение 10 дней с момента подписания договора заключить с организатором Единой диспетчерской службы контроля за работой городского пассажирского транспорта в городе Ярославле (ЕДСК) договор на предоставление диспетчерского обслуживания, отклоняется, так как относится к порядку исполнения уже заключенного договора с перевозчиком и не является требованием к хозяйствующему субъекту на момент доступа к участию в конкурсе.

С учетом изложенного суды пришли к правильному выводу о том, что оспариваемые пункты конкурсной документации не нарушают запрета, установленного в пункте 2 части 1 статьи 15 и частях 1, 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции, их включение в конкурсную документацию осуществлено в пределах допустимых действий применительно к нормативным правовым актам, регулирующим рассматриваемую сферу правоотношений.

С учетом изложенного суды правомерно отказали Управлению в удовлетворении заявленного требования.

Нормы материального права суды применили правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены обжалуемых судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе Управления не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации данное юридическое лицо освобождено от ее уплаты.

Руководствуясь статьями 287 (пунктом 1 части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа постановил:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 09.09.2011 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 18.11.2011 по делу N А82-7035/2011 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий Судьи

Н.Ш. Радченкова И.Л. Забурдаева А.И. Чиграков