Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 11 июля 2012 г. N Ф01-2555/12 по делу N А43-14333/2011

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Чиха А.Н.,

судей Елисеевой Е.В., Каширской Н.А.

в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу ответчика - Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Нижегородской области на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 09.12.2011, принятое судьей Курашкиной С.А., и на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 21.03.2012, принятое судьями Соловьевой М.В., Ершовой О.А., Малышкиной Е.Л., по делу N А43-14333/2011 по иску муниципального унитарного предприятия города Дзержинска "Городской транспорт" к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Нижегородской области,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, - Департамент транспорта и связи Нижегородской области Территориальный орган департамента социальной защиты населения, труда и занятости Нижегородской области (управление социальной защиты населения города Дзержинска), о взыскании 1 768 414 рублей 37 копеек и установил:

муниципальное унитарное предприятие города Дзержинска "Городской транспорт" (в настоящее время - муниципальное унитарное предприятие "Экспресс", далее - Предприятие) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Нижегородской области (далее - Министерство) о взыскании за счет казны Российской Федерации 1 768 414 рублей 37 копеек рублей убытков, возникших в результате предоставления отдельным категориям граждан льгот по оплате проезда в городском и пригородном автомобильном транспорте на основании единых социальных проездных билетов в 2009 году.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Департамент транспорта и связи Нижегородской области (далее - Департамент транспорта) и Территориальный орган департамента социальной защиты населения, труда и занятости Нижегородской области (управление социальной защиты населения города Дзержинска, в настоящее время - государственное казенное учреждение "Управление социальной защиты населения города Дзержинска").

Суд первой инстанции пришел к выводу об обязанности Российской Федерации возместить Предприятию убытки, возникшие вследствие предоставления льготного проезда отдельным категориям граждан, и, руководствуясь статьями 16, 790 (пунктом 5), 1069 и 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации, Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ) и пунктами 18, 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - Постановление N 23), решением от 09.12.2011 удовлетворил исковые требования частично, взыскав с Российской Федерации в лице Министерства за счет казны Российской Федерации в пользу Предприятия 1 677 851 рубль 37 копеек убытков; в остальной части иска отказал.

Первый арбитражный апелляционный суд постановлением от 21.03.2012 оставил решение от 09.12.2011 без изменения по тем же мотивам. По ходатайству представителя истца суд на основании статьи 48 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации произвел в порядке процессуального правопреемства замену истца с муниципального унитарного предприятия города Дзержинска "Городской транспорт" на муниципальное унитарное предприятие "Экспресс".

Не согласившись с состоявшимися судебными актами, Министерство обратилось в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение от 09.12.2011 и постановление от 21.03.2012 и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении иска.

По мнению заявителя, суды неправильно истолковали нормы права, регулирующие отношения в сфере предоставления льготного проезда отдельным категориям граждан. Убытки, понесенные транспортной организацией, подлежат возмещению за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, к исключительной компетенции которого относится право издания нормативных актов по предоставлению льгот по оплате проезда в общественном транспорте. Российская Федерация не принимала на себя расходные обязательства по установлению льгот по оплате проезда в общественном транспорте, и предоставление финансовой помощи в виде субсидий не сопряжено с переходом расходного обязательства от Нижегородской области к Российской Федерации. При этом заявитель указывает, что финансовая помощь субъектам Российской Федерации на обеспечение равной доступности транспортных услуг отдельным категориям граждан предоставлялась в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 25.12.2006 N 802 "Об утверждении Правил предоставления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации" (далее - Постановление N 802). Распределение средств осуществлялось согласно методике, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2005 N 827 "Об утверждении правил предоставления, расходования и учета в 2006 году субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации". Во исполнение этих постановлений издан соответствующий приказ Министерства N 49н об утверждении отчетности о расходах на льготы. На основании данной отчетности задолженность на обеспечение равной транспортной доступности у Нижегородской области отсутствует.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения жалобы, представителей в судебное заседание не направили. Дело рассмотрено в их отсутствие.

Законность судебных актов проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установили суды, истец осуществляет перевозки пассажиров автомобильным транспортом общего пользования в городском и пригородном сообщении в городе Дзержинске Нижегородской области.

В соответствии с постановлением Правительства Нижегородской области от 21.01.2005 N 3 "О введении на территории Нижегородской области единого социального проездного билета" и на основании договора об обеспечении транспортного обслуживания населения пассажирским автомобильным транспортом на территории Нижегородской области на 2009 год от 25.12.2008 N 04-056-04/32, заключенного с Департаментом транспорта, в 2009 году Предприятие осуществляло перевозку автомобильным транспортом общего пользования в городском и пригородном сообщении граждан федерального и областного регистра на основании единых социальных проездных билетов, имеющих льготы на проезд.

Правительство Нижегородской области постановлением от 10.09.2008 N 376 установило стоимость месячного льготного именного проездного билета в сумме 200 рублей.

Согласно постановлению правительства Нижегородской области от 18.09.2008 N 391 "О тарифах на проезд пассажиров и провоз багажа автомобильным транспортом на маршрутах регулярного сообщения" фактическая стоимость проездного билета по городу с 01.01 по 30.09.2009 составила 400 рублей; с 01.10 по 31.12.2009 - 550 рублей (постановление правительства Нижегородской области от 09.09.2009 N 648).

Фактическая стоимость проездного билета по пригородным маршрутам с 01.01.2009 по 30.09.2009 составила один рубль 30 копеек за один пассажирокилометр, расчетная стоимость одного проездного билета - 864 рубля 50 копеек (постановление Правительства Нижегородской области от 18.09.2008); с 01.10 по 31.12.2009 - один рубль 50 копеек за один пассажирокилометр, расчетная стоимость одного проездного билета - 997 рублей 50 копеек (постановление Правительства Нижегородской области от 09.09.2009 N 648).

В 2009 году Предприятию перечислено из федерального бюджета 1 495 111 рублей 63 копейки на возмещение убытков, связанных с предоставлением льготного проезда гражданам при наличии единого социального проездного билета.

Размер реального ущерба, понесенного истцом и рассчитанного исходя из разницы между стоимостью проездного билета на предъявителя и стоимостью единого социального проездного билета, умноженного на количество льготников федерального значения, приобретших единый социальный проездной билет, составил по расчету истца 3 263 526 рублей.

В результате межтарифной разницы истец недополучил 1 768 414 рублей 37 копеек.

Из материалов дела усматривается и не оспаривается участвующими в деле лицами, что истцу частично компенсированы выпадающие доходы.

Неполное возмещение возникших в результате межтарифной разницы у истца убытков явилось основанием для обращения Предприятия в арбитражный суд с настоящим иском.

Вопросы социальной защиты населения, включая социальное обеспечение, отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "ж" статьи 71 Конституции Российской Федерации).

В силу пункта 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

Лицо, право которого нарушено, может требовать возмещения причиненных ему убытков. Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода) (пункт 1 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В силу статей 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

В соответствии с пунктом 2 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - Постановление N 23), рассматривая иски, предъявленные согласно статьям 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, судам необходимо иметь в виду, что должником в обязательстве по возмещению вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, также является публично-правовое образование, а не его органы либо должностные лица этих органов.

Закон N 122-ФЗ с 01.10.2005 отменил льготы по проезду отдельным категориям граждан; предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан.

Согласно статьям 44 и 63 Закона N 122-ФЗ меры социальной защиты инвалидов и социальной поддержки ветеранов являются расходными обязательствами Российской Федерации за исключением мер, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации.

В силу Федерального закона Российской Федерации "О государственной социальной помощи" от 17.07.1999 N 178-ФЗ (в редакциях от 22.08.2004 и 29.12.2004) оказание мер социальной поддержки гражданам, нуждающимся в ней, производится как за счет средств субъектов Российской Федерации на основании нормативных правовых актов и региональных программ субъектов Российской Федерации, так и за счет средств Российской Федерации. При этом обязанность по учету граждан, имеющих право на получение государственной социальной помощи, возложена на органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации путем составления областного и федерального регистров.

В соответствии с Федеральным законом от 24.11.2008 N 204-ФЗ "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов (пункт 54 таблицы 38 приложение 19) утверждены субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, Нижегородской области предусмотрены субвенции в сумме 66 521,9 тысяч рублей.

В целях обеспечения социальной поддержки ветеранов Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий, ветеранов труда, тружеников тыла, инвалидов, пенсионеров Правительством Нижегородской области принято постановление от 21.01.2005 N 3 (в редакции подписанных приложений N 1 - 3 и последующих изменений и дополнений от 28.01.2005 N 12 "О введении на территории Нижегородской области единого социального проездного билета"), согласно которому с 01.03.2005 на территории Нижегородской области установлен единый порядок предоставления льготного проезда гражданам при наличии единого социального проездного билета.

Указанными билетами предоставлено право на льготы при проезде на всех видах транспорта в городском и внутрирайонном пригородном сообщении, кроме маршрутного такси.

В приложении N 1 к постановлению Правительства Нижегородской области от 21.05.2005 N 3 определен перечень категорий граждан, обладающих льготами на проезд.

Правительство Российской Федерации постановлением от 25.12.2006 N 802 утвердило Правила предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Названными Правилами предусмотрено предоставление трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации при условии принятия в установленном порядке нормативных правовых актов, устанавливающих расходные обязательства субъектов Российской Федерации по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, бюджетам таких субъектов Российской Федерации предоставляются соответствующие межбюджетные трансферты.

В пункте 18 Постановления N 23 разъяснено, что положения Бюджетного кодекса Российской Федерации о совместном финансировании расходов на указанные цели не могут быть расценены как допускающие установление Российской Федерацией льгот с возложением обязанности по их финансированию на субъект Российской Федерации за счет собственных доходов последнего. Возложение этой обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что в силу пункта 4 статьи 130, статей 133 и 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до 01.01.2005), раздела 4 Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15.08.2001 N 584, должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций.

Если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Из смысла пункта 19 Постановления N 23 следует, что ответчиком по делам о взыскании убытков в связи с предоставлением потребителям после 01.01.2005 бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг) выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого отнесено финансирование соответствующих льгот.

Каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Доказательства в суд представляются лицами, участвующими в деле (статьи 65 и 66 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации). В статье 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

При взыскании убытков истец обязан доказать наличие и размер убытков, вину ответчика в их причинении и причинно-следственную связь между возникшими убытками и действиями (бездействием) ответчика.

Из приведенных правовых норм следует, что при утверждении льготных тарифов по оплате услуг транспортной организации по перевозке пассажиров орган местного самоуправления обязан компенсировать экономически обоснованные затраты организации, предоставляющей такие услуги.

Размер понесенных истцом расходов основан на следующих показателях: численность категорий граждан, отнесенных к федеральному и областному регистрам, и иных категорий, обладающих правом на льготный проезд; тариф на проезд; количество провезенных льготных категорий граждан в спорный период. Основания для применения иной методики расчета отсутствовали.

Факт причинения убытков и их размер подтверждаются представленными в материалы дела доказательствами. Суды обеих инстанций установили, что расходы истца связаны с предоставлением услуг по перевозке по льготной цене отдельных категорий граждан, имеющих право на меры социальной поддержки за счет как средств бюджета Нижегородской области, так и средств бюджета Российской Федерации, которые не были компенсированы.

Орган местного самоуправления определил для отдельных категорий населения льготный тариф по оплате проезда в городском автомобильном транспорте, но не обеспечил Предприятию возмещение выпадающих доходов, возникших в результате межтарифной разницы.

Доказательств выделения из бюджета Российской Федерации бюджету Нижегородской области субвенций на осуществление расходов лицам, имеющим право на меры социальной поддержки за счет средств федерального бюджета, в дело не представлено.

При таких обстоятельствах суды пришли к обоснованному выводу о доказанности состава правонарушения, являющегося основанием для взыскания убытков, и правомерно удовлетворили заявленные требования.

Довод ответчика о том, что обеспечение льготного проезда на общественном транспорте для отдельных категорий граждан относится исключительно к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации, отклоняется, поскольку не основан на нормах действующего законодательства.

Иные аргументы, приведенные в жалобе, сводятся к другой оценке представленных доказательств, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в полномочия суда кассационной инстанции.

Суды двух инстанций дали надлежащую правовую оценку всем доказательствам, представленным сторонами, и обстоятельствам дела. Нормы материального права применены судами первой и апелляционной инстанций правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено. Кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель освобожден от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 287 (пунктом 1 части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа постановил:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 09.12.2011 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 21.03.2012 по делу N А43-14333/2011 оставить без изменения, кассационную жалобу Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Нижегородской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

А.Н. Чих

Судьи

Е.В. Елисеева Н.А. Каширская