Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 15 августа 2012 г. N Ф01-3264/12 по делу N А43-4539/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 08.08.2012.

Постановление изготовлено в полном объеме 15.08.2012.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Забурдаевой И.Л.,

судей Александровой О.В., Башевой Н.Ю.

при участии представителя от заявителя: Хлапова А.Л. (доверенность от 05.06.2012), от заинтересованного лица: Камильской Л.А. (доверенность от 18.04.2012 N 02/3787),

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу заявителя - Министерства здравоохранения Нижегородской области на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 17.01.2012, принятое судьей Садовской Г.А., и на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 18.04.2012, принятое судьями Смирновой И.А., Урлековым В.Н., Протасовым Ю.В., по делу N А43-4539/2011 по заявлению Министерства здравоохранения Нижегородской области к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области о признании недействительным решения,

третьи лица - администрация города Нижнего Новгорода, государственное учреждение здравоохранения "Нижегородский областной кожно-венерологический диспансер", муниципальное лечебно-профилактическое учреждение "Городская поликлиника N 17", и установил:

Министерство здравоохранения Нижегородской области (далее - Министерство, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области (далее - Управление, антимонопольный орган) от 19.01.2011 по делу N 857-ФАС52-ТР-15-02/04-10.

Решением от 17.01.2012 в удовлетворении заявленного требования отказано.

Постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 18.04.2012 решение оставлено без изменения.

Министерство не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит их отменить.

По мнению заявителя, суды неправильно применили нормы материального и процессуального права. Министерство прямых указаний по сокращению коек дерматовенерологического профиля никому не давало, а лишь направило информацию о изменении действующего законодательства и о приведении деятельности в соответствии с требованиями законодательства.

Подробно доводы заявителя изложены в кассационной жалобе и поддержаны его представителем в судебном заседании.

Управление в отзыве и его представитель в судебном заседании отклонили доводы жалобы.

Законность решения Арбитражного суда Нижегородской области и постановления Первого арбитражного апелляционного суда проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, приказом от 22.07.2010 N 513 Управление возбудило в отношении Министерства дело N 857-ФАС52-ТР-15-02/04-10 по признакам нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

В ходе рассмотрения дела Управление установило, что до 2008 года на территории города Нижнего Новгорода наряду с прочими хозяйствующими субъектами услуги дерматолога гражданам оказывали муниципальное лечебно-профилактическое учреждение "Городская больница N 13" и муниципальное лечебно-профилактическое учреждение "Городская поликлиника N 17".

Министерство направило в Департамент здравоохранения города Нижнего Новгорода (далее - Департамент) письмо от 27.03.2008 N 315-06-20/44 "Об изменении сетевых показателей МЛПУ "Городская больница N 13", из которого следовало, что в связи с разграничением полномочий в сфере здравоохранения и принятыми федеральными законами от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании", от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" на территории Нижегородской области проведена реструктуризация дерматовенерологической службы. В соответствии с указанными федеральными законами и приказом Департамента от 13.04.2006 N 340-в "О порядке оказания специализированной медицинской помощи жителям Нижегородской области" специализированная (в том числе дерматовенерологическая) медицинская помощь должна оказываться субъектом Федерации, то есть государственными учреждениями здравоохранения.

На этом основании Министерство просило в срок до 02.04.2008 представить измененные сетевые показатели за 2008 год по МЛПУ "Городская больница N 13" без стационарной помощи дерматовенерологического профиля для дальнейшего согласования их в ТФ ОМС по Нижегородской области.

Во исполнение данного указания приказом Департамента от 17.12.2008 N 711 сокращена должность врача-дерматовенеролога в муниципальном лечебно-профилактическом учреждении "Городская поликлиника N 17", а приказом от 16.06.2009 N 379 исключено оказание стационарной помощи дерматологического профиля в муниципальном лечебно-профилактическом учреждении "Городская больница N 13".

По результатам рассмотрения дела N 857-ФАС52-ТР-15-02/04-10 Управление 19.01.2011 приняло решение, в соответствии с которым признало Министерство нарушившим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в связи с направлением в Департамент указаний о прекращении оказания муниципальными лечебно-профилактическими учреждениями "Городская больница N 13" и "Городская поликлиника N 17" медицинской помощи дерматовенерологического профиля, что привело к сокращению числа хозяйствующих субъектов, действующих на рынке оказания услуг дерматовенерологического профиля, и ограничению конкуренции на данном товарном рынке.

Министерство не согласилось с решением антимонопольного органа и обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным.

Суд первой инстанции, руководствуясь статьей 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частью 1 статьи 15, статьями 39, 40, 41 Закона о защите конкуренции, статьей 6 Основ законодательства об охране здоровья граждан, утвержденных Верховным Советом Российской Федерации 22.07.1993 N 5487-1, Положением о лицензировании медицинской деятельности, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 22.01.2007 N 30, отказал в удовлетворении заявленного требования, при этом исходил из правомерности оспариваемого ненормативного акта.

Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Из данного положения следует, что достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

В пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции определены признаки ограничения конкуренции, к которым, в том числе, отнесено сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц на товарном рынке.

Министерство образовано в соответствии с Законом Нижегородской области от 03.10.2007 N 129-З "О Правительстве Нижегородской области", является органом исполнительной власти Нижегородской области, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в сфере здравоохранения (пункт 1.1 постановления Правительства Нижегородской области N 435 от 23.11.2007 "Положение о Министерстве здравоохранения Нижегородской области").

В пункте 8 статьи 6 Основ законодательства об охране здоровья граждан, утвержденных Верховным Советом Российской Федерации 22.07.1993 N 5487-1, предусмотрено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области охраны здоровья граждан относится в том числе организация оказания специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, противотуберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских учреждениях (за исключением федеральных специализированных медицинских учреждений, перечень которых утверждается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти).

К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, в частности, относится организация оказания первичной медико-санитарной помощи, скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов, в том числе формирование муниципального задания по оказанию этой помощи в медицинских организациях (статья 8 Основ законодательства об охране здоровья граждан).

Определенные в Основах законодательства об охране здоровья граждан полномочия тех или иных органов подразумевают, прежде всего, обязанность этих органов обеспечить оказание соответствующих видов помощи на территории муниципального образования, региона.

Из приведенных норм и иных положений федерального законодательства в сфере здравоохранения не следует, что наряду с государственными учреждениями здравоохранения соответствующие виды помощи, в частности дерматовенерологическую медицинскую помощь, не вправе оказывать иные организации.

Управление на основании письма Департамента от 25.11.2010 N 15/02-823 установило, что медицинская помощь дерматологического профиля оказывалась муниципальными учреждениями за счет средств обязательного медицинского страхования и муниципального бюджета города.

Законодательство об обязательном медицинском страховании также не содержит ограничений для круга субъектов, которые вправе оказывать отдельные виды медицинской помощи.

При этом в законодательстве отсутствует запрет на оказание муниципальными учреждениями здравоохранения дерматовенерологической медицинской помощи как на платной, так и на бесплатной основе (за счет бюджета муниципального образования).

В соответствии с Программой государственных гарантий оказания населению Нижегородской области бесплатной медицинской помощи на 2008 год медицинская помощь дерматовенерологического профиля (болезни кожи и подкожной клетчатки) включены в перечень заболеваний и видов медицинской помощи, предоставляемой населению бесплатно за счет средств бюджетов всех уровней и средств обязательного медицинского страхования (пункт 20 Перечня).

В соответствии с пунктом 4 Положения о лицензировании медицинской деятельности, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 22.01.2007 N 30 (далее - Положение о лицензировании медицинской деятельности), медицинская деятельность предусматривает выполнение работ (услуг) по оказанию доврачебной, амбулаторно-поликлинической, стационарной, высокотехнологичной, скорой и санаторно-курортной медицинской помощи с перечнем согласно приложению (далее - работы (услуги)).

Согласно Перечню работ (услуг) при осуществлении медицинской деятельности работы (услуги), выполняемые при осуществлении доврачебной, амбулаторно-поликлинической (в том числе первичной медико-санитарной помощи, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов, специализированной медицинской помощи), стационарной (в том числе первичной медико-санитарной помощи, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов, специализированной медицинской помощи), скорой и скорой специализированной (санитарно-авиационной), высокотехнологичной, санаторно-курортной медицинской помощи, порядок организации которых определяется Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации, включают в том числе работы (услуги) по дерматовенерологии.

Как обоснованно указали суды, в силу Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", действовавшего в момент возникновения спорных правоотношений, и Положения о лицензировании медицинской деятельности необходимым условием для оказания дерматовенерологической медицинской помощи является наличие соответствующей лицензии.

Суды установили, что в 2008 году МЛПУ "Городская больница N 13" и МЛПУ "Городская поликлиника N 17" оказывали бесплатную дерматологическую помощь за счет средств обязательного медицинского страхования и бюджета города Нижнего Новгорода при наличии соответствующих лицензий.

Основанием для направления Министерством в адрес Департамента письма от 27.03.2008 N 315-06-20/44 явилось обращение ГУЗ "Нижегородский областной кожно-венерологический диспансер" по вопросу госпитализации дерматологических больных МЛПУ "Городская больница N 13".

При этом спорные указания о необходимости исключения специализированной помощи из перечня услуг муниципальных учреждений Министерством даны только в отношении организаций, оказывающих помощь взрослому населению, и только на территории города Нижнего Новгорода.

В остальных муниципальных образованиях, как следует из приказа Департамента от 13.04.2006 N 340-в "О порядке оказания специализированной медицинской помощи на территории Нижегородской области", специализированная медицинская помощь оказывается как государственными, так и кожно-венерологическими кабинетами, специализированными отделениями муниципальных учреждений здравоохранения.

На территории города Нижнего Новгорода система предоставления дерматовенерологической помощи детям также не подвергалась каким-либо реформам по инициативе Министерства, соответствующие услуги по-прежнему оказываются в муниципальных поликлиниках и больницах, что также подтверждается письмом Департамента от 25.11.2010 N 15/02-823.

В рассматриваемом случае ГУЗ "Нижегородский областной кожно-венерологический диспансер", МЛПУ "Городская больница N 13" и МЛПУ "Городская поликлиника N 17" являются конкурирующими организациями на территории города Нижнего Новгорода в сфере оказания услуг дерматологического профиля.

На основании изложенного суды пришли к правильным выводам о том, что в результате указаний Министерства и последовавших приказов Департамента учреждения здравоохранения были вынуждены прекратить оказание данного вида медицинской помощи, что привело к сокращению числа хозяйствующих субъектов и ограничению конкуренции на рынке оказания услуг по дерматологии.

При таких обстоятельствах Управление имело все основания для вынесения оспариваемого решения.

Суды правомерно отказали Министерству в удовлетворении требования о признании недействительным решения антимонопольного органа.

Оснований для отмены обжалуемых судебных актов по приведенным в кассационной жалобе доводам не имеется.

Арбитражный суд Нижегородской области и Первый арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Министерство освобождено от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 287 (пунктом 1 части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа постановил:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 17.01.2012 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 18.04.2012 по делу N А43-4539/2011 оставить без изменения, кассационную жалобу Министерства здравоохранения Нижегородской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

И.Л. Забурдаева

Судьи

О.В. Александрова Н.Ю. Башева