Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 18 апреля 2012 г. N 01АП-1039/12

г. Владимир

18 апреля 2012 г.

Дело N А43-4539/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 11.04.2012.

Постановление в полном объеме изготовлено 18.04.2012.

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смирновой И.А.,

судей Урлекова В.Н., Протасова Ю.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лукашовой Д.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства здравоохранения Нижегородской области

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 17.01.2012

по делу N А43-4539/2011,

принятое судьей Садовской Г.А.

по заявлению Министерства здравоохранения Нижегородской области

о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области от 19.01.2011

по делу N 857-ФАС52-ТР-15-02/04-10,

при участии:

от Министерства здравоохранения Нижегородской области - Сутягиной С.В. по доверенности от 09.04.2012 N 315-02-01-14/18,

и установил:

Министерство здравоохранения Нижегородской области (далее - Министерство, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области (далее - Управление, антимонопольный орган) от 19.01.2011 по делу N 857-ФАС52-ТР-15-02/04-10.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора, привлечены администрация г. Нижнего Новгорода (далее - администрация), государственное учреждение здравоохранения "Нижегородский областной кожно-венерологический диспансер" (далее - ГУЗ "Нижегородский областной кожно-венерологический диспансер"), муниципальное лечебно-профилактическое учреждение "Городская поликлиника N 17".

Решением от 17.01.2012 Арбитражный суд Нижегородской области отказал заявителю в удовлетворении требований.

Министерство не согласилось с решением арбитражного суда первой инстанции и обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить в связи с нарушением норм материального и процессуального права и принять по делу новый судебный акт.

Представитель Министерства в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы.

Иные лица, участвующие в деле и извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в судебное заседание не направили, государственное бюджетное учреждение здравоохранения Нижегородской области "Городская поликлиника N 17 Московского района г. Нижнего Новгорода" заявило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы без его участия.

Управление в отзыве на апелляционную жалобу просило в ее удовлетворении отказать, решение суда - оставить без изменения.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Нижегородской области от 17.01.2012 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, выслушав представителя Министерства, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены обжалуемого решения.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, приказом от 22.07.2010 N 513 Управление возбудило в отношении Министерства дело N 857-ФАС52-ТР-15-02/04-10 по признакам нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

В ходе рассмотрения дела Управление установило следующее.

До 2008 года на территории г. Нижнего Новгорода наряду с прочими хозяйствующими объектами услуги дерматолога гражданам оказывались муниципальным лечебно-профилактическим учреждением "Городская больница N 13" и муниципальным лечебно-профилактическим учреждением "Городская поликлиника N 17".

Министерством в адрес Департамента здравоохранения города Нижнего Новгорода (далее - Департамент) направлено письмо от 27.03.2008 N 315-06-20/44 "Об изменении сетевых показателей МЛПУ "Городская больница N 13", из которого следовало, что в связи с разграничением полномочий в сфере здравоохранения и принятыми Федеральными законами от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании", от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" на территории Нижегородской области проведена реструктуризация дерматовенерологической службы. В соответствии с вышеуказанными Федеральными законами и приказом Департамента от 13.04.2006 N 340-в "О порядке оказания специализированной медицинской помощи жителям Нижегородской области" специализированная (в том числе дерматовенерологическая) медицинская помощь должна оказываться субъектом Федерации, то есть государственными учреждениями здравоохранения.

На этом основании Министерство просило в срок до 02.04.2008 предоставить измененные сетевые показатели за 2008 год по МЛПУ "Городская больница N 13" без стационарной помощи дерматовенерологического профиля для дальнейшего согласования их в ТФ ОМС по Нижегородской области.

Во исполнение данного указания приказом Департамента от 17.12.2008 N 711 сокращена должность врача-дерматовенеролога в муниципальном лечебно-профилактическом учреждении "Городская поликлиника N 17", а его приказом от 16.06.2009 N 379 исключено оказание стационарной помощи дерматологического профиля в муниципальном лечебно-профилактическом учреждении "Городская больница N 13".

По результатам рассмотрения дела N 857-ФАС52-ТР-15-02/04-10 Управление 19.01.2011 приняло решение, которым признало Министерство нарушившим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в связи с направлением в Департамент указаний о прекращении оказания муниципальными лечебно-профилактическими учреждениями "Городская больница N 13" и "Городская поликлиника N 17" медицинской помощи дерматовенерологического профиля, что привело к сокращению числа хозяйствующих субъектов, действующих на рынке оказания услуг дерматовенерологического профиля и ограничению конкуренции на данном товарном рынке.

Министерство не согласилось с решением антимонопольного органа и обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В части 1 статьи 3 Закона о защите конкуренции указано, что данный Закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В статье 4 настоящего Федерального закона (в редакции, действующей на момент принятия оспариваемого решения Управления) используются следующие основные понятия: товар - объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот (пункт 1); товарный рынок - сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами (пункт 4); хозяйствующий субъект - индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход (пункт 5); признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (пункт 17).

В силу статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Всесторонне, полно и объективно исследовав представленные в материалы дела доказательства в их совокупности и взаимной связи, правильно установив фактические обстоятельства дела, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о доказанности антимонопольным органом в действиях Министерства нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Так, исследовав Положение о Министерстве здравоохранения Нижегородской области, утвержденное постановлением Правительства Нижегородской области N 435 от 23.11.2007, суд установил, что Министерство является органом исполнительной власти Нижегородской области, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в сфере здравоохранения, а также выполняет функции лицензирующего органа, в частности, осуществляет лицензирование медицинской деятельности организаций муниципальной и частной систем здравоохранения (за исключением деятельности по оказанию высокотехнологичной медицинской помощи).

Проанализировав полномочия Министерства, в том числе касающиеся системы муниципального здравоохранения г. Нижнего Новгорода, в совокупности с содержанием его письма от 27.03.2008 N 315-06-20/44, суд первой инстанции обоснованно отметил, что спорные указания Министерства лицом, которому они были адресованы, иначе как обязательными к исполнению восприняты быть не могли.

В пункте 8 статьи 6 Основ законодательства об охране здоровья граждан, утвержденных Верховным Советом Российской Федерации 22.07.1993 N 5487-1, предусмотрено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области охраны здоровья граждан относится в том числе организация оказания специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, противотуберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских учреждениях (за исключением федеральных специализированных медицинских учреждений, перечень которых утверждается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти).

К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в частности относится организация оказания первичной медико-санитарной помощи, скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов, в том числе формирование муниципального задания по оказанию этой помощи в медицинских организациях (статья 8 Основ законодательства об охране здоровья граждан).

Определенные в Основах законодательства об охране здоровья граждан полномочия тех или иных органов подразумевают, прежде всего, обязанность этих органов обеспечить оказание соответствующих видов помощи на территории муниципального образования, региона.

Из приведенных норм и иных положений федерального законодательства в сфере здравоохранения не следует, что наряду с государственными учреждениями здравоохранения соответствующие виды помощи, в частности, дерматовенерологическую медицинскую помощь не вправе оказывать иные организации.

На основании информации, представленной Департаментом письмом от 25.11.2010 N 15/02-823, антимонопольный орган установил, что медицинская помощь дерматологического профиля оказывалась муниципальными учреждениями за счет средств обязательного медицинского страхования и муниципального бюджета города.

Законодательство об обязательном медицинском страховании также не содержит ограничений для круга субъектов, которые вправе оказывать отдельные виды медицинской помощи.

При этом, как правомерно отметил суд первой инстанции, в законодательстве отсутствует запрет на оказание муниципальными учреждениями здравоохранения дерматовенерологической медицинской помощи как на платной, так и на бесплатной основе (за счет бюджета муниципального образования).

В соответствии с Программой государственных гарантий оказания населению Нижегородской области бесплатной медицинской помощи на 2008 год медицинская помощь дерматовенерологического профиля (болезни кожи и подкожной клетчатки) включены в перечень заболеваний и видов медицинской помощи, предоставляемой населению бесплатно за счет средств бюджетов всех уровней и средств обязательного медицинского страхования (пункт 20 Перечня).

В соответствии с пунктом 4 Положения о лицензировании медицинской деятельности, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 22.01.2007 N 30 (далее - Положение о лицензировании медицинской деятельности), медицинская деятельность предусматривает выполнение работ (услуг) по оказанию доврачебной, амбулаторно-поликлинической, стационарной, высокотехнологичной, скорой и санаторно-курортной медицинской помощи с перечнем согласно приложению (далее - работы (услуги)).

Согласно Перечню работ (услуг) при осуществлении медицинской деятельности работы (услуги), выполняемые при осуществлении доврачебной, амбулаторно-поликлинической (в том числе первичной медико-санитарной помощи, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов, специализированной медицинской помощи), стационарной (в том числе первичной медико-санитарной помощи, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов, специализированной медицинской помощи), скорой и скорой специализированной (санитарно-авиационной), высокотехнологичной, санаторно-курортной медицинской помощи, порядок организации которых определяется Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации, включают в том числе работы (услуги) по дерматовенерологии.

Как обоснованно указал суд первой инстанции, в силу Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", действующего в момент возникновения спорных правоотношений, и Положения о лицензировании медицинской деятельности необходимым условием для оказания дерматовенерологической медицинской помощи является наличие лицензии.

Антимонопольным органом и судом первой инстанции установлено, а Министерством не оспаривается, что в 2008 году МЛПУ "Городская больница N 13" и МЛПУ "Городская поликлиника N 17" оказывалась бесплатная дерматологическая помощь за счет средств обязательного медицинского страхования и бюджета г. Нижнего Новгорода при наличии соответствующих лицензий.

Основанием для направления Министерством в адрес Департамента письма от 27.03.2008 N 315-06-20/44 явилось обращение ГУЗ "Нижегородский областной кожно-венерологический диспансер" по вопросу госпитализации дерматологических больных МЛПУ "Городская больница N 13".

При этом спорные указания о необходимости исключения специализированной помощи из перечня услуг муниципальных учреждений Министерством даны только в отношении организаций, оказывающих помощь взрослому населению, и только на территории г. Нижнего Новгорода.

В остальных муниципальных образованиях, как следует из приказа Департамента от 13.04.2006 N 340-в "О порядке оказания специализированной медицинской помощи на территории Нижегородской области", специализированная медицинская помощь оказывается как государственными, так и кожно-венерологическими кабинетами, специализированными отделениями муниципальных учреждений здравоохранения.

На территории г. Нижнего Новгорода система предоставления дерматовенерологической помощи детям также не подверглась каким-либо реформам по инициативе Министерства, соответствующие услуги по-прежнему оказываются в муниципальных поликлиниках и больницах, что также подтверждается письмом Департамента от 25.11.2010 N 15/02-823.

В рассматриваемом случае ГУЗ "Нижегородский областной кожно-венерологический диспансер", МЛПУ "Городская больница N 13" и МЛПУ "Городская поликлиника N 17" являются конкурирующими организациями на территории г. Нижнего Новгорода по оказанию услуг дерматологического профиля.

В результате указаний Министерства и последовавших приказов Департамента учреждения здравоохранения были вынуждены прекратить оказание данного вида медицинской помощи, что, как правомерно указал суд, привело к сокращению числа хозяйствующих субъектов, ограничению конкуренции на рынке оказания услуг по дерматологии.

Таким образом, антимонопольным органом и судом первой инстанции действия Министерства правильно квалифицированы, как нарушающие часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Статьей 22 Закона о защите конкуренции установлено, что антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения.

С учетом установленных обстоятельств суд апелляционной инстанции приходит к итоговому выводу о том, что решение антимонопольного органа принято в пределах его компетенции, не противоречит действующему законодательству и не нарушает права и законные интересы Министерства.

В нарушение статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации доказательства обратного Министерством не представлены, установленные обстоятельства и сделанные судом на их основе выводы не опровергнуты.

В соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

При этих условиях суд первой инстанции правомерно отказал Министерству в удовлетворении заявленного требования.

Доводы Министерства, приведенные в апелляционной жалобе в отношении нарушения судом первой инстанции положений статьи 155 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции во внимание не принимаются, поскольку нарушение данной нормы не влечет безусловную отмену правильного по существу судебного акта.

При этом суд отмечает, что Министерство изначально было надлежащим образом извещено о времени и месте рассмотрения настоящего дела, его представитель участвовал в судебных заседаниях, объявления о всех перерывах в судебном заседании были размещены на официальном сайте Арбитражного суда Нижегородской области, в связи с чем ущемление прав заявителя отсутствует.

На этом основании не принимается довод Министерства о том, что в судебном заседании 15.11.2011, когда была объявлена резолютивная часть решения, его представитель не присутствовал, как не имеющий значения.

Довод Министерства о том, что решение в полном объеме было изготовлено судом с нарушением срока, установленного частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, также отклоняется судом апелляционной инстанции, как не влекущий безусловную отмену решения суда и не лишающий его права на обжалование судебного акта.

Арбитражный суд Нижегородской области в полном объеме выяснил обстоятельства, имеющие значение для дела, его выводы основаны на правильном применении норм материального права.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, не установлено.

С учетом изложенного апелляционная жалоба Министерства по приведенным в ней доводам удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 17.01.2012 по делу N А43-4539/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства здравоохранения Нижегородской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

И.А. Смирнова

Судьи

В.Н. Урлеков Ю.В. Протасов