Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 14 сентября 2012 г. N Ф01-4256/12 по делу N А28-1902/2012

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Чиха А.Н.,

судей Елисеевой Е.В., Каширской Н.А.

без участия представителей,

рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы ответчиков - Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации - Управления Федерального казначейства по Кировской области и субъекта Российской Федерации "Кировская область" в лице Департамента финансов Кировской области на решение Арбитражного суда Кировской области от 24.05.2012, принятое судьей Зведер Е.Р., и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 06.08.2012, принятое судьями Великоредчаниным О.Б., Дьяконовой Т.М., Поляковой С.Г., по делу N А28-1902/2012 по иску индивидуального предпринимателя Елькина Анатолия Александровича к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации - Управления Федерального казначейства по Кировской области, к субъекту Российской Федерации "Кировская область" в лице Департамента финансов Кировской области,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, - Департамент дорожного хозяйства, транспорта и связи Кировской области, муниципальное казенное учреждение "Администрация города Слободского Кировской области" о взыскании убытков и установил:

индивидуальный предприниматель Елькин Анатолий Александрович (далее - Предприниматель) обратился в Арбитражный суд Кировской области с иском (с учетом его уточнения) к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации - Управления Федерального казначейства по Кировской области (далее - Управление) и к субъекту Российской Федерации "Кировская область" в лице Департамента финансов Кировской области (далее - Департамент финансов) о взыскании 663 182 рублей убытков, возникших в результате предоставления отдельным категориям граждан в 2009 - 2011 годах льготного проезда автомобильным транспортом общего пользования на городском маршруте N 115-а, в том числе за счет казны Российской Федерации - 332 313 рублей 50 копеек, за счет казны субъекта Российской Федерации - 330 868 рублей 50 копеек.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Департамент дорожного хозяйства, транспорта и связи Кировской области и муниципальное казенное учреждение "Администрация города Слободского Кировской области".

Суд первой инстанции пришел к выводу о доказанности факта возникновения у Предпринимателя убытков вследствие предоставления льготного проезда отдельным категориям граждан и об обязанности Российской Федерации и субъекта Российской Федерации "Кировская область" возместить их истцу, поэтому решением от 24.05.2012 удовлетворил исковые требования, взыскав в пользу Елькина А.А. с Российской Федерации за счет казны Российской Федерации 332 313 рублей 50 копеек убытков и с субъекта Российской Федерации "Кировская область" за счет казны субъекта Российской Федерации 330 868 рублей 50 копеек убытков.

Второй арбитражный апелляционный суд постановлением от 06.08.2012 оставил решение от 24.05.2012 без изменения по тем же мотивам.

При принятии судебных актов суды руководствовались статьей 72 Конституции Российской Федерации, статьями 15, 16, 790 (пунктом 5) и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ) и пунктами 18 и 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - Постановление N 23).

Не согласившись с состоявшимися судебными актами, Управление и Департамент финансов обратились в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационными жалобами, в которых просят отменить решение от 24.05.2012 и постановление от 06.08.2012 и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении иска в отношении заявленных требований.

По мнению Управления, у судов отсутствовали основания для взыскания с Российской Федерации спорных убытков. Нормативные акты федерального уровня не содержат норм, устанавливающих меры социальной защиты и социальной поддержки в виде предоставления льгот по оплате проезда в общественном транспорте, в том числе обязывающих субъекты Российской Федерации, муниципальные образования предоставлять льготы при осуществлении пассажирских перевозок, а также предусматривающих предоставление из федерального бюджета субвенций на исполнение подобных расходных обязательств субъектов Российской Федерации. Право предоставления таких льгот отнесено исключительно к компетенции субъектов Российской Федерации, которые сами должны финансировать исполнение требований соответствующих законов субъектов Российской Федерации и предоставлять субвенции муниципальным образованиям для возмещения расходов. Предприниматель неправомерно предъявил иск о взыскании убытков к Российской Федерации, поскольку отношения по выделению субвенций из федерального бюджета бюджету Кировской области, по своей сути, являются межбюджетным трансфертом, а истец не является участником межбюджетного трансферта.

Управление считает, что истец неправильно осуществил расчет размера убытков, а суды необоснованно отказали в применении коэффициента 0,5 для городских перевозок, предусмотренного Порядком предоставления из областного бюджета денежных средств юридическим лицам - предприятиям транспорта и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим перевозку пассажиров автомобильным и электрифицированным транспортом городского и пригородного сообщения, на возмещение им недополученных доходов, полученных в связи с установлением льгот по провозной плате для отдельных категорий граждан, проживающих на территории Кировской области, утвержденным постановлением Правительства Кировской области от 23.10.2008 N 150/430 (далее - Порядок от 23.10.2008 N 150/430).

Доводы жалобы Департамента финансов сводятся к тому, что обязательства по возмещению выпадающих доходов субъектом Российской Федерации "Кировская область" исполнены в полном объеме в соответствии с Порядком от 23.10.2008 N 150/430. Истец необоснованно произвел расчет убытков без применения коэффициента 0,5 для городских перевозок.

Предприниматель, Управление и Департамент финансов, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения жалобы, не обеспечили явку представителей в судебное заседание, что в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не препятствует рассмотрению дела без их участия.

Законность судебных актов проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, истец является перевозчиком и в 2009 - 2011 годах осуществлял перевозку пассажиров автомобильным транспортом общего пользования по городскому маршруту N 115-а, в том числе граждан, имеющих право на льготы.

Решениями Правления Региональной службы по тарифам Кировской области от 18.09.2008 N 33/1 и 04.04.2011 N 11 "Об установлении тарифов на перевозку пассажиров, ручной клади и багажа в автомобильном и электрифицированном транспорте городского, пригородного и международного сообщения на территории Кировской области" установлены тарифы на проезд на городском и пригородном автомобильном транспорте для граждан, имеющих право на льготный проезд по перечню, утвержденному постановлением Правительства Кировской области от 21.07.2008 N 140/286.

Утвержденный перечень содержит категории граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению как Российской Федерации (федеральный регистр), так и Кировской области (областной регистр).

Факт перевозки истцом граждан, имеющих право на льготы и относящихся как к федеральному, так и областному регистру льготников, участвующие в деле лица не оспаривают.

В результате межтарифной разницы выпадающие доходы истца за перевозку пассажиров льготной категории составили 330 868 рублей 50 копеек по областному регистру и 332 313 рублей 50 копеек по федеральному регистру.

Ненадлежащее исполнение Российской Федерацией и субъектом Российской Федерации "Кировская область" обязанности по возмещению возникших в результате межтарифной разницы у истца убытков явилось основанием для его обращения в арбитражный суд.

Согласно пункту "ж" статьи 71 Конституции Российской Федерации вопросы социальной защиты населения, включая социальное обеспечение, отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

На основании пункта 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

Лицо, право которого нарушено, может требовать возмещения причиненных ему убытков. Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода) (пункт 1 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В статьях 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации определено, что вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

В пункте 2 Постановления N 23 разъяснено, что, рассматривая иски, предъявленные согласно статьям 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, судам необходимо иметь в виду, что должником в обязательстве по возмещению вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, также является публично-правовое образование, а не его органы либо должностные лица этих органов.

Закон N 122-ФЗ с 01.10.2005 отменил льготы по проезду отдельным категориям граждан; предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан.

Согласно статьям 44 и 63 Закона N 122-ФЗ меры социальной защиты инвалидов и социальной поддержки ветеранов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации постановлением от 25.12.2006 N 802 утвердило Правила предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Названными Правилами предусмотрено предоставление трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации при условии принятия в установленном порядке нормативных правовых актов, устанавливающих расходные обязательства субъектов Российской Федерации по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, бюджетам таких субъектов Российской Федерации предоставляются соответствующие межбюджетные трансферты.

В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлениях от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств.

В пункте 18 Постановления N 23 разъяснено, что положения Бюджетного кодекса Российской Федерации о совместном финансировании расходов на указанные цели не могут быть расценены как допускающие установление Российской Федерацией льгот с возложением обязанности по их финансированию на субъект Российской Федерации за счет собственных доходов последнего. Возложение этой обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что в силу пункта 4 статьи 130, статей 133 и 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до 01.01.2005), раздела 4 Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15.08.2001 N 584, должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций.

Если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

По смыслу пункта 19 Постановления N 23 ответчиком по делам о взыскании убытков в связи с предоставлением потребителям после 01.01.2005 бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг) выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого отнесено финансирование соответствующих льгот.

Факт причинения убытков и их размер подтверждаются представленными в материалы дела доказательствами. Суды обеих инстанций установили, что расходы истца связаны с предоставлением услуг по перевозке по льготной цене отдельных категорий граждан, имеющих право на меры социальной поддержки как за счет средств бюджета Кировской области, так и за счет средств бюджета Российской Федерации, которые не были компенсированы.

Орган местного самоуправления определил для отдельных категорий населения льготный тариф по оплате проезда в городском автомобильном транспорте, но не обеспечил Предпринимателю возмещение выпадающих доходов, возникших в результате межтарифной разницы.

Доказательств выделения из бюджета Российской Федерации бюджету Кировской области субвенций на осуществление расходов лицам, имеющим право на меры социальной поддержки за счет средств федерального бюджета, в дело не представлено.

При таких обстоятельствах суды пришли к обоснованному выводу о доказанности состава правонарушения, являющегося основанием для взыскания убытков, и правомерно удовлетворили заявленные требования.

Довод Управления о том, что обеспечение льготного проезда на общественном транспорте для отдельных категорий граждан относится исключительно к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации, отклоняется. Обязанность Российской Федерации по возмещению расходов юридическим лицам обусловлена самим фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения. По настоящему делу судами установлено недофинансирование со стороны Российской Федерации, с которой правомерно взысканы расходы на основании статей 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Доводы заявителей о том, что расчеты произведены без применения истцом коэффициента 0,5 для городских перевозок, предусмотренного Порядком от 23.10.2008 N 150/430, были предметом рассмотрения судов и отклонены, как несостоятельные. В данном случае подлежат применению статьи 16, 790, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации, которые устанавливают обязанность полного возмещения расходов. Следовательно, указанное ограничение, установленное субъектом Российской Федерации, влечет уменьшение суммы расходов в результате применения данного коэффициента, в связи с чем нарушается право истца на полное возмещение расходов.

Иные аргументы, приведенные в жалобе, сводятся к другой оценке представленных доказательств, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в полномочия суда кассационной инстанции.

Суды двух инстанций дали надлежащую правовую оценку всем доказательствам, представленным сторонами, и обстоятельствам дела. Нормы материального права применены судами первой и апелляционной инстанций правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено. Кассационные жалобы не подлежат удовлетворению.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационным жалобам не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявители освобождены от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 287 (пунктом 1 части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа постановил:

решение Арбитражного суда Кировской области от 24.05.2012 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 06.08.2012 по делу N А28-1902/2012 оставить без изменения, кассационные жалобы Департамента финансов Кировской области и Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации - Управления Федерального казначейства по Кировской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

А.Н. Чих

Судьи

Е.В. Елисеева Н.А. Каширская