Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 23 октября 2012 г. N Ф01-4632/12 по делу N А28-85/2012

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Чиха А.Н.,

судей Елисеевой Е.В., Каширской Н.А.

в отсутствие участвующих в деле лиц,

рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы ответчиков - Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в лице Департамента финансов Кировской области на решение Арбитражного суда Кировской области от 28.05.2012, принятое судьей Малышевой М.В., и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 17.08.2012, принятое судьями Поляковой С.Г., Барминым Д.Ю., Великоредчаниным О.Б., по делу N А28-85/2012 по иску общества с ограниченной ответственностью "Новотранс-4" к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации и субъекту Российской Федерации в лице Департамента финансов Кировской области,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, - администрация муниципального образования "Город Кирово-Чепецк", Департамент дорожного хозяйства, транспорта и связи Кировской области, Департамент промышленного развития Кировской области о взыскании убытков и установил:

общество с ограниченной ответственностью "Новотранс-4" (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Кировской области с иском, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин России), субъекту Российской Федерации "Кировская область" в лице Департамента финансов Кировской области (далее - Департамент финансов) о взыскании за счет казны Российской Федерации 215 309 рублей 79 копеек и за счет казны субъекта Российской Федерации "Кировская область" 290 725 рублей 10 копеек убытков, возникших в результате предоставления отдельным категориям граждан в первом, третьем и четвертом кварталах 2008 года льготного проезда в транспорте общего пользования.

Правовым основанием заявленных требований истец указал статьи 15, 16, 790, 1069 и 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены администрация муниципального образования "Город Кирово-Чепецк", Департамент промышленного развития Кировской области, Департамент дорожного хозяйства, транспорта и связи Кировской области.

Арбитражный суд Кировской области пришел к выводам о доказанности факта возникновения у Общества убытков вследствие предоставления льготного проезда отдельным категориям граждан и об обязанности Российской Федерации и субъекта Российской Федерации "Кировская область" возместить их истцу, поэтому решением от 28.05.2012 суд удовлетворил исковые требования, взыскав в пользу Общества с Российской Федерации за счет казны Российской Федерации 215 309 рублей 79 копеек убытков, с субъекта Российской Федерации "Кировская область" за счет казны субъекта Российской Федерации 290 725 рублей 10 копеек убытков.

Второй арбитражный апелляционный суд постановлением от 17.08.2012 оставил решение без изменения по тем же мотивам.

При принятии судебных актов суды руководствовались статьей 72 Конституции Российской Федерации, статьями 8, 15, 16, 790 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ), Федеральным законом от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи", постановлением Правительства Российской Федерации от 25.12.2006 N 802 "Об утверждении Правил предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации" (далее - Правила N 802) и пунктами 16 - 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - Постановление N 23).

Не согласившись с состоявшимися судебными актами, ответчики обратились в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационными жалобами, в которых просят отменить решение и постановление и принять новый судебный акт об отказе в иске.

В обоснование своих доводов Минфин России указывает на то, что ни Закон N 122-ФЗ, ни другие нормативные акты федерального уровня не содержат норм, устанавливающих меры социальной защиты и социальной поддержки в виде предоставления льгот по оплате проезда в общественном транспорте, в том числе обязывающих субъекты Российской Федерации, муниципальные образования предоставить льготы при осуществлении пассажирских перевозок, а также предоставляющих из федерального бюджета субвенции на исполнение подобных расходных обязательств субъектов Российской Федерации. Напротив, право предоставления таких льгот отнесено исключительно к компетенции субъектов Российской Федерации, которые сами должны финансировать соответствующие законы субъектов Российской Федерации и предоставлять субвенции муниципальным образованиям для возмещения расходов. При указанных обстоятельствах ответчик считает, что Российская Федерация не принимала на себя расходные обязательства по установлению льгот по оплате проезда в общественном транспорте, поэтому суды неправомерно возложили спорные расходы на казну Российской Федерации.

Указание в федеральных законах о федеральном бюджете на соответствующий год на наличие межбюджетных трансфертов на обеспечение равной транспортной доступности, а также в иных нормативных правовых актах федерального уровня на порядок распределения данных трансфертов не влечет возникновения расходных обязательств Российской Федерации перед транспортными организациями.

Кроме того, заявитель считает, что отношения по выделению субвенций из федерального бюджета бюджету Кировской области по своей сути являются межбюджетным трансфертом. Общество, как коммерческая организация, не является участником данного межбюджетного трансферта, в связи с чем, по мнению заявителя, предъявление иска к Российской Федерации является неправомерным.

Представление финансовой помощи субъектам Российской Федерации на осуществление расходов по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации, направлено не на исполнение расходных обязательств Российской Федерации, которые не возникли, а является материальной поддержкой, средством стимулирования субъектов Российской Федерации и дополнительной гарантией по сохранению ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан.

Департамент финансов сослался на то, что суды неправомерно отклонили его заявление о пропуске Обществом срока исковой давности по требованию о взыскании убытков, возникших в результате предоставления отдельным категориям граждан в первом и третьем кварталах 2008 года льготного проезда в транспорте общего пользования. Департамент финансов полагает, что истец осуществлял перевозку пассажиров с нарушениями лицензионных требований.

Стороны и третьи лица, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения жалоб, в заседание суда кассационной инстанции не явились. Кассационные жалобы рассмотрены в их отсутствие.

Законность обжалуемых судебных актов проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установлено судебными инстанциями, Общество на основании заключенных с администрацией города Кирово-Чепецка договоров от 31.12.2005 в течение искового периода осуществляло перевозку пассажиров автомобильным транспортом общего пользования по маршрутам N 101, 103 и 110, в том числе граждан, имеющих право на льготы. Факт перевозки истцом граждан, имеющих право на льготы и относящихся как к федеральному, так и областному регистру, участвующие в деле лица не оспаривают.

Администрация муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" и администрация муниципального образования "Кирово-Чепецкий муниципальный район" Кировской области 29.12.2006 подписали соглашение о взаимодействии органов местного самоуправления, предметом которого явились действия сторон соглашения, направленные на осуществление полномочий органов местного самоуправления в области организации транспортного обслуживания населения между поселениями.

Администрация муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" обязалась провести мероприятия по организации перевозок пассажиров автомобильным транспортом пригородного и межмуниципального сообщения (пункт 2.1.1 соглашения).

Администрация муниципального образования "Кирово-Чепецкий район" Кировской области обязалась в соответствии с пунктом 2.2.1 соглашения, а также на основании договорных отношений с лицами, оказывающими услуги по перевозке пассажиров, осуществлять финансирование выпадающих доходов данных лиц в части осуществления перевозки льготных категорий граждан.

В приложении N 1 к соглашению содержится перечень лиц, осуществляющих перевозку пассажиров автомобильным транспортом на пригородных маршрутах, включая Общество, и указание на перевозку последним пассажиров по согласованным маршрутам.

Решениями Правления Региональной службы по тарифам Кировской области от 21.12.2007 N 45/2 и от 18.09.2008 N 33/1 "Об установлении тарифов на перевозку пассажиров, ручной клади и багажа в автомобильном и электрифицированном транспорте городского, пригородного и междугородного сообщения на территории Кировской области" установлены тарифы на проезд и провоз багажа в автобусах для всех категорий граждан и для граждан, имеющих право на льготный проезд по перечню, утвержденному постановлением Правительства Кировской области от 21.07.2008 N 140/286 (пункты 1 и 4 решений).

Утвержденный перечень содержит категории граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению как Российской Федерации (федеральный регистр), так и Кировской области (областной регистр).

Согласно расчету убытков, произведенному истцом на основании представленных Государственным учреждением - Управлением Пенсионного фонда Российской Федерации в Кирово-Чепецком районе Кировской области и Кировским областным государственным учреждением "Управление социальной защиты населения в Кирово-Чепецком районе" сведений и первичных документов, общая сумма возникших у Общества за исковой период убытков (выпадающих доходов), которые не были возмещены истцу, составляет 506 034 рубля 89 копеек, в том числе 215 309 рублей 79 копеек убытков, относящихся к федеральному регистру, и 290 725 рублей 10 копеек убытков, относящихся к областному регистру.

Ненадлежащее исполнение Российской Федерацией и субъектом Российской Федерации "Кировская область" обязанности по возмещению образовавшихся у истца убытков явилось основанием для его обращения в арбитражный суд.

В соответствии с пунктом "ж" статьи 71 Конституции Российской Федерации вопросы социальной защиты населения, включая социальное обеспечение, отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

На основании пункта 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

Лицо, право которого нарушено, может требовать возмещения причиненных ему убытков. Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода) (пункт 1 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В статьях 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации определено, что вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

В пункте 2 Постановления N 23 разъяснено: при рассмотрении исков, предъявленных согласно статьям 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, судам необходимо иметь в виду, что должником в обязательстве по возмещению вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, также является публично-правовое образование, а не его органы либо должностные лица этих органов.

Закон N 122-ФЗ с 01.10.2005 отменил льготы по проезду отдельным категориям граждан; предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан.

Согласно статьям 44 и 63 Закона N 122-ФЗ меры социальной защиты инвалидов и социальной поддержки ветеранов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации постановлением от 25.12.2006 N 802 утвердило Правила предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Названными Правилами предусмотрено предоставление трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации при условии принятия в установленном порядке нормативных правовых актов, устанавливающих расходные обязательства субъектов Российской Федерации по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, бюджетам таких субъектов Российской Федерации предоставляются соответствующие межбюджетные трансферты.

В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлениях от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств.

Согласно пункту 18 Постановления N 23 положения Бюджетного кодекса Российской Федерации о совместном финансировании расходов на указанные цели не могут быть расценены как допускающие установление Российской Федерацией льгот с возложением обязанности по их финансированию на субъект Российской Федерации за счет собственных доходов последнего. Возложение этой обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что в силу пункта 4 статьи 130, статей 133 и 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до 01.01.2005), раздела 4 Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15.08.2001 N 584, должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций.

Если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

По смыслу пункта 19 Постановления N 23 ответчиком по делам о взыскании убытков в связи с предоставлением потребителям после 01.01.2005 бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг) выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого отнесено финансирование соответствующих льгот.

Факт причинения убытков и их размер подтверждаются представленными в материалы дела доказательствами. Суды обеих инстанций установили, что расходы истца связаны с предоставлением услуг по перевозке отдельных категорий граждан, имеющих право на меры социальной поддержки как за счет средств бюджета Кировской области, так и за счет средств бюджета Российской Федерации, которые не были компенсированы.

Орган местного самоуправления определил для отдельных категорий населения льготный тариф по оплате проезда в городском автомобильном транспорте, но не обеспечил Обществу возмещение выпадающих доходов, возникших в результате межтарифной разницы.

Доказательств выделения из бюджета Российской Федерации бюджету Кировской области субвенций на осуществление расходов лицам, имеющим право на меры социальной поддержки за счет средств федерального бюджета, в дело не представлено.

При таких обстоятельствах суды пришли к обоснованному выводу о доказанности состава правонарушения, являющегося основанием для взыскания убытков, и правомерно удовлетворили заявленные требования.

Аргумент Минфина России о том, что обеспечение льготного проезда на общественном транспорте для отдельных категорий граждан относится исключительно к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации, судом округа не принимается. Обязанность Российской Федерации по возмещению расходов юридическим лицам обусловлена самим фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения. По настоящему делу судами установлено недофинансирование со стороны Российской Федерации, с которой правомерно взысканы расходы на основании статей 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Довод Департамента финансов о пропуске истцом срока исковой давности по требованию о взыскании убытков, возникших в результате предоставления отдельным категориям граждан в первом и третьем кварталах 2008 года льготного проезда в транспорте общего пользования, судом кассационной инстанции отклоняется в силу следующего.

Согласно статье 200 Гражданского кодекса Российской Федерации течение срока исковой давности начинается со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права.

По обязательствам, срок исполнения которых не определен либо определен моментом востребования, течение срока исковой давности начинается с момента, когда у кредитора возникает право предъявить требование об исполнении обязательства.

В силу статьи 12 Бюджетного кодекса Российской Федерации финансовый год соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря. Операции по исполнению бюджета завершаются 31 декабря (статья 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Если законом, иными нормативными правовыми актами не предусмотрены сроки компенсации расходов, понесенных организацией в связи с предоставлением отдельным категориям граждан льгот, установленных действующим законодательством, течение срока исковой давности по требованию о взыскании с публично-правового образования на основании статей 16 и 1069 Гражданского кодекса убытков, возникших в связи с неисполнением обязанности по этой компенсации, начинается не ранее окончания финансового года, в котором была предоставлена льгота, то есть с 1 января года, следующего за отчетным.

Таким образом, о нарушении права на возмещение убытков, возникших в связи с предоставлением льгот в 2008 году, Общество могло и должно было узнать по окончании финансового года - не позднее 01.01.2009. С этой даты в силу статьи 200 Гражданского кодекса Российской Федерации и с учетом требований статьи 12 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует исчислять срок исковой давности по требованию, заявленному истцом.

Исковое заявление подано Обществом 28.12.2011 (согласно штемпелю органа почтовой связи на конверте, в котором поступило исковое заявление), то есть в пределах общего срока исковой давности.

Довод Департамента финансов о том, что Обществом были нарушены лицензионные требования, судом округа не принимается в качестве основания для отказа истцу в возмещении убытков на основании статей 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации. Документы уполномоченных органов, свидетельствующие о привлечении Общества к соответствующему виду ответственности, в материалах дела отсутствуют. Установление наличия (отсутствия) фактов нарушения Обществом лицензионных требований не входит в предмет доказывания по настоящему делу.

Обжалуемые судебные акты соответствуют нормам материального права, изложенные в них выводы - установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены судебных актов в любом случае, судом округа не выявлено. Кассационные жалобы не подлежат удовлетворению.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационным жалобам не рассматривался, так как заявители в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 части 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождены от ее уплаты.

Руководствуясь статьями 287 (пунктом 1 части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа постановил:

решение Арбитражного суда Кировской области от 28.05.2012 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 17.08.2012 по делу N А28-85/2012 оставить без изменения, кассационные жалобы Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в лице Департамента финансов Кировской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

А.Н. Чих

Судьи

Е.В. Елисеева Н.А. Каширская