Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 29 января 2013 г. N Ф01-6291/12 по делу N А82-1330/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 24.01.2013.

Постановление изготовлено в полном объеме 29.01.2013.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Забурдаевой И.Л.,

судей Александровой О.В., Башевой Н.Ю.

в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу заявителя - департамента недвижимости администрации городского округа город Рыбинск на решение Арбитражного суда Ярославской области от 15.06.2012, принятое судьей Мухиной Е.В., и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 12.09.2012, принятое судьями Ившиной Г.Г., Буториной Г.Г., Караваевой А.В., по делу N А82-1330/2012 по заявлению департамента недвижимости администрации городского округа город Рыбинск к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области о признании недействительными решения и предписания,

третьи лица - общество с ограниченной ответственностью "Центр Клининг", муниципальное унитарное предприятие городского округа город Рыбинск "Управляющая компания", общество с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Запад", и установил:

Департамент недвижимости администрации городского округа город Рыбинск (далее -Департамент) обратился в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области (далее - Управление, антимонопольный орган) от 14.12.2011 по делу N 06-03/30-11, в соответствии с которым Департамент признан нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), и выданного на его основании предписания от 14.12.2011.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Центр Клининг" (далее - ООО "Центр Клининг"), муниципальное унитарное предприятие городского округа город Рыбинск "Управляющая компания" (далее - МУП "Управляющая компания"), общество с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Запад" (далее - ООО "УК "Запад").

Решением суда от 15.06.2012 в удовлетворении заявленного требования отказано.

Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 12.09.2012 решение оставлено без изменения.

Департамент не согласился с принятыми судебными актами и обратился в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которых просит отменить их.

Заявитель жалобы считает, что выводы судов не соответствуют фактическим обстоятельствам дела; суды неправильно применили нормы материального права. По мнению Департамента, действующее законодательство не предоставляет собственнику имущества унитарного предприятия право изымать у него имущество. До вынесения антимонопольным органом спорных решения и предписания Департамент провел обследование муниципальных помещений и направил уведомление о необходимости предоставления данных помещений в соответствии с требованиями Закона о защите конкуренции. У Департамента отсутствует обязанность по осуществлению контроля за надлежащим использованием объектов.

Подробно позиция Департамента изложена в кассационной жалобе.

Отзывы на кассационную жалобу в суд не поступили.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, представителей не направили.

Законность обжалуемых судебных актов проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в соответствии с Законом Ярославской области от 11.10.2006 N 59-з "О разграничении имущества и имущественных обязательств между городским округом город Рыбинск и Рыбинским муниципальным районом" административно-производственное здание по адресу: г. Рыбинск, ул. Черепанова, д. 4, общей площадью 3199,7 квадратного метра, отнесено к муниципальной собственности городского округа город Рыбинск. Право собственности муниципального образования зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним 03.06.2011.

Приказом Департамента от 20.06.2011 N 41-06/08-484 указанное административно-производственное здание закреплено на праве хозяйственного ведения за МУП "Управляющая компания".

ОАО "Управляющая компания" обратилось в Управление и Рыбинскую городскую прокуратуру с письмом от 04.08.2011 N 3183, в котором ставило правоохранительные органы в известность о том, что в нарушение действующего законодательства МУП "Управляющая компания" своими действиями, а Департамент своим бездействием причиняют ущерб городскому округу в виде непоступления в бюджет арендных платежей, безосновательно предоставляя помещения в указанном здании в безвозмездное пользование коммерческим организациям.

Проведенной 17.08.2011 Рыбинской городской прокуратурой проверкой установлено, что помещения первого этажа здания по адресу: г. Рыбинск, ул. Черепанова, д. 4, не используются МУП "Управляющая компания", в них располагаются ООО "Запад-Сервис", ООО "Запад-Строй", ООО "Горзеленхоз", на втором этаже здания три помещения заняты ООО "Центр-Клининг". Выявленные обстоятельства также были отражены на графическом плане здания.

В адрес первого заместителя Главы администрации городского округа город Рыбинск 19.08.2011 направлено представление Рыбинской городской прокуратуры об устранении нарушений законодательства о муниципальной собственности.

Руководитель Управления издал приказ от 28.10.2011 N 598 о возбуждении в отношении Департамента дела N 06-03/30-11 по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в бездействии и непресечении фактов нарушений при фактическом незаконном использовании хозяйствующими субъектами муниципального недвижимого имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения за МУП "Управляющая компания".

Комиссия Управления выявила, что до 01.10.2011 правовые основания для использования муниципального недвижимого имущества по адресу: г. Рыбинск, ул. Черепанова, д. 4, указанными коммерческими организациями отсутствовали. 01.10.2011 МУП "Управляющая компания" с согласия Департамента заключило с ООО "Запад-Сервис" и ООО "Запад-Строй" договоры аренды муниципального недвижимого имущества N 40040 и 40041.

На основании изложенного, придя к выводу о том, что до 01.10.2011 коммерческие организации, фактически используя муниципальное недвижимое имущество в своих коммерческих целях, были лишены обязанности нести какую-либо финансовую нагрузку, связанную, в том числе, с уплатой арендной платы, проведением за свой счет текущего ремонта, то есть были поставлены в более выгодные условия при осуществлении своей хозяйственной деятельности, кроме того, неограниченный круг хозяйствующих субъектов, потенциально претендующих на право пользования данным муниципальным ресурсом, был изначально лишен такой возможности, поскольку имущество на торги не выставлялось и фактически было занято без правовых оснований ООО "Запад-Сервис", ООО "Запад-Строй" и другими лицами, 01.12.2011 комиссия антимонопольного органа приняла решение (в полном объеме изготовлено 14.12.2011), в соответствии с которым признала Департамент нарушившим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. При этом в качестве противоправного было квалифицировано бездействие заявителя, как органа, исполняющего функции собственника муниципального недвижимого имущества, по принятию достаточных мер к устранению нарушений, следствием которого явилось устранение конкуренции между хозяйствующими субъектами, потенциально претендующими на получение в пользование муниципальных площадей по адресу: г. Рыбинск, ул. Черепанова, д. 4.

При этом Управление в принятом решении отметило, что предпринятые Департаментом в ходе рассмотрения дела N 06-03/30-11 действия в виде направления в адрес МУП "Управляющая компания" письма о необходимости предоставления муниципальных помещений в соответствии с требованиями Закона о защите конкуренции, а также по заключению с ООО "Запад-Сервис" и ООО "Запад-Строй" договоров аренды помещений, не в полной мере устраняют выявленные нарушения антимонопольного законодательства.

На основании пункта 2 названного решения Департаменту было выдано предписание от 14.12.2011, в котором на него возлагалась обязанность по принятию мер, в том числе организационно-распорядительного характера, направленных на устранение необоснованного использования хозяйствующими субъектами (ООО "УК "Запад", ООО "Горзеленхоз", ООО "Центр-Клининг") муниципальных нежилых помещений по адресу: г. Рыбинск, ул. Черепанова, д. 4.

Не согласившись с указанными решением и предписанием, Департамент обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 295 Гражданского кодекса Российской Федерации, частью 1 статьи 15, пунктом 1 части 1 статьи 48 Закона о защите конкуренции, частью 2 статьи 18 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", пунктом 3 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Законом Ярославской области от 11.10.2006 N 59-з "О разграничении имущества и имущественных обязательств между городским округом город Рыбинск и Рыбинским муниципальным районом", Положением о порядке управления и распоряжения муниципальным имуществом городского округа город Рыбинск, утвержденным решением муниципального Совета городского округа город Рыбинск от 26.07.2006 N 66, суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленного требования и исходил из правомерности принятых антимонопольным органом решения и предписания.

Второй арбитражный апелляционный суд согласился с выводами суда первой инстанции и оставил его решение без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия) (часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, здесь и далее Закон о защите конкуренции в редакции, действовавшей на момент совершения Департаментом бездействия, признанного нарушением антимонопольного законодательства)

Как указано в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами положений антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

При этом под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Признаками ограничения конкуренции являются, в том числе, любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Федеральным законом от 30.06.2008 N 108-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" Закон о защите конкуренции дополнен статьей 17.1, которая вступила в силу с 02.07.2008.

В соответствии с частью 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров.

Согласно пункту 1 части 3 статьи 17.1 названного закона в порядке, предусмотренном частью 1 настоящей статьи, осуществляется заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального недвижимого имущества, которое принадлежит на праве хозяйственного ведения либо оперативного управления государственным или муниципальным унитарным предприятиям.

Таким образом, Закон о защите конкуренции не устанавливает возможность заключения договоров, соглашений, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, которое принадлежит на праве хозяйственного ведения либо оперативного управления государственным или муниципальным унитарным предприятиям, без проведения процедуры торгов.

В нарушение требований федерального законодательства помещения в административно-производственном здании по адресу: г. Рыбинск, ул. Черепанова, д. 4, были предоставлены в пользование коммерческим организациям без проведения процедуры торгов, без заключения гражданско-правовых договоров, без взимания платы за пользование помещениями.

В силу пункта 3 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

В соответствии с Положением о Департаменте недвижимости администрации городского округа город Рыбинск, утвержденным распоряжением Главы городского округа город Рыбинск от 21.06.2006 N 02, полномочиями собственника по управлению и распоряжению объектами муниципальной собственности, в том числе по передаче их в хозяйственное ведение муниципальным унитарным предприятиям, наделен Департамент. Основной задачей Департамента является, в том числе, осуществление правового регулирования вопросов, связанных с эффективным использованием муниципального имущества. К функциям Департамента отнесены также надзорные функции за состоянием недвижимости.

Согласно пункту 2 статьи 295 Гражданского кодекса Российской Федерации и части 2 статьи 18 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника.

В соответствии с пунктом 11 части 1 статьи 20 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" собственник имущества унитарного предприятия в отношении указанного предприятия осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего унитарному предприятию имущества.

Порядок управления и распоряжения муниципальным имуществом городского округа город Рыбинск и разграничение полномочий органов местного самоуправления по вопросам управления и распоряжения муниципальным имуществом предусмотрены Положением о порядке управления и распоряжения муниципальным имуществом городского округа город Рыбинск, утвержденным решением муниципального Совета городского округа город Рыбинск от 26.07.2006 N 66.

На основании пункта 8.3 указанного положения муниципальное имущество, находящееся в хозяйственном ведении, оперативном управлении муниципальных унитарных предприятий, муниципальных учреждений, которое не используется, используется не по назначению или не является необходимым для осуществления уставной деятельности этих предприятий, учреждений подлежит передаче в казну города Рыбинска в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 8.5 данного положения согласие на совершение муниципальным унитарным предприятием сделок, которые в соответствии с законодательством допускаются с согласия собственника имущества муниципального унитарного предприятия, оформляется постановлением главы городского округа город Рыбинск.

В тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.

На основании приведенных положений, с учетом наличия у Департамента предусмотренной пунктом 3.1 Положения о Департаменте недвижимости администрации городского округа город Рыбинск, утвержденного распоряжением Главы городского округа город Рыбинск от 21.06.2006 N 02, надзорной функции за состоянием муниципальной недвижимости, суды пришли к обоснованному выводу о том, что именно Департамент, осуществляющий полномочия собственника по управлению и распоряжению объектами муниципальной собственности, в том числе предусмотренные законом полномочия по контролю за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего унитарному предприятию имущества, обязан контролировать надлежащее использование объектов муниципальной собственности, следить за тем, чтобы процедура распоряжения этими объектами соответствовала действующему законодательству.

Антимонопольный орган и суды установили, что бездействие Департамента по реализации возложенных на него функций и принятию достаточных мер по устранению допущенных нарушений процедуры передачи помещений в пользование хозяйствующим субъектам привело к тому, что данные хозяйствующие субъекты, незаконно занимающие и использующие площади помещений, были поставлены в преимущественные условия, что, в свою очередь, явилось причиной устранения конкуренции между хозяйствующими субъектами, потенциально претендующими на получение в пользование муниципальных площадей в здании по адресу: г. Рыбинск, ул. Черепанова, д. 4. Следовательно, такое бездействие правомерно признано нарушающим запрет, установленный частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Довод Департамента о том, что у него отсутствует обязанность по осуществлению контроля за надлежащим использованием объектов недвижимости обоснованно отклонен судами со ссылкой на нормы Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" и Положения о Департаменте недвижимости администрации городского округа город Рыбинск, утвержденного распоряжением Главы городского округа город Рыбинск от 21.06.2006 N 02.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 48 Закона о защите конкуренции комиссия прекращает рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства в случае добровольного устранения нарушения антимонопольного законодательства и его последствий лицом, совершившим такое нарушение.

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суды пришли к выводу о том, что выполненные заявителем жалобы на момент вынесения решения Управления мероприятия не свидетельствовали об устранении выявленного нарушения и его последствий в полной мере.

При таких обстоятельствах суды правомерно отказали Департаменту в удовлетворении заявленного требования о признании недействительными решения и предписания антимонопольного органа.

Доводы Департамента, изложенные в кассационной жалобе, признаются судом округа несостоятельными и отклоняются, поскольку иное толкование заявителем норм действующего законодательства, а также иная оценка обстоятельств спора не свидетельствуют о неправильном применении судами норм права.

Более того, все изложенные подателем жалобы возражения были предметом рассмотрения судов первой и апелляционной инстанций и получили надлежащую правовую оценку, изменение которой в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Арбитражный суд Ярославской области и Второй арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Департамент освобожден от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 287 (пунктом 1 части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа постановил:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 15.06.2012 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 12.09.2012 по делу N А82-1330/2012 оставить без изменения, кассационную жалобу департамента недвижимости администрации городского округа город Рыбинск - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

И.Л. Забурдаева

Судьи

О.В. Александрова Н.Ю. Башева