Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 11 марта 2013 г. N Ф01-7188/13 по делу N А17-3404/2012

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Елисеевой Е.В.,

судей Самуйлова С.В., Чиха А.Н.

при участии в судебном заседании от 04.03.2013 представителей от Департамента финансов Ивановской области: Хуртова К.М. по доверенности от 14.12.2012, Шумариной В.Е. по доверенности от 09.01.2013 N 7, без участия представителей сторон и третьих лиц в судебном заседании от 11.03.2013,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу ответчика - Ивановской области в лице Департамента финансов Ивановской области на решение Арбитражного суда Ивановской области от 19.10.2012, принятое судьей Романовой Т.В., по делу N А17-3404/2012 по иску индивидуального предпринимателя Нестерова Валерия Константиновича к Ивановской области в лице Департамента финансов Ивановской области о взыскании убытков,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, - Российская Федерация в лице Министерства финансов Российской Федерации, Комитет Ивановской области по транспорту, и установил:

индивидуальный предприниматель Нестеров Валерий Константинович (далее - Предприниматель) обратился в арбитражный суд Ивановской области с иском к субъекту Российской Федерации "Ивановская область" в лице Департамента финансов Ивановской области (далее - Департамент финансов) о взыскании 366 441 рубля 50 копеек убытков, возникших в результате предоставления отдельным категориям граждан с 01.02.2012 по 31.05.2012 льготного проезда на пассажирском транспорте.

Правовым основанием заявленных требований истец указал статьи 15, 16, 790 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Российская Федерация в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин) и Комитет Ивановской области по транспорту.

Суд первой инстанции решением от 19.10.2012 удовлетворил заявленные требования, взыскав с субъекта Российской Федерации "Ивановская область" в лице Департамента финансов за счет казны Ивановской области в пользу Предпринимателя 366 441 рубль 50 копеек убытков.

Суд руководствовался статьей 73 Конституции Российской Федерации, статьями 8, 11, 12, 15, 16, 790 (пунктом 5), 1069 и 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации, Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ), статьей 26.2 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) и пунктом 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - постановление Пленума от 22.06.2006 N 23).

В арбитражном суде апелляционной инстанции дело не рассматривалось. Второй арбитражный апелляционный суд определением от 10.12.2010 отказал Департаменту финансов в удовлетворении ходатайства о восстановлении срока на подачу апелляционной жалобы и на основании пункта 3 части 1 статьи 264 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации возвратил апелляционную жалобу заявителю.

Не согласившись с состоявшимся судебным актом, Департамент финансов обратился в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение от 19.10.2012 и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов кассационной жалобы заявитель указывает, что суд при принятии решения не учел порядок возмещения расходов, связанных с перевозкой льготных категорий граждан, относящихся к федеральному и региональному регистру льготников. Перевозка граждан, включенных в федеральный регистр льготников, произведена истцом в интересах Российской Федерации как публично-правового образования. Осуществление мер социальной поддержки федеральных льготников не относится к расходным обязательствам субъекта Российской Федерации. Право бесплатного проезда на городском транспорте общего пользования для льготной категории граждан является гарантией, носящий компенсационный характер. Предоставив это право, Российская Федерация взяла на себя соответствующие публично-правовые обязанности в отношении социально незащищенных граждан. Российская Федерация возложила на субъекты Российской Федерации обязанность по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта льготным категориям граждан, а не по финансированию названных услуг, поэтому недостаточное выделение или невыделение на эти цели денежных средств субъекту Российской Федерации в виде субвенций не исключает доплаты разницы за счет средств Российской Федерации. С 2010 года субвенций из федерального бюджета бюджету Ивановской области на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта льготным категориям граждан не предоставлялось.

По мнению Департамента финансов, истец не доказал факт возникновения взысканных убытков в результате незаконных действий или бездействия ответчика. Возложение на субъект Российской Федерации ответственности за понесенные истцом убытки без исследования вопроса о соответствии закону или иному правовому акту действий (бездействия) органов государственной власти Ивановской области, в том числе актов указанных органов, не соответствует условиям, при наличии которых допускается возмещение вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов либо должностных лиц этих органов по правилам статьей 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Заявитель настаивает на том, что расходы, понесенные Предпринимателем в спорный период в связи с осуществлением пассажирских перевозок в отсутствие договора на оказание услуг по перевозке льготных категорий граждан на всех видах пассажирского транспорта и договора на оказание услуг по регулярным перевозкам пассажиров и багажа автобусами, не подлежат возмещению, поскольку законодатель не предусмотрел возмещение затрат, связанных с предоставлением льгот, перевозчикам, которые осуществляют свою деятельность без законных оснований.

В судебном заседании представители Департамента финансов поддержали доводы, изложенные в кассационной жалобе.

Предприниматель в отзыве отклонил доводы кассационной жалобы и просил оставить в силе обжалованный судебный акт, как законный и обоснованный.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании от 04.03.2013 объявлялся перерыв до 13 часов 15 минут 11.03.2013.

Стороны и третьи лица, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, не обеспечили явку представителей в судебное заседание, что в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Законность решения Арбитражного суда Ивановской области от 19.10.2012 по делу N А17-3404/2012 проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Предприниматель осуществлял деятельность по перевозке населения общественным транспортом на платной основе. С 01.02.2012 по 31.05.2012 Предприниматель осуществлял перевозку граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению Российской Федерации и Ивановской области, на основании социальной карты жителя Ивановской области.

Администрация города Иваново и Предприниматель (перевозчик) заключили договоры на оказание услуг по регулярным перевозкам пассажиров и багажа автобусами в городе Иваново от 24.02.2009 N 197 - 205, согласно которым Администрация поручает, а перевозчик осуществляет перевозки пассажиров в городе Иваново по маршруту N 18 "УМСР - улица Героя Советского Союза Сахарова - улица Кузнецова - улица Жарова - площадь Пушкина - проспект Ленина - улица Карла Маркса - проспект Фридреха Энгельса - улица Сарментовой - улица Свободы - улица Шувандиной - улица Академическая - парк культуры и отдыха имени Революции 1905 года".

Срок действия договоров N 197 и 198 определен сторонами с 11.02.2009 по 11.02.2014 (пункт 7.1), договоров N 199, 200, 201, 202, 203, 204, 205 - с 11.02.2009 по 11.02.2012 (пункт 7.1).

Администрация направила в адрес Предпринимателя уведомления от 12.05.2011 N 2-25-1337 (1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 и 9), в которых уведомила о расторжении названных договоров в одностороннем порядке в соответствии с пунктом 4.2.8 договора в связи с систематическим нарушением перевозчиком условий договора. В уведомлениях указано, что договор прекращает действие через 10 дней после уведомления (пункт 4.2 договора). Указанные уведомления получены истцом.

Арбитражный суд Ивановской области решением от 15.11.2011, оставленным без изменения постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 22.02.2012, признал недействительными сделки по одностороннему расторжению Администрацией города Иваново договоров от 24.02.2009 N 197, 198, 200, 201, 203 и 205.

Из расчета, представленного истцом, следует, что общая сумма выпадающих доводов истца по федеральным льготникам составила 97 492 рубля 05 копеек, по региональным льготникам - 268 949 рублей, что подтверждается представленными в материалы дела контрольными отчетами по терминалам с указанием реквизитов Предпринимателя, маршрута, количества перевезенных льготников.

Комитет Ивановской области по транспорту письмом от 19.06.2012 N 1194/01-09 оставил без удовлетворения обращение Предпринимателя по вопросу возмещения стоимости льготного проезда граждан с использованием социальной карты жителя Ивановской области частично за февраль-март 2012 года и апрель-май 2012 года, сославшись на прекращение действия договоров об оказании услуг по перевозке льготных категорий граждан на всех видах пассажирского транспорта.

Отказ Комитета Ивановской области по транспорту в возмещении расходов истца по перевозке льготной категории граждан послужил основанием для обращения Предпринимателя в арбитражный суд с настоящим иском о взыскании убытков.

Обжалованный судебный акт мотивирован тем, что расходы у Предпринимателя возникли в результате бездействия государственных органов Ивановской области, выразившегося в неисполнении обязательства по финансовому обеспечению предусмотренных указом губернатора Ивановской области от 25.08.2008 N 87-уг "О порядке льготного проезда граждан с использованием социальной карты жителя Ивановской области" (далее - Указ) льгот по оплате перевозчику предоставленных отдельным категориям граждан, имеющим право на меры социальной поддержки, транспортных услуг. Суд пришел к выводу, что факт перевозки граждан и предоставления им льгот в спорный период, а также размер расходов доказан материалами дела. Право истца на компенсацию недополученных доходов предусмотрено законодательством.

Согласно пункту 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

В силу статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. При этом под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

На основании статей 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению и возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Конституция Российской Федерации (подпункт "ж" пункта 1 статьи 72) относит вопросы социальной защиты населения, включая социальное обеспечение, к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Законом N 122-ФЗ с 01.01.2005 отменены льготы по проезду, предоставленные отдельным категориям граждан. Вместе с тем закон предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств. Согласно статьям 44 и 63 названного закона меры социальной защиты инвалидов и социальной поддержки ветеранов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации.

Указом губернатора Ивановской области от 25.08.2008 N 87-уг "О порядке льготного проезда граждан с использованием социальной карты жителя Ивановской области" в целях обеспечения доступности транспортных услуг на территории Ивановской области гражданам, имеющим право на меры социальной поддержки, финансируемые за счет средств федерального бюджета и бюджета Ивановской области, на территории Ивановской области организован льготный проезд на пассажирском транспорте общего пользования, деятельность которого регулируется органами государственной власти Ивановской области, с использованием социальной карты жителя Ивановской области.

Согласно приложению N 3 к Указу на Комитет Ивановской области по транспорту возложена обязанность по возмещению перевозчикам стоимости льготного проезда граждан с использованием социальной карты по действующему у перевозчика тарифу, но не выше предельного максимального уровня тарифов, установленного постановлением Правительства Ивановской области от 31.01.2007 N 11-п.

В соответствии с пунктом 4 приложения N 3 к Указу Департамент финансов перечисляет Комитету Ивановской области по транспорту средства на возмещение перевозчикам стоимости проезда граждан с использованием социальной карты по действующему у перевозчика тарифу, но не выше предельного максимального уровня тарифов, установленного постановлением Правительства Ивановской области от 31.01.2007 N 11-п.

При принятии обжалованного судебного акта суд не учел следующее.

В пункте 18 постановления Пленума от 22.06.2006 N 23 разъяснено, что положения Бюджетного кодекса Российской Федерации о совместном финансировании расходов на указанные цели не могут быть расценены как допускающие установление Российской Федерацией льгот с возложением обязанности по их финансированию на субъект Российской Федерации за счет собственных доходов последнего. Возложение этой обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций.

Если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Право льготного проезда на транспорте общего пользования для отдельных категорий граждан является гарантией, носящей компенсационный характер. Предоставив это право, государство взяло на себя соответствующие публично-правовые обязанности в отношении социально незащищенных граждан. Отменив Законом N 122-ФЗ льготы по проезду отдельным категориям граждан, законодатель при этом должен был предусмотреть соразмерную компенсацию, связанную с утратой такими гражданами ранее предоставленных прав независимо от места жительства. На субъект Российской Федерации государством возложена обязанность по обеспечению равной доступности транспортных услуг льготным категориям граждан, а не финансирование этих услуг, в силу чего недостаточное выделение либо невыделение на эти цели денежных средств субъекту Российской Федерации в виде субвенций исключает доплаты разницы из казны субъекта Российской Федерации.

По смыслу пункта 19 постановления Пленума от 22.06.2006 N 23, ответчиком по делам о взыскании убытков в связи с предоставлением потребителям после 01.01.2005 бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг) выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого отнесено финансирование соответствующих льгот.

На основании статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все составляющие состава убытков (статьи 15, 16, 1069 и 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации), в том числе вина в их причинении, должны быть доказаны истцом.

Истец не представил доказательств того, что в бюджет Ивановской области поступили из бюджета Российской Федерации денежные средства на осуществление расходов по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению Российской Федерации, либо того, что бюджету Ивановской области выделены субвенции из бюджета Российской Федерации, которые до конца 2012 финансового года могли бы поступить в бюджет субъекта Российской Федерации для дальнейшего возмещения убытков перевозчикам. Обязанность Российской Федерации по возмещению расходов перевозчикам обусловлена фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения. Между тем, по утверждению ответчика, сославшегося на Федеральные законы от 02.12.2009 N 308-ФЗ "О федеральном бюджета на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов", от 13.12.2010 N 357-ФЗ "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" и от 30.11.2011 N 371-ФЗ "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов", с 2010 года субвенций из федерального бюджета в бюджет Ивановской области на указанные цели Российской Федерацией не выделялось.

При таких обстоятельствах вывод суда о доказанности вины органов государственной власти Ивановской области в неисполнении обязательств по финансовому обеспечению расходов перевозчика, представляющего транспортные услуги отдельным категориям граждан, имеющим право на льготный проезд и содержащимся в федеральном регистре льготников, не основан на имеющихся доказательствах.

Следовательно, выводы, содержащиеся в обжалуемом судебном акте, не соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам или имеющимся в деле доказательствам, что в силу части 1 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации является основанием для отмены судебного акта суда первой инстанции с направлением дела на новое рассмотрение (пункт 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

При новом рассмотрении дела суду следует разрешить вопрос о целесообразности привлечения к участию в деле в качестве второго ответчика Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации, установить юридически значимые обстоятельства (в том числе размер убытков, связанных с перевозкой Предпринимателем в спорный период льготников, включенных в федеральный и региональный регистры) и принять законное и обоснованное решение.

Суд округа отклонил довод заявителя кассационной жалобы о том, что расходы, понесенные Предпринимателем в спорный период в связи с осуществлением пассажирских перевозок в отсутствие договора на оказание услуг по перевозке льготных категорий граждан на всех видах пассажирского транспорта и договора на оказание услуг по регулярным перевозкам пассажиров и багажа автобусами, не подлежат возмещению. Право истца на компенсацию недополученных доходов предусмотрено законодательством, и факт наличия либо отсутствия договора не влияет на право лица, предоставившего услугу по перевозке льготной категории граждан, требовать возмещения понесенных расходов. Материалы дела не содержат доказательств, подтверждающих факты заключения договоров на перевозку по спорным маршрутам с иными перевозчиками либо ликвидации названных маршрутов автобусов в городе Иваново в спорный период, а также привлечения Предпринимателя к ответственности за незаконное осуществление перевозки пассажиров принадлежащим ему автомобильным транспортом.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятого судебного акта, судом кассационной инстанции не установлено.

Руководствуясь статьями 274, 286, 287 (пунктом 3 части 1), 288 (частью 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа постановил:

отменить решение Арбитражного суда Ивановской области от 19.10.2012 по делу N А17-3404/2012.

Направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ивановской области.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Е.В. Елисеева

Судьи

С.В. Самуйлов А.Н. Чих