Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 11 апреля 2013 г. N Ф01-7754/13 по делу N А79-2994/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 04.04.2013.

Постановление изготовлено в полном объеме 11.04.2013.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Забурдаевой И.Л.,

судей Башевой Н.Ю., Радченковой Н.Ш.

в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 04.12.2012, принятое судьями Захаровой Т.А., Смирновой И.А., Рубис Е.А., по делу N А79-2994/2012 по заявлениям администрации города Чебоксары Чувашской Республики и производственного кооператива "Чебоксарское пассажирское автотранспортное предприятие N 2" к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии о признании незаконными решения и предписания,

третье лицо - общество с ограниченной ответственностью "Автолайн", и установил:

Администрация города Чебоксары (далее - Администрация, орган местного самоуправления) и Производственный кооператив "Чебоксарское пассажирское автотранспортное предприятие N 2" (далее - ПК "ЧПАП N 2", Автотранспортное предприятие) обратились в Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии с заявлениями о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии (далее - Управление, антимонопольный орган) от 16.12.2011 N 186-АМЗ-2011.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Автолайн" (далее - ООО "Автолайн", Общество).

Решением суда от 20.06.2012 в удовлетворении заявленного требования отказано.

Постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 04.12.2012 решение отменено; решение и предписание антимонопольного органа признаны незаконными.

Управление не согласилось с принятым постановлением и обратилось в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить данный акт.

Заявитель жалобы считает, что суды неправильно применили нормы материального и процессуального права. Управление указывает, что у Администрации отсутствовали основания для закрытия маршрута N 57; маршрут фактически существует, так как по данному маршруту осуществляются несанкционированные перевозки; между органом местного самоуправления и ООО "Автолайн" имеется действующий договор на осуществление перевозок по указанному маршруту; закрыв маршрут N 57, Администрация ограничила права перевозчика на данном маршруте, а, изменив схему движения маршрута N 40 так, что он стал в части дублировать маршрут N 57, предоставила другому перевозчику право на внеконкурсной основе осуществлять перевозку.

Подробно позиция антимонопольного органа изложена в кассационной жалобе.

Отзывы на кассационную жалобу в суд не поступали.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения жалобы, представителей не направили.

Управление заявило ходатайство о рассмотрении жалобы без участия представителя.

Законность решения Чувашской Республики - Чувашии и постановления Первого арбитражного апелляционного суда проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, ООО "Автолайн" обратилось в Управление с заявлением, в котором указало на неправомерные действия Администрации по необоснованному изменению схемы движения маршрута N 40, дублирующего маршрут N 57, а также по внесении маршрута N 57 в архив.

В целях проверки поступившей информации, на основании приказа руководителя от 03.10.2011 N 366 Управление возбудило в отношении органа местного самоуправления дело N 186-АМЗ-2011 по признакам нарушения антимонопольного законодательства.

По итогам рассмотрения материалов дела Комиссия Управления приняла решение от 16.12.2011 N 186-АМЗ-2011, в соответствии с которым признала действия Администрации нарушающими часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Одновременно Управление выдало органу местного самоуправления предписание, согласно которому ему необходимо отменить распоряжение от 21.05.2010 N 1611 и провести открытый конкурс на право осуществления регулярных пассажирских перевозок по маршруту N 57 в городе Чебоксары. Об исполнении настоящего предписания предложено проинформировать антимонопольный орган до 10.02.2012.

Администрация и ПК "ЧПАП N 2" не согласились с указанными решением и предписанием и обратились в арбитражный суд с соответствующими заявлениями.

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленного требования и исходил из законности принятых антимонопольным органом ненормативных актов.

Первый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 65, 198, частями 4 и 5 статьи 200, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьей 4, частью 1 статьи 15, статьями 22, 23, 39, 41, 41.1, 42 Закона о защите конкуренции, статьей 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьями 20 и 26 Закона Чувашской Республики "Об организации местного самоуправления в Чувашской Республике", пунктом 4 постановления кабинета Министров Чувашской Республики от 31.05.2002 N 148 "Об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом в Чувашской Республике", статьей 11 Устава муниципального образования города Чебоксары - столицы Чувашской Республики, Положением об организации пассажирских перевозок автомобильным и наземным электрическим транспортом в городе Чебоксары, утвержденным решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 03.06.2005 N 1644, пунктами 8, 22 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", пришел к выводу о том, что оспариваемые ненормативные акты не соответствуют Закону о защите конкуренции и нарушают права и законные интересы заявителей, поэтому отменил решение суда первой инстанции и признал незаконными решение и предписание антимонопольного органа.

Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятого судебного акта.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Согласно части 1 статьи 65, частям 4 и 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственным органом оспариваемого ненормативного акта, возлагается на соответствующий орган.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в том числе органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Как установили суды, распоряжением Администрации от 27.03.2003 N 709-р ООО "Автолайн" предоставлено право с 03.04.2003 осуществлять работу на автобусном маршруте N 57 в режиме маршрутного такси по схеме: "ул. Кадыкова - ул. Гастелло - пр. Тракторостроителей - пр. 9-ой Пятилетки - пр. И. Яковлева - ул. Привокзальная - пр. Ленина - ул. Гагарина - ул. Калинина - ул. К. Воробьевых - Московский пр. - ул. Гузовского - ул. М. Горького - ул. Университетская - ул. М. Павлова (Дом ветеранов) - ул. 139 стрелковая дивизия - ул. Университетская - ул. М. Горького - ул. Гузовского - Московский пр. - ул. К. Воробьевых - ул. Калинина - ул. Гагарина - пр. Ленина - пр. И. Яковлева - пр. 9-ой Пятилетки - пр. Тракторостроителей - ул. Баумана" с количеством подвижного состава 10 единиц, в соответствии с утвержденным расписанием.

Администрация и ООО "Автолайн" заключили договор 27.03.2003 N 22 на предоставление услуг по перевозке пассажиров на автобусных маршрутах в режиме маршрутного такси в городе Чебоксары.

Орган местного самоуправления 02.04.2003 утвердил паспорт автобусного маршрута N 57.

Администрация и ООО "Автолайн" заключили договор от 20.09.2004 N 94 на предоставление услуг по перевозке пассажиров на автобусных маршрутах в режиме маршрутного такси в городе Чебоксары.

Администрация издала распоряжение от 14.01.2005 N 40-р, согласно которому в связи с приостановлением у ООО "Автолайн" лицензионной деятельности на право осуществления перевозки пассажиров автомобильным транспортом и на основании пункта 4.3.1 договора от 20.09.2004 N 94 расторгла указанный договор и признала утратившим силу пункт 1.5 распоряжения от 27.03.2003 N 709-р.

Вступившим в законную силу 01.12.2005 решением Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 14.10.2005 по делу N А79-5792/2005 на ООО "Автолайн" возложена обязанность прекратить перевозки пассажиров и багажа на автобусном маршруте N 57, осуществляемые в режиме маршрутного такси.

Данным судебным актом установлено, что договорные отношения между Администрацией и ООО "Автолайн" прекращены по истечении месяца после получения последним уведомления об одностороннем расторжении договора.

Таким образом, у ООО "Автолайн" отсутствуют законные основания для осуществления перевозок по маршруту N 57 с указанного времени.

Антимонопольный орган в своем решении указал, что, направляя маршрут N 57 в архив и фактически признавая его закрытым в отсутствие сведений об изучении пассажиропотока на данном маршруте и указывая в качестве основания его направления прекращение действия лицензии перевозчика, ранее осуществлявшего перевозки по данному маршруту, и изменяя схему движения маршрута N 40 также в отсутствие сведений об исследовании пассажиропотока таким образом, что маршрут N 40 стал дублировать маршрут N 57 более, чем на 50 процентов, Администрация исключила возможность доступа неопределенного круга лиц, которые также могут иметь намерение приобрести такие права в отношении муниципального ресурса и тем самым ограничила конкуренцию на рынке регулярных пассажирских перевозок, что является нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Как установил суд апелляционной инстанции, реестр маршрутов общественного пассажирского транспорта города Чебоксары уполномоченный орган начал вести с августа 2006 года, то есть после того, как были прекращены договорные отношения с ООО "Автолайн".

Договоры на осуществление перевозок пассажиров и багажа по этому маршруту после расторжения договора от 20.09.2004 N 94 или со дня ведения реестра и по настоящее время ни с кем из хозяйствующих субъектов не заключались, и в установленном законодательством порядке перевозки по маршруту N 57 никем не осуществляются.

Маршрут N 57 в реестр как официально действующий, признанный уполномоченным органом не включался, на основании этого суд апелляционной инстанции обоснованно указал, что антимонопольный орган неверно квалифицировал действия органа местного самоуправления как "направление маршрута в архив и признание его закрытым".

Постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 15.04.2005 N 96 "О совершенствовании управления пассажирскими перевозками автомобильным транспортом в Чувашской Республике" вступило в действие 03.05.2005.

Решение Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 03.06.2005 N 1644 "О Положении об организации пассажирских перевозок автомобильным и наземным электрическим транспортом в г. Чебоксары" вступило в силу 03.06.2005.

Закон о защите конкуренции вступил в действие 26.10.2006.

Кроме того, согласно статье 41.1 Закона о защите конкуренции дело о нарушении антимонопольного законодательства не может быть возбуждено и возбужденное дело подлежит прекращению по истечении трех лет со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства, а при длящемся нарушении антимонопольного законодательства - со дня окончания нарушения или его обнаружения.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу о том, что действия Администрации по изданию распоряжения от 14.01.2005 N 40-р и невключению маршрута N 57 в Реестр не могут квалифицироваться по части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Совершенные уже в 2010 году действия администрации г. Чебоксары по изменению маршрута N 40 не являются нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьями 8, 9, 10 Закона Чувашской Республики "Об организации местного самоуправления в Чувашской Республике", пунктом 4 постановления кабинета Министров Чувашской Республики от 31.05.2002 N 148 "Об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом в Чувашской Республике", статьей 7 Устава муниципального образования города Чебоксары - столицы Чувашской Республики вопросы организации пассажирских перевозок на внутригородских (внутрирайонных) маршрутах в режиме маршрутного такси относятся к ведению органов местного самоуправления районов и городов.

В соответствии с пунктом 6.2 Положения об организации пассажирских перевозок автомобильным и наземным электрическим транспортом в городе Чебоксары, утвержденного решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 03.06.2005 N 1644, маршруты пассажирского транспорта утверждаются распоряжением главы администрации города.

Администрация в пределах своих полномочий осуществляет взаимодействие в сфере пассажирских перевозок с исполнительными органами государственной власти Чувашской Республики, коммерческими и некоммерческими организациями по вопросам развития инфраструктуры, маршрутной сети и рынка услуг пассажирского транспорта общего пользования с учетом строительства и реконструкции дорог и искусственных сооружений; формирование рациональной маршрутной сети города Чебоксары; принятие решений об открытии новых маршрутов, изменении или закрытии существующих городских маршрутов; проведение конкурса на право эксплуатации городских маршрутов перевозчиками; утверждение (согласование) паспортов, схем и расписаний городских автобусных маршрутов; заключение и расторжение договоров (контрактов) с перевозчиками на осуществление перевозок пассажиров; проведение мероприятий, совместно с другими органами государственной власти, по предупреждению нарушений требований нормативных документов по организации перевозок и безопасности дорожного движения на пассажирском транспорте общего пользования; разработка и принятие нормативных документов, регламентирующих особенности организации пассажирских перевозок в городском транспортном сообщении; определение на каждом маршруте требований по виду и количеству подвижного состава, интервалов движения маршрутных транспортных средств; определение способов и средств контроля регулярности движения пассажирского транспорта на городском маршруте; присвоение городскому маршруту определенного номера в соответствии с установленным порядком нумерации маршрутов; информирование участников перевозок и контролирующих органов о сроках начала (прекращения) регулярного движения на городском маршруте и внесение соответствующих изменений в расписание движения транспортных средств; подготовка предложений по государственной поддержке пассажирского транспорта, осуществляющего городские маршрутные перевозки; организация ведения учета и своевременного представления отчетности по работе пассажирского транспорта, осуществляющего перевозки на городских маршрутах; изучение потребностей населения в перевозках, определение основных мест концентрации пассажиров, организация остановочных пунктов; информирование населения о маршрутах, расписаниях движения и об изменениях в работе пассажирского транспорта, а также предоставление иных сведений, необходимых потребителям транспортных услуг; утверждение правил пользования пассажирским транспортом на территории г. Чебоксары.

В пункте 2.3 Положения об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом в Чувашской Республики, утвержденного постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 15.04.2005 N 96, установлен порядок изменения уполномоченным органом существующих маршрутов: уполномоченный орган определяет расположение начальных и (или) конечных остановочных пунктов маршрута; выбирает оптимальную схему движения и места размещения остановочных пунктов пассажирского транспорта; организует на маршруте предварительное обследование дорожных условий на предмет их соответствия требованиям безопасности движения; определяет по типам и маркам требуемое для обслуживания маршрута количество автотранспорта, устанавливает интервалы их движения; присваивает маршруту определенный номер в соответствии с установленным порядком нумерации маршрутов; уведомляет перевозчика и владельцев автовокзалов о дате начала (прекращения) регулярного движения автотранспорта на маршруте и вносит соответствующие изменения в расписание движения автотранспорта.

Согласно п. 2.4 указанного положения перевозчик в течение 20 дней со дня определения его победителем конкурса либо со дня его назначения в соответствии с пунктом 4.4 данного положения: принимает непосредственное участие в обследовании дорожных условий на маршруте и составлении акта о результатах обследования; составляет в двух экземплярах паспорт маршрута по установленной форме; разрабатывает расписание движения на маршруте с указанием времени прибытия и отправления автотранспорта по каждому остановочному пункту; представляет на утверждение уполномоченному органу паспорт маршрута вместе с актом обследования и расписанием движения.

На основании изложенного суд апелляционной инстанции установил, что Администрация не допустила нарушений требований действующего законодательства (приказа Минтранса РСФСР от 31.12.1981 N 200, Положения об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом в Чувашской Республике, утвержденного постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 15.04.2005 N 96) при проведении мероприятий по изменению маршрута N 40. Совершенное в 2010 году изменение схемы маршрута N 40 само по себе не образует самостоятельного нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Суд апелляционной инстанции установил, что распоряжением от 10.09.2003 N 2403-р "Об организации оказания услуг по перевозке пассажиров на коммерческой основе в г. Чебоксары юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями" орган местного самоуправления разрешил Автотранспортному предприятию выполнять работу на автобусном маршруте N 40 в режиме маршрутного такси по следующей схеме перевозки: "ул. Университетская - пр. М. Горького - ул. Гузовского - Октябрьское шоссе - ул. Фучика - ул. Гагарина - пр. Ленина - (с 9-00 до 16-00: ул. Фучика - 30-я дорога - рынок "Ярмарка" - ул. Гладкова) - пр. И. Яковлева - ул. Ашмарина - пл. Скворцова - ул. Ашмарина - пр. И. Яковлева - ул. Привокзальная - пр. Ленина - ул. Гагарина - ул. Фучика - Октябрьское шоссе - ул. Гузовского - ул. М. Павлова - ул. Университетская" с количеством подвижного состава - 10 единиц, в соответствии с утвержденным расписанием.

Администрация и ПК "ЧПАП N 2" заключили договор от 23.01.2008 N 18 на предоставление услуг по перевозке пассажиров на автобусных маршрутах в режиме маршрутного такси в городе Чебоксары сроком на три года без проведения открытого конкурса.

Администрация издала распоряжение от 21.05.2010 N 1611-р "О внесении изменения в распоряжение администрации г. Чебоксары от 10.09.2003 N 2403-р", согласно которому на основании обращения ПК "ЧПАП N 2" изменена схема маршрута N 40 и изложена в следующей редакции: "ул. Гастелло - пр. Тракторостроителей - пр. 9-ой Пятилетки - пр. И. Яковлева - ул. Привокзальная - пр. Ленина - (с 9-00 до 17-00: ул. Гладкова - 30-я автодорога) - ул. Гагарина - ул. Калинина - ул. К. Воробьевых - Московский пр. - ул. Гузовского - пр. М. Горького - ул. Университетская - ул. 139-стрелковая дивизия - ул. М. Павлова - ул. Университетская - пр. М. Горького - ул. Гузовского - Московский пр. - ул. К. Воробьевых - ул. Калинина - ул. Гагарина (с 09-00 до 17-00: 30-я автодорога - ул. Гладкова) - пр. И. Яковлева - пр. 9-ой Пятилетки - пр. Тракторостроителей - ул. Баумана - ул. Гастелло)".

В связи с изданием данного ненормативного правового акта к ранее заключенному договору от 23.01.2008 N 18 стороны оформили дополнительное соглашение.

Решением Управления от 25.10.2010 по делу N 96-АМЗ-2010 антимонопольный орган признал Администрацию нарушившей пункт 7 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, поскольку она не провела конкурс на право осуществления пассажирских перевозок на действующих в городе Чебоксары автобусных маршрутах, в том числе маршруте N 40. Органу местного самоуправления выдавалось предписание о проведении открытого конкурса на всех действующих маршрутах.

Законность и обоснованность ненормативных правовых актов антимонопольного органа подтверждена судебными актами арбитражных судов по делу N А79-1114/2011.

Администрация провела в апреле - мае 2011 года открытый конкурс на право осуществления пассажирских перевозок, однако он признан несостоявшимся (кроме маршрута N 62).

Таким образом, суд апелляционной инстанции на основании полного и всестороннего исследования материалов дела пришел к правомерным выводам о том, что антимонопольный орган не доказал, что рассматриваемые действия Администрации привели к ограничению конкуренции на данном товарном рынке, и о том, что действия органа местного самоуправления не противоречат действующему законодательству.

Недействительность принятого антимонопольным органом решения означает недействительность выданного на его основании предписания, кроме того, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о неисполнимости данного предписания.

При таких обстоятельствах кассационная жалоба антимонопольного органа не подлежит удовлетворению.

Ссылка Управления на то, что между Администрацией и ООО "Автолайн" имеется действующий договор на осуществление перевозки по указанному маршруту, отклоняется, как несостоятельный. Судами, в том числе при рассмотрении дела N А79-5792/2005 Арбитражным судом Чувашской Республики - Чувашии, установлено обратное, кроме того, этот довод противоречит другому доводу кассационной жалобы о том, что по данному маршруту осуществляются несанкционированные перевозки.

Доводы заявителя, изложенные в кассационной жалобе, судом кассационной инстанции отклоняются, поскольку не свидетельствуют о нарушении судом апелляционной инстанции норм права и сводятся лишь к переоценке установленных по делу обстоятельств.

Первый арбитражный апелляционный суд правильно применил нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятого судебного акта в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление освобождено от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 287 (пунктом 1 части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа постановил:

постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 04.12.2012 по делу N А79-2994/2012 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

И.Л. Забурдаева

Судьи

Н.Ю. Башева Н.Ш. Радченкова