Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 2 апреля 2013 г. N Ф01-7605/13 по делу N А17-4200/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 26.03.2013.

Постановление изготовлено в полном объеме 02.04.2013.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Забурдаевой И.Л.,

судей Александровой О.В., Башевой Н.Ю.

при участии представителя от заявителя: Корнеева А.Г. (доверенность от 07.08.2012),

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области на решение Арбитражного суда Ивановской области от 12.10.2012, принятое судьей Чеботаревой И.А., и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 12.12.2012, принятое судьями Ившиной Г.Г., Буториной Г.Г., Караваевой А.В., по делу N А17-4200/2012 по заявлению муниципального унитарного предприятия "Ивановский пассажирский транспорт" к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области о признании незаконным и об отмене постановления о привлечении к административной ответственности и установил:

муниципальное унитарное предприятие "Ивановский пассажирский транспорт" (далее -МУП "Ивановский пассажирский транспорт", Предприятие) обратилось в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением о признании незаконным и об отмене постановления Управления Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области (далее -Управление, антимонопольный орган) о наложении штрафа по делу об административном правонарушении N 02-60/2012-027 от 05.07.2012, в соответствии с которым Предприятие привлечено к административной ответственности на основании части 1 статьи 14.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в виде штрафа в размере 751 328 рублей.

Решением суда от 12.10.2012 заявленное требование удовлетворено.

Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 12.12.2012 решение оставлено без изменения.

Управление не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их.

По мнению заявителя, суды применили не подлежащий применению пункт 2.3 Положения о конкурсе на право оказания услуг по регулярным перевозкам пассажиров и багажа автобусами по муниципальным маршрутам города Иваново, утвержденного постановлением Главы города Иваново от 23.07.2007 N 2271; документы, подтверждающие, что предприятие горэлектротранспорта МУП "ИвТТУ" не могло обеспечить оказание транспортных услуг по регулярным перевозкам пассажиров и багажа на территории муниципального образования "Город Иваново" и для этих целей было привлечено МУП "Ивановский пассажирский транспорт", не могут быть рассмотрены в качестве доказательств правомерности заключения краткосрочного договора на оказание услуг по регулярным перевозкам пассажиров и багажа. Суды неправильно истолковали пункт 4 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), поскольку достаточным доказательством нарушения данной нормы является угроза наступления вредных последствий для конкуренции, а не факт их наступления; наличие возможных негативных последствий для конкуренции в данном случае антимонопольным органом доказано. Организационно-правовая форма юридического лица - муниципальное унитарное предприятие - не может служить доказательством отсутствия вины Предприятия в совершении правонарушения, так как не освобождает хозяйствующий субъект от необходимости соблюдать действующее законодательство, в данном случае нормы Закона о защите конкуренции.

Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе.

Предприятие в отзыве и его представитель в судебном заседании отклонили доводы жалобы.

Управление заявило ходатайство о рассмотрении жалобы без участия представителя.

Законность обжалуемых судебных актов проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 21.10.2011 в Управление поступила жалоба ИП Денисова А.С., в которой он просил дать правовую оценку привилегированному положению МУП "Ивановский пассажирский транспорт" на рынке пассажирских перевозок города Иваново, которое сложилось в результате того, что Предприятие получает дотации из городского бюджета.

В ходе рассмотрения жалобы Денисова А.С. Управление установило, что администрация города Иваново (далее - Администрация) и МУП "Ивановский пассажирский транспорт" заключили краткосрочный договор на оказание услуг по регулярным перевозкам пассажиров и багажа автобусами в городе Иваново от 19.10.2009 N 775, в соответствии с пунктом 1.1 которого Предприятие осуществляет пассажирские перевозки по муниципальным маршрутам N 3-М, 10-М, 24-М, 25-М, 25-К, 26-М, 32-М, 38-М, 44-М.

Согласно пункту 7.1 данный договор вступает в силу с даты его подписания, его действие распространяется на отношения сторон, возникшие с 22.05.2009 и действует до момента заключения с победителем конкурса договора (-ов), предметом которого (-ых) будет являться оказание услуг по регулярным перевозкам пассажиров и багажа автобусами в городе Иваново по соответствующим маршрутам (местам на маршруте).

Стороны подписали два дополнительных соглашения от 23.03.2010 к данному договору, в соответствии с которыми Предприятие наделено правом обслуживания муниципальных маршрутов N 52 и 5.

Краткосрочный договор от 19.10.2009 N 775 заключен без проведения каких-либо процедур отбора.

По результатам рассмотрения жалобы ИП Денисова А.С. Управление возбудило дело N 02-30/2011-040 по признакам нарушения Администрацией и МУП "Ивановский пассажирский транспорт" пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции.

Рассмотрев названное дело, 12.01.2012 комиссия Управления приняла решение (в полном объеме изготовлено 20.01.2012), в соответствии с которым действия Администрации и Предприятия по заключению краткосрочного договора на оказание услуг по регулярным перевозкам пассажиров и багажа автобусами в городе Иваново от 19.10.2009 N 775 без предшествующей процедуры отбора перевозчиков признаны нарушающими пункт 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции.

В соответствии с пунктом 4 резолютивной части данного решения материалы дела направлены уполномоченному должностному лицу Управления для решения вопроса о возбуждении дел в соответствии с КоАП РФ.

Рассмотрев материалы дела и установив наличие в действиях МУП "Ивановский пассажирский транспорт" признаков состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.32 КоАП РФ, должностное лицо Управления составило в отношении Предприятия протокол об административном правонарушении от 14.05.2012 N 02-60/2012-027.

На основании указанного протокола и материалов проверки заместителем руководителя Управления вынесено постановление от 05.07.2012 о привлечении МУП "Ивановский пассажирский транспорт" к административной ответственности и назначении административного наказания в виде штрафа в размере 751 328 рублей.

Предприятие не согласилось с указанным постановлением и обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Руководствуясь статьями 71, 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частью 1 статьи 1.5, частями 1 и 2 статьи 2.1, частью 1 статьи 14.32, статьей 26.1 КоАП РФ, статьей 4, пунктом 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции, статьей 7, пунктом 4 статьи 8, пунктом 9 статьи 9 Закона Ивановской области от 29.12.2000 N 93-ОЗ "О пассажирских перевозках автомобильным транспортом в Ивановской области", пунктом 16 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", суд первой инстанции удовлетворил заявленное требование, поскольку пришел к выводу о том, что Управление не доказало возможность влияния на конкуренцию заключением указанного договора, и не доказало вину Предприятия в совершении вменяемого правонарушения.

Второй арбитражный апелляционный суд согласился с выводами суда первой инстанции и оставил его решение без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

В части 1 статьи 14.32 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за заключение хозяйствующим субъектом недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации соглашения, а равно участие в нем или осуществление хозяйствующим субъектом недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации согласованных действий.

Согласно пункту 18 статьи 4 Закона о защите конкуренции соглашение - это договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме.

В соответствии с пунктом 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Антимонопольный орган в решении от 20.01.2012 по делу N 02-30/2011-040, являющемся основанием для возбуждения дела об административном правонарушении, пришел к выводу о том, что заключение Администрацией с Предприятием краткосрочного договора на оказание услуг по регулярным перевозкам пассажиров и багажа автобусами в городе Иванове от 19.10.2009 N 775 без проведения открытого конкурса направлено на недопущение конкуренции путем ограничения доступа на товарный рынок иных хозяйствующих субъектов и нарушает пункт 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции.

Суды правомерно указали, что статьей 16 Закона о защите конкуренции запрещаются только такие соглашения, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности, к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов. Антимонопольный орган обязан доказать как наличие негативных последствий для конкурентной среды (возможность их наступления), так и причинно-следственную связь между соглашениями и соответствующими негативными последствиям.

Согласно подпункту 6 части 1 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению.

В соответствии со статьей 7 Закона Ивановской области от 29.12.2000 N 93-ОЗ "О пассажирских перевозках автомобильным транспортом в Ивановской области" к вопросам местного значения относятся создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

В целях разрешения указанных вопросов на территории соответствующего муниципального образования (городского округа) соответствующая администрация, в том числе, привлекает на договорных началах к транспортному обслуживанию населения перевозчиков.

На основании части 4 статьи 8 Закона Ивановской области от 29.12.2000 N 93-ОЗ "О пассажирских перевозках автомобильным транспортом в Ивановской области" (в редакции, действовавшей на момент заключения договора от 19.10.2009 N 775) перевозка пассажиров на пригородных и межмуниципальных маршрутах осуществляется на основе договоров, заключаемых между перевозчиком и Правительством Ивановской области или уполномоченным им органом, в порядке, установленном настоящим Законом.

Перевозка пассажиров на муниципальных маршрутах осуществляется на основе договоров, заключаемых между перевозчиком и органом местного самоуправления муниципального образования или уполномоченным органом.

В соответствии с пунктом 9 статьи 9 названного закона организатор перевозок в соответствии со своей компетенцией допускает перевозчиков к выполнению регулярных пассажирских перевозок на основе конкурсного отбора, за исключением случаев, установленных федеральным законодательством.

В целях удовлетворения потребностей населения муниципального образования город Иваново в пассажирских перевозках, развития рынка услуг по регулярным перевозкам пассажиров и багажа автобусами на территории города, а также организации безопасных и качественных регулярных перевозок пассажиров и багажа автобусами по муниципальным маршрутам разработано и утверждено постановлением Главы города Иваново от 23.07.2007 N 2271 Положение о конкурсе на право оказания услуг по регулярным перевозкам пассажиров и багажа автобусами по муниципальным маршрутам города Иваново (далее - Положение).

Согласно пункту 2.2 Положения конкурс проводится во всех случаях возникновения необходимости в заключении договора (-ов) на оказание услуг по регулярным перевозкам пассажиров и багажа автобусами по муниципальным маршрутам в городе Иваново, в том числе в связи с: открытием нового муниципального маршрута; предстоящим истечением срока действия договора на оказание услуг по регулярным перевозкам пассажиров и багажа автобусами по муниципальным маршрутам в городе Иваново; досрочным прекращением договора на оказание услуг по регулярным перевозкам пассажиров и багажа автобусами по муниципальным маршрутам в городе Иванове; организацией новых мест на существующих муниципальных маршрутах, в том числе в результате изменения транспортной схемы и (или) пассажирской транспортной (маршрутной) сети, оптимизацией транспортного обслуживания населения.

Таким образом, по общему правилу, реализация перевозчиком права на заключение краткосрочных договоров на регулярные перевозки без проведения конкурса возможна только при соблюдении условий, определенных Положением.

Вместе с тем пунктом 2.3 Положения определены случаи, когда организатор перевозок в целях обеспечения бесперебойного оказания услуг по регулярным перевозкам пассажиров и багажа автобусами по муниципальным маршрутам, недопущения длительных срывов в работе пассажирского транспорта заключает краткосрочный договор на регулярные перевозки без проведения конкурса.

Суды установили, что постановление Главы города Иваново от 04.06.2009 N 1313 "Об исключении из состава местной казны города Иванова недвижимого и движимого имущества и передаче недвижимого имущества в хозяйственное ведение муниципальному унитарного предприятию "Ивановский пассажирский транспорт", а также распоряжение Председателя Ивановского городского Комитета по управлению имуществом от 04.06.2009 N 118-р "О передаче движимого имущества в хозяйственное ведение муниципальному унитарному предприятию "Ивановский пассажирский транспорт", которые в совокупности с имеющимися в деле доказательствами подтверждают тот факт, что в основе заключения указанного договора были исключительные в смысле пункта 2.3 Положения обстоятельства, когда предприятие горэлектротранспорта МУП "ИвТТУ" не могло обеспечить оказание транспортных услуг по регулярным перевозкам пассажиров и багажа на территории муниципального образования "Город Иваново" и для этих целей было привлечено МУП "Ивановский пассажирский транспорт".

Кроме того, согласно пункту 7.1 спорного договора он является временным и действует в период до проведения открытого конкурса на осуществление пассажирских перевозок по указанным в договоре маршрутам и заключения с победителем конкурса соответствующих договоров. При этом возможность проведения конкурса не исключена в любое время.

Суды установили и материалами дела подтверждается, что антимонопольный орган не представил доказательств того, что Администрация получала от иных перевозчиков заявления о заключении с ними договора перевозки по указанным маршрутам, и, что последствием заключения спорного договора явилось (могло явиться) ограничение конкуренции на соответствующем товарном рынке, в частности, ограничение доступа на товарный рынок других хозяйствующих субъектов.

На основании изложенного суды пришли к обоснованному выводу о том, что при указанных обстоятельствах само по себе наличие между Администрацией и Предприятием договора не может однозначно свидетельствовать о возможности его влияния на конкуренцию, а действия Предприятия нельзя расценивать как нарушающие запрет, установленный в пункте 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции.

Согласно части 1 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

В части 1 статьи 2.1 КоАП РФ установлено, что административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

В силу части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим кодексом предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Суды установили, что инициатива заключения краткосрочного договора на оказание услуг по регулярным перевозкам пассажиров и багажа автобусами в городе Иванове от 19.10.2009 N 775 исходила от Администрации; согласно уставу Предприятия, утвержденному распоряжением Ивановского городского комитета по управлению имуществом от 10.11.2005 N 207-р, учредителем МУП "Ивановский пассажирский транспорт" является муниципальное образование "Город Иваново".

Учитывая изложенные обстоятельства, а также то, что МУП "Ивановский пассажирский транспорт" не может являться ни организатором конкурсов на право заключения договора на оказание услуг по регулярным перевозкам пассажиров и багажа автобусами по муниципальным маршрутам в городе Иваново, ни лицом, проводящим конкурсы, суды пришли к правильному выводу о недоказанности вины заявителя в заключении краткосрочного договора на оказание услуг по регулярным перевозкам пассажиров и багажа автобусами в городе Иваново.

Ссылка Управления на то, что суды пришли к выводу об отсутствии вины Предприятия в совершении правонарушения основываясь исключительно на его статусе муниципального унитарного предприятия, несостоятельна.

Согласно статье 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежат: наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; виновность лица в совершении административного правонарушения.

Суды пришли к правильному выводу об отсутствии в действиях Предприятия нарушения пункт 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции, соответственно об отсутствии события вменяемого административного правонарушения, кроме того, указали, что вина заявителя в заключении договора от 19.10.2009 Управлением не доказана, поэтому правомерно удовлетворили требование Предприятия: признали незаконным и отменили оспариваемое постановление.

Оснований для отмены обжалуемых судебных актов по приведенным в кассационной жалобе доводам у суда кассационной инстанции не имеется.

Арбитражный суд Ивановской области и Второй арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Кассационная жалоба Управления не подлежит удовлетворению.

Руководствуясь статьями 287 (пунктом 1 части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа постановил:

решение Арбитражного суда Ивановской области от 12.10.2012 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 12.12.2012 по делу N А17-4200/2012 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

И.Л. Забурдаева

Судьи

О.В. Александрова Н.Ю. Башева