Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 11 июня 2013 г. N Ф01-9122/13 по делу N А31-7270/2012

Нижний Новгород

11 июня 2013 г.

Дело N А31-7270/2012

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Чигракова А.И.,

судей Александровой О.В., Радченковой Н.Ш.

при участии представителя

от заинтересованного лица: Тороповой Е.В. (доверенность от 09.01.2013 N 04/04)

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу

администрации города Костромы

на решение Арбитражного суда Костромской области от 15.11.2012,

принятое судьей Стрельниковой О.А., и

на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 27.02.2013,

принятое судьями Ившиной Г.Г., Караваевой А.В., Кононовым П.И.,

по делу N А31-7270/2012

по заявлению администрации города Костромы

(ИНН: 4401012770, ОГРН: 1024400534619)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Костромской области

о признании недействительным и отмене решения от 31.05.2012 по делу N 04-28/1029

и у с т а н о в и л :

администрация города Костромы (далее - Администрация, орган местного самоуправления) обратилась в Арбитражный суд Костромской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области (далее - Управление, антимонопольный орган) от 31.05.2012 по делу N 04-28/1029, в соответствии с которым заявитель был признан нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон N 135-ФЗ), что выразилось в принятии постановления от 20.04.2010 N 764 (далее - постановление N 764), регламентирующего получение субсидий муниципальными унитарными предприятиями, что исключило возможность иных потенциальных участников данного товарного рынка претендовать на получение данного вида субсидий, а также в предоставлении в 2010 году из бюджета города Костромы субсидий муниципальным унитарным предприятиям города Костромы, осуществляющим деятельность в области благоустройства, озеленения территории города Костромы, растениеводства, свидетельствующего о перераспределении бюджетных средств, которое позволило передать МУП "Благоустройство" и МУП "Кустово" муниципальный заказ без соблюдения требований законодательства о размещении заказов, что привело или могло привести к ограничению конкуренции на рынке выполнения работ по благоустройству, озеленению и растениеводству, а также доступа иных хозяйствующих субъектов к названному муниципальному ресурсу.

Решением суда первой инстанции от 15.11.2012 в удовлетворении заявленного требования отказано.

Постановлением апелляционного суда от 27.02.2013 решение суда оставлено без изменения.

Администрация не согласилась с принятыми судебными актами и обратилась в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их.

Ссылаясь на статьи 38, 65, 69, 78, 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", заявитель считает, что предоставление субсидий муниципальным унитарным предприятиям города Костромы, осуществляющим деятельность в области благоустройства, озеленения территории города, растениеводства, предоставлено решением Думы города Костромы от 24.12.2009 N 102 "О бюджете города Костромы на 2010 год"; Администрация не являлась распорядителем соответствующих бюджетных ассигнований, а лишь приняла процедурный порядок предоставления субсидий, не противоречащий названному решению Думы, в связи с чем не может быть признанной нарушившей Закон о защите конкуренции. По мнению органа местного самоуправления, решением о бюджете на 2010 год были предусмотрены бюджетные ассигнования на предоставление субсидий юридическим лицам, а не бюджетные ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд.

Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе.

Антимонопольный орган в отзыве на кассационную жалобу и его представитель в судебном заседании возразили против доводов заявителя.

Администрация, надлежащим образом извещенная о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, представителей в судебное заседание не направила.

Законность обжалуемых судебных актов проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Управление провело проверку принятого Администрацией постановления N 764 на предмет соответствия его требованиям антимонопольного законодательства.

В результате анализа указанного муниципального акта и иных документов, представленных органом местного самоуправления, установлено, что в соответствии с данным актом в 2010 году из бюджета города Костромы предоставлялись субсидии муниципальному унитарному предприятию города Костромы "Кустово" (далее - МУП "Кустово") и муниципальному унитарному предприятию города Костромы "Благоустройство" (далее - МУП "Благоустройство"), осуществляющими в качестве уставной деятельность в области благоустройства, озеленения и растениеводства на территории города Костромы, в целях возмещения их затрат, возникших в связи с осуществлением указанных видов деятельности.

Комиссия Управления, рассмотрев дело N 04-28/1029 о нарушении антимонопольного законодательства, 17.05.2012 приняла решение (в полном объеме изготовлено 31.05.2012), в соответствии с которым признала действия Администрации нарушающими часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в частности, действия по принятию постановления N 764, регламентирующего получение субсидий муниципальными унитарными предприятиями, что исключило возможность иных потенциальных участников данного товарного рынка претендовать на получение данного вида субсидий, а также по предоставлению в 2010 году из бюджета города Костромы субсидий муниципальным унитарным предприятиям города Костромы, осуществляющим деятельность в области благоустройства, озеленения территории города Костромы, растениеводства, свидетельствующего о перераспределении бюджетных средств, что позволило передать МУП "Благоустройство" и МУП "Кустово" муниципальный заказ без соблюдения требований законодательства о размещении заказов, в результате привело или могло привести к ограничению конкуренции на рынке выполнения работ по благоустройству, озеленению и растениеводству, а также доступа иных хозяйствующих субъектов к обозначенному муниципальному ресурсу.

Не согласившись с решением антимонопольного органа, Администрация обратилась в Арбитражный суд Костромской области с соответствующим заявлением.

Руководствуясь статьями 4, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 72, 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, частью 1 статьи 15, статьей 16 Закона о защите конкуренции, статьями 14, 16, 17, 18, 54 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), статьей 3 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о размещении заказов), суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленного требования и исходил из незаконности оспариваемого постановления.

Второй арбитражный апелляционный суд руководствовался аналогичными нормами права и оставил решение суда первой инстанции без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции (в редакции, действовавшей на момент издания постановления и совершения действий, признанных нарушением антимонопольного законодательства) федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

При этом под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Признаки ограничения конкуренции приведены в пункте 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ, к числу которых относятся обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

В рассматриваемом случае оспариваемым решением Управления Администрации вменено нарушение части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в принятии постановления от 20.04.2010 N 764, регламентирующего получение субсидий муниципальными унитарными предприятиями, а также в предоставлении в 2010 году из бюджета города Костромы субсидий муниципальным унитарным предприятиям города Костромы без соблюдения требований законодательства о размещении заказов.

Из материалов дела следует, что получателями субсидий в 2010 году являлись МУП "Кустово" и МУП "Благоустройство".

В силу статьи 16 Закона N 131-ФЗ организация благоустройства и озеленения территории городского округа относится к вопросам местного значения городского округа.

Согласно части 2 статьи 18 Закона N 131-ФЗ финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации).

В частях 1 и 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ определено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Пункт 2 части 10 статьи 35 Закона N 131-ФЗ относит к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении.

Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования (часть 3 статьи 43 Закона N 131-ФЗ).

В статье 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что бюджетное законодательство помимо прочего состоит из муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах (закон (решение) о бюджете).

В силу части 5 статьи 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с настоящим Кодексом.

При этом в соответствии со статьей 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг из местного бюджета предоставляются в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации.

Таким образом, Бюджетный кодекс Российской Федерации и Закон N 131-ФЗ различают решения представительного органа муниципального образования о бюджете и акты органа местного самоуправления, регламентирующие предоставление субсидий.

При этом согласно разделу III Бюджетного кодекса Российской Федерации предоставление субсидий юридическим лицам относится к расходам бюджета.

Из подпункта "а" пункта 2 Порядка предоставления из бюджета города Костромы субсидий муниципальным унитарным предприятиям города Костромы, осуществляющим деятельность в области благоустройства, озеленения территории города Костромы, растениеводства, в целях частичного возмещения затрат или недополученных доходов, возникших в связи с осуществлением указанных видов деятельности, утвержденного рассматриваемым в рамках данного дела постановлением Администрации от 20.04.2010 N 764, следует, что право на получение субсидий имеют муниципальные унитарные предприятия города Костромы, созданные городом Костромой для осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг для муниципальных нужд города Костромы, связанных с решением вопросов местного значения в сфере благоустройства и озеленения территории города.

Работы по благоустройству, озеленению территории города Костромы, растениеводству осуществляются за счет бюджетных средств, выполнение данных работ является потребностью города Костромы, а также необходимо для решения вопросов местного значения и осуществления полномочий органа местного самоуправления. Следовательно, выполнение данных видов работ относится к муниципальным нуждам.

При таких обстоятельствах суды обоснованно посчитали, что расходные обязательства по решению данных вопросов в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации должны предусматриваться в бюджете на соответствующий финансовый год в качестве самостоятельных расходных обязательств, следовательно, расходы на них не должны компенсироваться посредством предоставления субсидий.

Как следует из материалов дела и не оспаривается заявителем, одним из условий предоставления субсидий являлось выполнение работ по благоустройству, озеленению территории города и растениеводству в соответствии с планом работ, утвержденным распоряжением председателя Комитета жилищно-коммунального хозяйства по согласованию с заместителем главы Администрации. Следовательно, муниципальные унитарные предприятия, получающие субсидии, не определяли самостоятельно вид, объем работ и объект.

В целях подтверждения выполненных работ и произведенных затрат МУП "Кустово" и МУП "Благоустройство" представили акты выполненных работ, содержащие сведения об их стоимости, а также счета-фактуры.

Таким образом, суды сделали правильный вывод о том, что все исследованные антимонопольным органом и перечисленные документы свидетельствуют о том, что со стороны Администрации выполнялся заказ на определенный вид работ по благоустройству, озеленению и растениеводству, а предприятия выполняли работы в соответствии с этим заказом и предъявляли требование об их оплате за счет субсидий.

Вместе с тем, поскольку выполняемые работы и оказываемые услуги носили возмездный характер, их финансирование не соответствовало понятию субсидий, приведенному в статье 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.

Формирование и размещение муниципального заказа осуществляется в соответствии с Законом N 94-ФЗ.

В части 2 статьи 3 Закона N 94-ФЗ определено, что под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

В соответствии с частью 2 статьи 10 Закона N 94-ФЗ во всех случаях размещение заказа осуществляется путем проведения торгов, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Применение Закона N 94-ФЗ обязательно при условии использования средств бюджета (федерального, регионального или муниципального), которые направляются на оплату работ (услуг) для государственных и муниципальных нужд.

Статьей 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что к бюджетным ассигнованиям относятся ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд.

В силу статьи 69.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) относятся ассигнования на предоставление субсидий автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат по оказанию ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам.

Следовательно, вывод судов о том, что перечисленные работы относятся к муниципальным нуждам, поэтому реализация Администрацией предоставленных ей полномочий в этой сфере должна осуществляться посредством проведения процедуры торгов, регламентированной нормами Закона N 94-ФЗ, является верным.

Вместе с тем в рассматриваемом случае фактически осуществлялось размещение заказа для муниципальных нужд города Костромы без проведения торгов путем предоставления субсидий МУП "Кустово" и МУП "Благоустройство".

При таких обстоятельствах суды пришли к правильному выводу о том, что постановление органа местного самоуправления и его действия по предоставлению в 2010 году из бюджета города Костромы субсидий муниципальным унитарным предприятиям города Костромы могли повлечь за собой недопущение, ограничение, устранение конкуренции на рынке выполнения работ по благоустройству, озеленению и растениеводству в городе Костроме, что является нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Ссылка заявителя на то, что постановление Администрации N 764 принято во исполнение решения Думы города Костромы от 24.12.2009 N 102 "О бюджете города Костромы" (далее - решение Думы), несостоятельна в силу следующего.

В соответствии с подпунктом 9 пункта 14 решения Думы, субсидии предоставляются муниципальным унитарным предприятиям города Костромы, осуществляющим деятельность в области благоустройства, озеленения территории города Костромы, растениеводства, в целях частичного возмещения затрат или недополученных доходов, возникших в связи с осуществлением указанных видов деятельности.

Данные субсидии из бюджета предоставляются на условиях и в порядке, установленных постановлениями Администрации.

В рассматриваемом случае городская Дума возложила обязанности по установлению условий и порядка предоставления субсидий на исполнительно-распорядительный орган (заявителя). При этом в решении о бюджете не указаны критерии, по которым субсидии предоставляются такой категории юридических лиц, как муниципальные унитарные предприятия.

Вместе с тем положения статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации не выделяют такого безусловного получателя субсидий, как муниципальные предприятия.

На основании части 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны определять, в частности категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий. Рассматриваемое постановление Администрации N 764 установило не категории, а конкретных получателей субсидий с организационно-правовой формой - муниципальные унитарные предприятия, что является нарушением действующего законодательства, в том числе антимонопольного.

Ссылка Администрации на статью 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации не может быть принята во внимание, поскольку ее отношения с муниципальными предприятиями при размещении заказов для муниципальных нужд не могут быть основаны на нормах бюджетного законодательства о предоставлении субсидий.

Кроме того, суды установили, что в соответствии с письмом главы города Костромы от 03.05.2012 N 01-15/984 (том 1, лист дела 139) инициатором включения в проект бюджета на 2010 год положений, регламентирующих предоставление субсидий, выступала Администрация.

С учетом изложенного суды обоснованно посчитали, что в рассматриваемом случае антимонопольный орган доказал возможность негативного влияния рассматриваемого постановления Администрации и ее действий по предоставлению субсидий в данной форме муниципальным предприятиям на конкуренцию.

При таких обстоятельствах суды пришли к правильным выводам о нарушении Администрацией части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и о незаконности оспариваемого решения Управления и отказали заявителю в удовлетворении заявленного требования.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, судом округа признаются несостоятельными, кроме того, эти доводы были предметом рассмотрения судов первой и апелляционной инстанций и получили надлежащую правовую оценку. Оснований для иной оценки у суда кассационной инстанции в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

Кассационная жалоба заявителя не подлежит удовлетворению.

Арбитражный суд Костромской области и Второй арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Администрация освобождена от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Костромской области от 15.11.2012 и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 27.02.2013 по делу N А31-7270/2012 оставить без изменения, кассационную жалобу администрации города Костромы - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

А.И. Чиграков

Судьи

О.В. Александрова Н.Ш. Радченкова