Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 25 июля 2013 г. N Ф01-9992/13 по делу N А79-10550/2012

Нижний Новгород

25 июля 2013 г.

Дело N А79-10550/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 18.07.2013.

Постановление изготовлено в полном объеме 25.07.2013.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Башевой Н.Ю.,

судей Александровой О.В., Чигракова А.И.

при участии представителей

от заявителя: Решетникова И.А., директора (решение от 06.08.2010 N 6),

Беляева С.В. (доверенность от 01.01.2013),

Кривдиной Ж.В. (доверенность от 21.05.2013),

Кутэро Е.С. (доверенность от 01.01.2013)

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу

общества с ограниченной ответственностью "Спринтер"

на решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 06.12.2012,

принятое судьей Ростовой З.М., и

на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 25.03.2013,

принятое судьями Захаровой Т.А., Рубис Е.А., Смирновой И.А.,

по делу N А79-10550/2012

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Спринтер"

(ИНН: 2116497515, ОГРН: 1072135000640)

о признании недействительным распоряжения администрации города Чебоксары,

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, - общество с ограниченной ответственностью "Маршрут 54"

(ИНН: 2130063004, ОГРН: 1092130011270),

и у с т а н о в и л :

общество с ограниченной ответственностью "Спринтер" (далее - ООО "Спринтер", Общество) обратилось в Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии с заявлением о признании недействительным распоряжения администрации города Чебоксары (далее - Администрация) от 29.05.2012 N 1799-р "Об отмене некоторых распоряжений Администрации города Чебоксары".

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Маршрут 54" (далее - ООО "Маршрут 54").

Решением суда от 06.12.2012, оставленным без изменения постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 25.03.2013, в удовлетворении заявленного требования отказано.

Общество не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой.

Заявитель считает, что суды неправильно применили статьи 8, 23, 49, 168 Гражданского кодекса Российской Федерации, статью 30 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Федеральный закон N 196-ФЗ), статьи 16 и 17.1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), статью 3.1 Федерального закона от 08.11.2007 N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", пункт 4 статьи 2, пункт 4 статьи 3, часть 1 статьи 6 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", Положение об организации пассажирских перевозок, утвержденное решением Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 03.06.2005 N 1644 (далее - Положение N 1644), Положение о порядке проведения открытого конкурса, утвержденное постановлением Администрации от 16.01.2008 N 9 (далее - Положение N 9), нарушили статьи 69, 168, 170, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, сделали выводы, не соответствующие фактическим обстоятельствам дела. Решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии по делу N А79-1532/2012 не имеет преюдициального значения для настоящего спора. Несоответствие заключенного между Администрацией и Обществом договора от 23.01.2008 N 20 Положениям N 1644 и N 9, не являющимся правовыми актами, содержащими нормы гражданского права, не влечет недействительность договора. Общество полагает, что для осуществления им перевозок пассажиров достаточно иметь соответствующую лицензию. Вывод судов о том, что организационные и контролирующие функции в сфере транспортного обслуживания населения муниципального образования возложены на органы местного самоуправления, ошибочен. Суды не установили необходимые для правильного рассмотрения спора обстоятельства, связанные с открытием маршрута, изменением его схемы, переходом права на его эксплуатацию; не приняли во внимание, что оспариваемое распоряжение принято до вступления в законную силу решения арбитражного суда, в рамках которого оспаривалась законность решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике (далее - Управление) от 09.11.2011 по делу N 25-АМЗ-2011 о нарушении антимонопольного законодательства.

Подробно доводы заявителя изложены в жалобе и поддержаны представителями в судебном заседании.

Администрация в отзыве отклонила доводы жалобы.

ООО "Маршрут 54" отзыв на кассационную жалобу не представило.

Администрация и ООО "Маршрут 54", надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения жалобы, представителей в судебное заседание не направили.

Законность принятых Арбитражным судом Чувашской Республики - Чувашии и Первым арбитражным апелляционным судом решения и постановления проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, решением Управления от 09.11.2011 N 25-АМЗ-2011 Администрация признана нарушившей пункт 7 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон N 135-ФЗ). Установлено, что Администрация без проведения конкурса заключила договоры на перевозку пассажиров по автобусным маршрутам N 52 и 54 с ООО "Спринтер" и ООО "Маршрут 54", предоставив им преимущественные условия на рынке осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом.

Управление выдало Администрации предписание от 09.11.2011 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства путем проведения открытого конкурса на право осуществления пассажирских перевозок на автобусных маршрутах N 52 и 54 в городе Чебоксары в режиме маршрутного такси.

Во исполнение предписания Администрация издала распоряжение от 29.05.2012 N 1799-р об отмене некоторых распоряжений администрации города Чебоксары, в соответствии с которыми Обществу предоставлено право осуществления перевозки пассажиров на маршруте N 52.

Общество посчитало, что данное распоряжение не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, и обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Руководствуясь Федеральным законом N 196-ФЗ, Федеральным законом N 135-ФЗ, Законом Чувашской Республики от 29.12.2003 N 48 "Об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом в Чувашской Республике", Уставом муниципального образования город Чебоксары - столица Чувашской Республики, принятым решением Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 30.11.2005 N 40 (далее - Устав), пунктами 3.1, 3.3, 3.7, 6.2 и 7.1 Положения N 1644, постановлением Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемое распоряжение соответствует действующему законодательству и не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности, и отказал в удовлетворении заявленного требования.

Первый арбитражный апелляционный суд оставил решение суда первой инстанции без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для ее удовлетворения.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Согласно статьям 14, 15 и 16 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах соответствующего муниципального образования.

Правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации определены в Федеральном законе N 196-ФЗ.

Статья 3 данного закона среди принципа обеспечения безопасности дорожного движения называет приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности.

Обеспечение безопасности дорожного движения осуществляется посредством установления полномочий и ответственности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; регулирования деятельности на автомобильном, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве; разработки и утверждения в установленном порядке законодательных, иных нормативных правовых актов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения; осуществления деятельности по организации дорожного движения (статья 5 Федерального закона N 196-ФЗ).

В пункте 3 статьи 6 Федерального закона N 196-ФЗ закреплена компетенция органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области безопасности дорожного движения, к которой относится осуществление мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах соответственно регионального, межмуниципального или местного значения при осуществлении дорожной деятельности.

Отношения, связанные с организацией перевозок пассажиров автомобильным транспортом в Чувашской Республике, регулируются Законом Чувашской Республики от 29.12.2003 N 48 "Об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом в Чувашской Республики" (далее - Закон N 48).

Согласно статье 4 Закона N 48 организация пассажирских перевозок автомобильным транспортом на межмуниципальных (пригородных и междугородных) маршрутах, а также участие в организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом на межрегиональных маршрутах в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляются уполномоченным органом.

В соответствии с Федеральным законом N 196-ФЗ, Законом N 48 в целях совершенствования системы управления пассажирскими перевозками в городе Чебоксары решением городского Собрания депутатов 03.06.2005 утверждено Положение N 1644.

Положение действует на всей территории города Чебоксары, регулирует взаимоотношения Администрации с органами исполнительной власти Российской Федерации, Чувашской Республики, юридическими и физическими лицами, осуществляющими в установленном порядке пассажирские перевозки автомобильным и наземным электрическим транспортом в городе Чебоксары; является обязательным для всех юридических и физических лиц независимо от формы собственности, осуществляющих перевозки пассажиров автобусами, троллейбусами, маршрутными такси по маршрутам городского пассажирского транспорта.

Из пунктов 3.1 и 3.3 Положения N 1644 следует, что Администрация является организатором (заказчиком) пассажирских перевозок по городским маршрутам, выполняемых автомобильным и наземным электрическим транспортом в городе; разрабатывает городские маршруты и вводит их в маршрутную сеть города.

В силу пункта 3.7 Положения N 1644 предоставление маршрута для эксплуатации перевозчиком осуществляется на основе конкурса, порядок проведения, которого регламентируется постановлением главы Администрации от 16.01.2008 N 9.

Организация транспортного обслуживания населения осуществляется посредством формирования и размещения заказа, в том числе муниципального заказа, на перевозки пассажиров по утвержденным администрацией города Чебоксары маршрутам и расписаниям движения (пункт 7.1 Положения N 1644).

В пункте 6.2 Положения N 1644 установлено, что маршруты пассажирского транспорта утверждаются распоряжением администрации города.

Администрация осуществляет формирование рациональной маршрутной сети города Чебоксары; принятие решений об открытии новых маршрутов, изменении или закрытии существующих городских маршрутов; проведение конкурса на право эксплуатации городских маршрутов перевозчиками; утверждение (согласование) паспортов, схем и расписаний городских автобусных маршрутов; заключение и расторжение с перевозчиками договоров на осуществление пассажирских перевозок; изучение потребностей населения в перевозках, определение основных мест концентрации пассажиров, организация остановочных пунктов.

Согласно статье 41 Устава Администрация - орган местного самоуправления города Чебоксары, наделяемый полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Чувашской Республики.

Глава Администрации осуществляет общее руководство деятельностью Администрации по решению всех вопросов, отнесенных к ее компетенции; в пределах полномочий, установленных федеральными законами, законами Чувашской Республики, Уставом, нормативными правовыми актами Чебоксарского городского Собрания депутатов, издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Чувашской Республики, а также распоряжения по вопросам организации работы Администрации (пункт 1 части 1, часть 4 статьи 43 Устава).

Таким образом, организация транспортного обслуживания населения в городе Чебоксары относится к вопросам местного значения; органом, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения, является Администрация. Глава Администрация осуществляет руководство деятельностью Администрации по решению опросов, отнесенных к ее компетенции; он вправе издавать постановления по вопросам местного значения, в том числе, в сфере транспорта.

Все вышеперечисленные нормы законодательства обеспечивают безопасность пассажирских перевозок, направлены на неопределенный круг лиц, распространяются на всех потенциальных перевозчиков. Установленные для осуществления пассажирских перевозок требования, в том числе о необходимости проведения конкурса, являются одинаковыми для всех субъектов, желающих заниматься предпринимательской деятельностью в виде регулярных пассажирских перевозок.

В связи с этим довод Общества о том, что у Администрации отсутствуют полномочия в сфере транспортного обслуживания населения, а для доступа к оказанию услуг по перевозке пассажиров достаточно лицензии на право осуществления соответствующей деятельности, необоснован.

Согласно части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В пункте 2 части 1 статьи 23 Федерального закона N 135-ФЗ установлены полномочия антимонопольного органа по выдаче предписаний об устранении нарушений антимонопольного законодательства, обязательные для исполнения, в том числе и органами местного самоуправления.

Оспариваемое распоряжение Администрация приняла во исполнение предписания Управления 09.11.2011 по делу N 25-АМЗ-2011 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.

Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 04.06.2012 по делу N А79-1532/2012 подтверждена законность решения и предписания Управления от 09.11.2011 по делу N 25-АМЗ-2011, Обществу отказано в удовлетворении заявленных требований.

Судебными актами установлено, что на основании распоряжения Администрации от 04.05.2005 N 1539-р индивидуальному предпринимателю Петрову Ю.Г. (далее - Предприниматель) предоставлено право осуществлять работу на автобусном маршруте N 52 в режиме маршрутного такси.

Во исполнение распоряжения от 04.05.2005 N 1539-р Администрация и Предприниматель заключили договор N 34 на осуществление перевозок пассажиров и багажа на автобусном маршруте N 52.

Постановлением от 11.08.2006 N 145 Администрация утвердила реестр маршрутов общественного пассажирского транспорта города Чебоксары, согласно которому маршрут N 52 закреплен за Предпринимателем.

Администрация и Общество заключили договор от 23.01.2008 N 20 на осуществление перевозки пассажиров и багажа на автобусном маршруте N 52 в режиме маршрутного такси сроком действия 5 лет.

Распоряжением от 10.11.2008 N 4082-р Администрация предоставила Обществу право осуществления работ на маршруте N 52.

Основанием для издания распоряжения от 10.11.2008 N 4082-р послужило изменение организационной правовой формы перевозчика, осуществляющего перевозки пассажиров на автобусном маршруте N 52: Петров Ю.Г. является единственным участником и генеральным директором Общества, согласно передаточному акту все пассивы и активы Предпринимателя переданы Обществу.

Действующим законодательством не предусмотрена возможность реорганизации индивидуального предпринимателя в общество с ограниченной ответственностью.

Прекращение Петровым Ю.Г. деятельности в качестве индивидуального предпринимателя влечет прекращение договорных отношений по осуществлению пассажирских перевозок по маршруту N 52 и является основанием для привлечения иных (иного) перевозчика на осуществление пассажирских перевозок по этому маршруту.

Администрация без проведения конкурса на право осуществления пассажирских перевозок по маршруту N 52 заключила с Обществом договор от 23.01.2008 N 20, предоставив хозяйствующему субъекту преимущества для осуществления деятельности по отношению к иным хозяйствующим субъектам на данном рынке услуг.

Таким образом, Администрация нарушила часть 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ.

Согласно части 2 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица.

С учетом изложенного суды правомерно, со ссылкой на преюдициальное значение решения суда по делу N А79-1532/2012, сделали выводы о наличии у Администрации правовых оснований для издания оспариваемого распоряжения, о недоказанности нарушения распоряжением прав и законных интересов Общества, и обоснованно отказали в удовлетворении заявленных требований.

Доводы заявителя, в том числе о ничтожности договора, были предметом рассмотрения суда первой инстанции и апелляционного суда и получили правовую оценку применительно к фактическим обстоятельствам дела.

Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии и Первый арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины с кассационной жалобы в сумме 1000 рублей относятся на Общество.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 06.12.2012 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 25.03.2013 по делу N А79-10550/2012 оставить без изменения, кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Спринтер" - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Н.Ю. Башева

Судьи

О.В. Александрова А.И. Чиграков