Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 28 января 2014 г. N Ф01-13028/13 по делу N А43-1115/2013

Нижний Новгород

28 января 2014 г.

Дело N А43-1115/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 21.01.2014.

Постановление изготовлено в полном объеме 28.01.2014.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Башевой Н.Ю.,

судей Александровой О.В., Радченковой Н.Ш.

при участии представителей

от заявителя: Щербакова О.Н. (паспорт), Щербаковой Е.А. (доверенность от 29.10.2013),

от заинтересованного лица: Голубевой Л.Н. (доверенность от 17.01.2014 N 112),

Ражевой В.Э. (доверенность от 11.11.2011 N 102)

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу

индивидуального предпринимателя Щербакова Олега Николаевича

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 13.06.2013,

принятое судьей Мукабеновым И.Ю., и

на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 16.09.2013,

принятое судьями Захаровой Т.А., Рубис Е.А., Смирновой И.А.,

по делу N А43-1115/2013

по заявлению индивидуального предпринимателя Щербакова Олега Николаевича

(ИНН: 525600562663, ОГРН: 304526014800020)

о признании недействительным предварительного заключения и незаконными

действий Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав

потребителей и благополучия человека по Нижегородской области,

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, - общество с ограниченной ответственностью "Русский Бизнес Концерн-Рубикон",

и у с т а н о в и л :

индивидуальный предприниматель Щербаков Олег Николаевич (далее - Предприниматель) обратился в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании недействительным предварительного заключения Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Нижегородской области (далее - Управление) от 03.04.2012 N 04-5318 (далее - Предварительное заключение) о возможности установления границ санитарно-защитной зоны для производственно-технической базы ООО "Русский Бизнес Концерн-Рубикон" в части установления размеров санитарно-защитной зоны по границам сложившейся застройки: с северо-запада - 320 метров, до жилых домов ул. Слобода Подновье г. Нижнего Новгорода; с запада - 250 метров, до жилого дома N 202 по ул. Слобода Подновье, г. Нижнего Новгорода; с юго-запада - 340 метров, до жилого дома N 267 по ул. Полевая д. Кузьминки, и незаконными действий Управления по включению в Предварительное заключение следующих абзацев, имеющих отношение к Щербакову О.Н., начиная с предложения со страницы 3 абзаца 6 Предварительного заключения: "В 2011 году в наш адрес неоднократно обращался Щербаков О.Н., а также было коллективное обращение граждан" до слов на странице 4 абзаца 3 "объявлено предостережение Главе администрации района о недопустимости выдачи разрешений на строительство жилых объектов в СЗЗ промышленных объектов".

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Русский Бизнес Концерн-Рубикон" (далее - Общество).

Решением суда от 13.06.2013 производство по делу в части требования о признании недействительным предварительного заключения от 03.04.2012 N 04-5318 прекращено. В удовлетворении остальной части требований отказано.

Постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 16.09.2013 решение суда оставлено без изменения.

Предприниматель не согласился с принятыми судебными актами и обратился в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой.

Заявитель жалобы считает, что апелляционный суд в нарушение части 3 статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации неправомерно отказал Предпринимателю в удовлетворении ходатайства об отложении судебного разбирательства в связи с невозможностью участвовать в нем по состоянию здоровья. В связи с этим заявитель был лишен возможности давать пояснения по делу, представить дополнительные доказательства (письмо Межрайонной природоохранной прокуратуры от 30.08.2013, решение Арбитражного суда Нижегородской области от 08.04.2013 N А43-29251/2012). Кроме того, суды не выяснили обстоятельств о наличии в собственности у Общества земельного участка, на котором расположено предприятие и в отношении которого установлена санитарно-защитная зона в предварительном заключении.

Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе и поддержана представителями в судебном заседании.

Управление в отзыве и представители в судебном заседании отклонили доводы жалобы.

Общество отзыв на кассационную жалобу не представило.

Законность принятых Арбитражным судом Нижегородской области и Первым арбитражным апелляционным судом решения и постановления проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Предпринимателю на праве собственности принадлежат 38 земельных участков, категория - земли населенных пунктов; разрешенное использование - для комплексного освоения в целях жилищного строительства, расположенные по адресу: Нижегородская область, Кстовский район, примерно в 0,2 километра по направлению на северо-восток от ориентира д. Кузьминка.

Управление установило, что Общество, расположенное по адресу: Нижегородская область, Кстовский район, д. Кузьминки, Набережная гребного канала, 3, относится к предприятиям II класса опасности по санитарной классификации. Рассмотрев материалы по обоснованию границ санитарно-защитной зоны (СЗЗ), Управление подготовило предварительное заключение от 03.04.2012 N 04-5318 о возможности установления границ санитарно-защитной зоны вокруг эксплуатируемого Обществом объекта (производственно-технической базы).

В заключении Управления (страницы 3 и 4) указано: "В 2011 году в наш адрес неоднократно обращался Щербаков О.Н., а также было коллективное обращение жителей. Суть обращений сводится к тому, что деятельность предприятия создает угрозу причинения вреда здоровью людей, кроме того нарушаются его права как собственника, поскольку СЗЗ производственно-технической базы ООО "Русский Бизнес Концерн-Рубикон" "накладывается" на земельные участки, принадлежащие ему на праве собственности. При рассмотрении обращений стало известно, что вблизи территории предприятия (на расстоянии от 134 до 156 метров, более близком, чем существующая жилая застройка ул. Слобода Подновье г. Нижнего Новгорода и д. Кузьминки Кстовского района), расположены земельные участки, принадлежащие Щербакову О.Н., на которых предполагается осуществлять жилищное строительство. Ранее участки относились к землям сельскохозяйственного назначения, а после покупки Щербаков О.Н. добился перевода их в категорию земли населенных пунктов.

Управлением Роспотребнадзора Щербакову О.Н. в ответе на его обращения было разъяснено, что нарушение требований СанПиН было допущено при переводе земельных участков из одной категории земель в другую, так как при этом не учитывался размер СЗЗ действующего предприятия.

Как стало известно при рассмотрении материалов, Кстовским городским прокурором подготовлено представление в администрацию Афонинского сельсовета в связи с необоснованностью выводов о возможности перевода земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель населенных пунктов с установлением вида разрешенного использования - для комплексного освоения в целях жилищного строительства, объявлено предостережение главе администрации района о недопустимости выдачи разрешений на строительство жилых объектов в СЗЗ промышленных объектов".

Предприниматель посчитал, что действия Управления, выразившиеся во включении в предварительное заключение указанных сведений, и предварительное заключение от 03.04.2012 N 04-5318 в части указания на возможность установления размеров санитарно-защитной зоны производственно-технической базы Общества по границам сложившейся застройки: с северо-запада - 320 метров до жилых домов ул. Слобода Подновье г. Нижнего Новгорода; с запада - 250 метров, до жилого дома N 202 ул. Слобода Подновье г. Нижнего Новгорода; с юго-запада - 340 метров, до жилого дома N 267 по ул. Полевая д. Кузьминки, не соответствуют действующему законодательству, нарушают его права и законные интересы в сфере осуществления предпринимательской деятельности, и обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции прекратил производство по делу в отношении требования о признании недействительным предварительного заключения от 03.04.2012 N 04-5318, поскольку данный документ не является ненормативным правовым актом, который подлежит обжалованию арбитражном суде. В отношении требования о признании незаконными действий Управления суд отказал, так как пришел к выводу, что оспариваемые действия соответствуют законодательству и не нарушают права и законные интересы Предпринимателя. Разрешая спор, суд руководствовался статьями 27, 29, 150 и 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс), Федеральным законом от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон N 52-ФЗ), Федеральным законом от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" (далее - Федеральный закон N 96-ФЗ), СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Проектирование, строительство, реконструкция и эксплуатация предприятий, планировка и застройка населенных мест. Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25.09.2007 N 74 (далее - СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03), Положением о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 322 (далее - Положение).

Первый арбитражный апелляционный суд оставил решение суда первой инстанции без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для ее удовлетворения.

Согласно части 1 статьи 198 Кодекса граждане вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный акт (решение или действие) не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Ненормативный правовой акт - это акт, носящий индивидуально-разовый характер, содержащий властно-распорядительные предписания, затрагивающие права и законные интересы конкретных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 1 Положения Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка.

В целях реализации этих полномочий Роспотребнадзор имеет право организовывать проведение необходимых исследований, испытаний, экспертиз, анализов и оценок, в том числе научных исследований по вопросам осуществления надзора в установленной сфере деятельности и давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к его компетенции (пункты 6.1, 6.2 Положения).

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями (пункт 4 Положения).

Осуществляя государственный надзор, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека руководствуется законодательством в области защиты прав потребителей, Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом N 52-ФЗ, а также положениями и правилами, утвержденными и введенными в действие в установленном законом порядке.

СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 (пункт 2.1) предусмотрено, что в целях обеспечения безопасности населения и в соответствии с Федеральным законом N 52-ФЗ вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, устанавливается специальная территория с особым режимом использования (санитарно-защитная зона).

Размер СЗЗ обеспечивает уменьшение воздействия загрязнения на атмосферный воздух (химического, биологического, физического) до значений, установленных гигиеническими нормативами, а для предприятий I и II класса опасности - как до значений, установленных гигиеническими нормативами, так и до величин приемлемого риска для здоровья населения. По своему функциональному назначению санитарно-защитная зона является защитным барьером, обеспечивающим уровень безопасности населения при эксплуатации объекта в штатном режиме.

Установление размеров СЗЗ для промышленных объектов и производств проводится при наличии проектов обоснования санитарно-защитных зон с расчетами загрязнения атмосферного воздуха, физического воздействия на него, с учетом результатов натурных исследований и измерений атмосферного воздуха, уровней физического воздействия на атмосферный воздух, выполненных в соответствии с программой наблюдений, представляемой в составе проекта.

Установление, изменение размеров санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляется постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации на основании: предварительного заключения Управления Роспотребнадзора по субъекту Российской Федерации; действующих санитарно-эпидемиологических правил и нормативов; экспертизы проекта санитарно-защитной зоны с расчетами рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физических воздействий на атмосферный воздух (шум, вибрация, электромагнитные поля (ЭМП) и др.), выполненной аккредитованными организациями; оценки риска здоровью населения.

Таким образом, предварительное заключение не является документом, устанавливающим СЗЗ. Установление, изменение санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств II класса опасности, осуществляется постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации.

В рассматриваемом случае Предприниматель оспаривает предварительное заключение Управления от 03.04.2012 N 04-5318 в части возможности установления границ СЗЗ для эксплуатируемого Обществом промышленного предприятия II класса опасности. Главный государственный санитарный врач Российской Федерации соответствующее решение об установлении границ СЗЗ не принимал.

При таких обстоятельствах суды сделали правильный вывод, что предварительное заключение от 03.04.2012 N 04-5318 не содержит властно-распорядительных предписаний, не возлагает на заявителя каких-либо обязанностей и не порождает для него или иных лиц правовых последствий.

Следовательно, обжалуемое заключение не является ненормативным актом, нарушающим права и законные интересы Предпринимателя в сфере предпринимательской и иной экономическое деятельности, поэтому суд первой инстанции обоснованно на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Кодекса прекратил производство по делу в этой части.

Суды также обоснованно отказали Предпринимателю в удовлетворении заявленного требования о признании действий Управления незаконными.

Основанием для признания незаконными действий государственных органов, должностных лиц является наличие одновременно двух условий: их несоответствия закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (статьи 198, 200 Кодекса).

Федеральный закон N 52-ФЗ направлен на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду.

Под санитарно-эпидемиологическим благополучием населения понимается состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности. Санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается проведением комплекса государственно-правовых мер, среди которых важная роль отводится санитарным правилам, нормам и гигиеническим нормативам, то есть нормативным актам, устанавливающим критерии безопасности и (или) безвредности для человека факторов среды его обитания и требования к обеспечению благоприятных условий его жизнедеятельности (статья 1 Федерального закона N 52-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 2, статьей 11, частью 3 статьи 39 Федерального закона N 52-ФЗ санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается посредством обязательного соблюдения юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности, в том числе СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, которыми предусмотрено установление вокруг объектов и производств СЗЗ.

Требования СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 распространяются на размещение, проектирование, строительство и эксплуатацию вновь строящихся, реконструируемых промышленных объектов и производств, объектов транспорта, связи, сельского хозяйства, энергетики, опытно-экспериментальных производств, объектов коммунального назначения, спорта, торговли, общественного питания и др., являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека. Названные санитарные правила предназначены для юридических и физических лиц, деятельность которых связана с размещением, проектированием, строительством и эксплуатацией объектов, а также для органов, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор (пункт 1.2).

Суды установили, материалами дела подтверждено, что производственный объект Общества, расположенный по адресу: Нижегородская область, Кстовский район, д. Кузьминки, Набережная гребного канала, относится к объекту II класса опасности, для которого предусмотрено установление СЗЗ.

Следовательно, Управление в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности должно было рассмотреть обращение Общества о возможности установления СЗЗ и выдать предварительное заключение. Включение в предварительное заключение сведений, касающихся земельных участков, принадлежащих на праве собственности Предпринимателю, связано с тем, что участки расположены в непосредственной близости от предприятия, для которого следует установить СЗЗ.

Установление СЗЗ производится непосредственно Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации.

При таких обстоятельствах суды сделали правильные выводы, что оспариваемые действия Управления не нарушают прав и законных интересов Предпринимателя. Вопреки требованиям статьи 65 Кодекса доказательств обратного заявитель не представил.

С учетом изложенного суды правомерно отказали в удовлетворении заявленных требований в данной части.

Выводы судов основаны на полном, всестороннем и объективном исследовании представленных доказательств и не подлежат переоценке судом кассационной инстанции в силу статьи 286 Кодекса.

Приложенные к кассационной жалобе документы не были предметом исследования и оценки суда первой инстанции и апелляционного суда, поэтому не могут быть приняты судом кассационной инстанции во внимание.

Довод Предпринимателя о том, что суд апелляционной инстанции в нарушение норм процессуального права рассмотрел апелляционную жалобу в отсутствие заявителя, подавшего ходатайство об отложении заседания по причине его болезни, подлежит отклонению.

Согласно части 3 статьи 158 Кодекса в случае, если лицо, участвующее в деле и извещенное надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, заявило ходатайство об отложении судебного разбирательства с обоснованием причины неявки в судебное заседание, арбитражный суд может отложить судебное разбирательство, если признает причины неявки уважительными.

Таким образом, отложение рассмотрения дела является правом суда в случае признания причины неявки уважительной.

В обоснование заявленного ходатайства Предприниматель сослался на свою болезнь. При этом в ходатайстве отсутствуют указания на то, что заявитель намеревался дополнительно представить в материалы дела доказательства, касающиеся существа возникшего спора.

В данном случае апелляционный суд, отклоняя ходатайство, пришел к выводу, что причина неявки в судебное заседание не может быть признана уважительной. То обстоятельство, что суд не расценил болезнь заявителя в качестве уважительной причины для отложения судебного разбирательства по рассмотрению апелляционной жалобы, не свидетельствует о нарушении судом статьи 158 Кодекса.

При таких обстоятельствах апелляционный суд правомерно счел возможным рассмотреть дело по существу в отсутствие Предпринимателя по имеющимся в материалах дела доказательствам.

Арбитражный суд Нижегородской области и Первый арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины с кассационной жалобы относятся на заявителя.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 13.06.2013 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 16.09.2013 по делу N А43-1115/2013 оставить без изменения, кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Щербакова Олега Николаевича - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Н.Ю. Башева

Судьи

О.В. Александрова Н.Ш. Радченкова