Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 19 февраля 2014 г. N Ф01-13540/13 по делу N А79-84/2013

Нижний Новгород

19 февраля 2014 г.

Дело N А79-84/2013

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Забурдаевой И.Л.,

судей Чигракова А.И., Радченковой Н.Ш.

при участии представителя

от заявителя: Яхтина С.А. (доверенность от 30.12.2013)

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу заявителя -

администрации города Чебоксары

на решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 19.06.2013,

принятое судьей Афанасьевым А.А., и

на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 22.10.2013,

принятое судьями Смирновой И.А., Захаровой Т.А., Протасовым Ю.В.,

по делу N А79-84/2013

по заявлениям производственного кооператива "Чебоксарское пассажирское автотранспортное предприятие N 2" (ИНН: 2126003814, ОГРН: 1022100978118)

и администрации города Чебоксары (ИНН: 2126003194, ОГРН: 1022101150037)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы

по Чувашской Республике - Чувашии

(ИНН: 2128054518, ОГРН: 1042128010660)

о признании недействительными решения и предписания,

третье лицо - индивидуальный предприниматель Салмин Алексей Петрович,

и у с т а н о в и л :

производственный кооператив "Чебоксарское пассажирское автотранспортное предприятие N 2" (далее - Кооператив) обратился в Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии с заявлением, уточенным в порядке, установленном в статье 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании недействительными пункта 1 решения и пункта 1 предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии (далее - Управление, антимонопольный орган) от 03.12.2012 по делу N 146/05-АМЗ-2012.

Администрация города Чебоксары (далее - Администрация, орган местного самоуправления) обратилась в Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления от 03.12.2012 по делу N 146/05-АМЗ-2012.

Определением суда от 12.02.2013 заявления Кооператива и Администрации объединены в одно производство с присвоением делу номера А79-84/2013.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен индивидуальный предприниматель Салмин Алексей Петрович (далее - Предприниматель).

Решением суда от 19.06.2013 в удовлетворении заявленного Администрацией требования отказано; производство по заявлению Кооператива прекращено в связи с его отказом от заявления.

Постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 22.10.2013 решение оставлено без изменения.

Администрация не согласилась с принятыми судебными актами в части отказа в удовлетворении ее требования и обратилась в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их.

Администрация считает, что суды неправильно применили нормы материального права и нарушили нормы процессуального права. По мнению заявителя, антимонопольный орган неправомерно выдал Администрации предписание; отношения между сторонами носят гражданско-правовой характер и не входят в сферу регулирования антимонопольного законодательства; Предприниматель направил заявление в Администрацию 14.05.2013, до размещения 15.05.2012 объявления о приеме заявлений, поэтому его заявление акцептом не является; необходимость проведения конкурса Администрация определяет в силу предоставленных ей законом полномочий, а Управление незаконно возложило на орган местного самоуправления обязанность по проведению конкурса.

Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе и поддержана его представителем в судебном заседании.

Управление в отзыве отклонило доводы жалобы.

В Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа 19.02.2014 поступило дополнение к кассационной жалобе. Доказательств направления копии дополнения к кассационной жалобе иным лицам, участвующим в деле, не представлено, что лишает их возможности представить свои возражения, поэтому данное дополнение судом к рассмотрению не принято.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании объявлялся перерыв до 19.02.2014.

Законность решения Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии и постановления Первого арбитражного апелляционного суда проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, на основании жалобы Предпринимателя по факту бездействия Администрации, выразившегося в нерассмотрении его заявления о заключении временного договора на осуществление пассажирских перевозок по городскому маршруту N 32 на период до проведения конкурса на право осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом, Управление приказом от 30.10.2012 N 454 возбудило в отношении Администрации дело N 146/05-АМЗ-2012 по признакам нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

В ходе рассмотрения дела антимонопольный орган установил, что 12.05.2011 Администрация провела открытый конкурс по определению перевозчика на право осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок в городе Чебоксары.

Для участия в открытом конкурсе по маршруту N 32 было подано две заявки: Кооператива и государственного унитарного предприятия Чувашской Республики "Чувашавтотранс", по результатам рассмотрения которых конкурсная комиссия отклонила обе заявки, конкурс по маршруту N 32 признан несостоявшимся.

Ранее перевозки пассажиров по маршруту N 32 осуществлял Кооператив на основании договора от 23.01.2008 N 18 со сроком действия до 23.01.2013. Впоследствии указанный договор был расторгнут Администрацией в одностороннем порядке.

Вступившим в законную силу решением от 16.01.2012 по делу N А79-327/2011 Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии отказал Кооперативу в удовлетворении исковых требований о признании недействительным одностороннего расторжения Администрацией указанного договора, сделав вывод о его недействительности.

Администрация 15.05.2012 разместила на официальном сайте в сети Интернет объявление о приеме заявлений перевозчиков на осуществление пассажирских перевозок на период до проведения повторного конкурса и выявления победителя, но не более чем на 6 месяцев.

Предприниматель 14.05.2012 направил заявление о согласии заключить договор на обслуживание маршрута N 32 на период до проведения конкурса, но не более чем на 6 месяцев.

Администрация подготовила и разместила на сайте проект постановления о назначении Предпринимателя перевозчиком на автобусный маршрут N 32, однако указанный проект не утвердила и договор с Предпринимателем не заключила. Ответ на заявление Предпринимателя Администрация не направила.

Администрация 31.05.2011 направила Кооперативу уведомление о том, что он вправе осуществлять пассажирские перевозки на маршруте N 32 на период до проведения повторного конкурса и выявления победителя.

Как установило Управление, порядок привлечения перевозчиков временно на период до проведения конкурса органом местного самоуправления муниципального образования города Чебоксары (в период рассматриваемых правоотношений) не установлен.

Договор с перевозчиком для работы на маршруте N 32 так и не был заключен, перевозки по маршруту N 32 осуществлялись прежним перевозчиком - Кооперативом.

По результатам рассмотрения дела N 146/05-АМЗ-2012 Управление 03.12.2012 приняло решение, в соответствии с которым признало Администрацию нарушившей часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в связи с незаконным бездействием из-за неоправданно длительного непроведения конкурса на осуществление пассажирских перевозок, созданием преимущественных условий деятельности Кооператива, препятствованием осуществлению деятельности Предпринимателя на рынке внутригородских пассажирских перевозок в связи с незаключением с ним временного договора на период до проведения конкурса.

Кроме того, Администрации выдано предписание от 03.12.2012, согласно которому ей надлежит заключить временный договор с Предпринимателем на право осуществления пассажирских перевозок на маршруте N 32 на период до проведения повторного конкурса и выявления победителя в срок до 13.01.2013; объявить и провести открытый конкурс на право осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом по маршруту регулярных перевозок в городе Чебоксары N 32 в соответствии с действующим законодательством в срок до 25.01.2013.

Администрация и Кооператив не согласились с решением и предписанием антимонопольного органа и обратились в арбитражный суд с соответствующими заявлениями.

Руководствуясь частью 2 статьи 49, статьей 150, частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частью 1 статьи 15, статьями 1, 22, 23, 39 Закона о защите конкуренции, пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", суд первой инстанции отказал Администрации в удовлетворении заявленного требования, при этом исходил из правомерности принятых антимонопольным органом ненормативных правовых актов; производство по заявлению Кооператива прекратил в связи с его отказом от заявления.

Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Как разъяснено в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

В пункте 3.1 Положения об организации пассажирских перевозок автомобильным и наземным электрическим транспортом в городе Чебоксары, утвержденного решением Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 03.06.2005 N 1644 (далее - Положение), установлено, что организатором (заказчиком) пассажирских перевозок по городским маршрутам, выполняемых автомобильным и наземным электрическим транспортом в городе Чебоксары, выступает Администрация.

В соответствии с пунктом 3.7 Положения предоставление маршрута для эксплуатации перевозчиком осуществляется на основе конкурса, порядок проведения которого регламентируется постановлением администрации.

В пункте 7.1 Положения также предусмотрено, что заказ на перевозки пассажиров размещается между перевозчиками в установленном законодательством порядке на конкурсной основе (в редакции от 08.09.2011 - организация транспортного обслуживания населения осуществляется в установленном законодательством порядке посредством формирования и размещения заказа, в том числе муниципального заказа, на перевозки пассажиров по утвержденным администрацией маршрутам и расписаниям движения).

Согласно пункту 6.2 Положения администрация в пределах своих полномочий осуществляет в том числе: проведение конкурса на право эксплуатации городских маршрутов перевозками; заключение и расторжение с перевозчиками договоров на осуществление пассажирских перевозок.

Отношения между организатором и перевозчиком строятся на основе договора. Таким образом, перевозчики, привлекаемые администрацией для работы на маршруте, вправе осуществлять эту деятельность на основании заключенного между сторонами договора (пункты 10.1, 10.2 Положения).

В пункте 7.4 Положения предусмотрено, что администрация назначает перевозчика на определенный городской маршрут без проведения конкурса на период до проведения очередного конкурса, но не более чем на 6 месяцев, в 30-дневный срок со дня наступления одного из следующих обстоятельств: досрочное расторжение договора на осуществление пассажирских перевозок, заключенного между администрацией города Чебоксары и перевозчиком; признание конкурса несостоявшимся; приостановление действия или аннулирование лицензии перевозчика, осуществляющего перевозки пассажиров по определенному маршруту.

Суды установили, что Администрацией не соблюден шестимесячный срок для организации и проведения конкурса, так как с 2011 года и до рассмотрения дела антимонопольным органом конкурс на право осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок в городе Чебоксары Администрацией повторно не проведен.

При этом в нарушение пункта 10.1 Положения Кооператив продолжал осуществлять свою деятельность на маршруте N 32 без договора.

Следовательно, Администрацией не был соблюден принцип конкурсного отбора привлечения перевозчиков для работы на указанном городском маршруте.

Поскольку нормативными актами органа местного самоуправления не предусмотрено направление Администрацией уведомления, согласно которому Кооперативу было разрешено осуществлять пассажирские перевозки до проведения повторного конкурса, суд правомерно указал, что Кооперативу были созданы преимущественные условия деятельности на рынке пассажирских перевозок, в частности по маршруту N 32.

С учетом положения части 3 статьи 193 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, устанавливающей, что подача заявления в арбитражный суд не приостанавливает действия оспариваемого нормативного правового акта, суды обоснованно признали несостоятельными ссылки Администрации на обжалование Положения в судебном порядке, а также на длительность процедуры согласования нового проекта конкурсной документации как на обстоятельства, препятствующие проведению конкурса.

Более того, суды отметили, что вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Чувашской Республики от 14.11.2011 по делу N А79-5573/2011 постановление Администрации от 16.01.2008 N 9 "Об утверждении Положения о порядке проведения открытого конкурса на право осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок в городе Чебоксары" признано соответствующим Гражданскому кодексу Российской Федерации и Федеральному закону от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения".

Суды также установили, что ранее решением Управления от 25.10.2010 по делу N 96-АМЗ-2010 Администрация признана нарушившей часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, поскольку в январе 2008 года перезаключила договоры на предоставление услуг по перевозке пассажиров на автобусных маршрутах N 31, 32, 33, 36, 40, 41, 45 в режиме маршрутного такси в городе Чебоксары с Кооперативом на новый срок без проведения открытого конкурса, чем предоставила ему преимущественные условия деятельности на спорных маршрутах по отношению к иным хозяйствующим субъектам, оказывающим аналогичные услуги.

Вступившими в законную силу судебными актами по делу N А79-328/2011 Кооперативу отказано в удовлетворении заявления о признании недействительными решения и предписания Управления от 25.10.2010 по делу N 96-АМЗ-2010 в части указанных автобусных маршрутов.

При таких обстоятельствах суды пришли к правильному выводу о том, что Администрация обязана была провести конкурс в отношении рассмотренных маршрутов, в том числе маршрута N 32.

Позиция Администрации о непроведении конкурса вследствие разработки нового проекта Положения о порядке проведения открытого конкурса и конкурсной документации и их согласовании также обоснованно не принята судом, поскольку данные обстоятельства не относятся к правоотношениям, возникшим в мае 2011 года и в мае 2012 года, и не имеют отношения к рассматриваемому делу.

Администрация разместила на официальном сайте в сети Интернет объявление о приеме заявлений перевозчиков на осуществление пассажирских перевозок на период до проведения повторного конкурса и выявления победителя, однако находившееся в Администрации заявление Предпринимателя о намерении заключить договор на обслуживание маршрута N 32 Администрация не удовлетворила и впоследствии предоставило Кооперативу право осуществлять пассажирские перевозки по указанному маршруту.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции обязательное для исполнения предписание может быть выдано органу местного самоуправления, в том числе, согласно подпункту "в" пункта 3 части 1 указанной статьи, может быть выдано предписание о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства.

С учетом установленного нарушения антимонопольного законодательства, выразившегося в бездействии, Управление в данном случае правомерно выдало Администрации предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства в том числе путем заключения временного договора.

Таким образом, суды пришли к правильным выводам о нарушении Администрацией части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и о доказанности этого факта антимонопольным органом.

Выводы судов основаны на полном, всестороннем и объективном исследовании всех имеющихся в деле доказательств и не противоречат им.

Ссылка Администрации на то, что в силу предоставленных ей законом полномочий, необходимость проведения конкурса определяется ею самостоятельно, а Управление незаконно возложило на орган местного самоуправления обязанность по проведению конкурса, отклоняется как необоснованная; такие действия (бездействие) Администрации приводят к тому, что пассажирские перевозки по разрешению органа местного самоуправления осуществляются перевозчиками без проведения конкурса, проведение которого является обязательным в соответствии с частью 4 статьи 4 Закона Чувашской Республики от 29.12.2003 N 48 "Об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом в Чувашской Республике".

Доводы заявителя жалобы рассмотрены судом округа и отклонены, как основанные на неправильном толковании норм права и направленные на переоценку доказательств и установленных фактических обстоятельств.

Оснований для отмены обжалуемых судебных актов по приведенным в кассационной жалобе доводам у суда кассационной инстанции не имеется.

Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии и Первый арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Кассационная жалоба Администрации удовлетворению не подлежит.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель освобожден от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 287 (пунктом 1 части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 19.06.2013 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 22.10.2013 по делу N А79-84/2013 оставить без изменения, кассационную жалобу администрации города Чебоксары - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

И.Л. Забурдаева

Судьи

Н.Ш. Радченкова А.И. Чиграков