Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 22 октября 2013 г. N 01АП-4943/13

22 октября 2013 г.

А79-84/2013

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смирновой И.А.,

судей Захаровой Т.А., Протасова Ю.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Зузлевым П.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации города Чебоксары

на решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 19.06.2013

по делу N А79-84/2013,

принятое судьей Афанасьевым А.А.

по заявлению администрации города Чебоксары

о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии от 03.12.2012 по делу N 146/05-АМЗ-2012,

при участии:

от администрации города Чебоксары Чувашской Республики - Яхатина С.А. по доверенности от 19.06.2013 N 29/01-2308,

и установил:

производственный кооператив "Чебоксарское пассажирское автотранспортное предприятие N 2" (далее - Кооператив, заявитель) обратился в Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии с заявлением, уточенным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации о признании недействительными пункта 1 решения и пункта 1 предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии (далее - Управление, антимонопольный орган) от 03.12.2012 по делу N 146/05-АМЗ-2012.

Администрация города Чебоксары (далее - администрация, заявитель) также обратилась в Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления от 03.12.2012 по делу N 146/05-АМЗ-2012.

Определением от 12.02.2013 заявления Кооператива и администрации объединены в одно производство с присвоением делу номера А79-84/2013.

В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования на предмет спора, к участию в деле привлечен индивидуальный предприниматель Салмин Алексей Петрович (далее - ИП Салмин А.П.).

Решением от 19.06.2013 Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии отказал администрации в удовлетворении требований, а производство по заявлению Кооператива прекратил в связи с отказом от требований.

Администрация не согласилась с принятым решением арбитражного суда первой инстанции и обратилась в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой и дополнением к ней, в которых просит его отменить в связи с несоответствием выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела и принять по делу новый судебный акт.

Представитель администрации в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы и дополнения к ней, уточнив, что решение суда обжалуется только в части неудовлетворенных администрации требований.

Иные лица, участвующие в деле и извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в судебное заседание не направили.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 19.06.2013 в обжалуемой части проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, выслушав представителя администрации, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены обжалуемого решения.

Как следует из материалов дела и установил суд первой инстанции, на основании жалобы ИП Салмина А.П. по факту бездействия администрации, выраженного в нерассмотрении его заявления о заключении временного договора на осуществление пассажирских перевозок по городскому маршруту N 32 на период до проведения конкурса на право осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом, Управление приказом от 30.10.2012 N 454 возбудило в отношении администрации дело N 146/05-АМЗ-2012 по признакам нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

В ходе рассмотрения дела антимонопольный орган установил, что 12.05.2011 администрацией был проведен открытый конкурс по определению перевозчика на право осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок в городе Чебоксары.

Для участия в открытом конкурсе по маршруту N 32 было подано две заявки: Кооператива и государственного унитарного предприятия Чувашской Республики "Чувашавтотранс", по результатам рассмотрения которых конкурсная комиссия отклонила обе заявки, конкурс по маршруту N 32 признан несостоявшимся.

Ранее перевозки пассажиров по маршруту N 32 осуществлял Кооператив на основании договора от 23.01.2008 N 18 со сроком действия до 23.01.2013. Впоследствии указанный договор был расторгнут администрацией в одностороннем порядке.

Вступившим в законную силу решением от 16.01.2012 по делу N А79-327/2011 Арбитражный суд Чувашской Республики отказал Кооперативу в удовлетворении исковых требований о признании недействительным одностороннего расторжения администрацией указанного договора, придя к выводу о его недействительности.

31.05.2011 администрация направила Кооперативу уведомление о том, что он вправе осуществлять пассажирские перевозки на маршруте N 32 на период до проведения повторного конкурса и выявления победителя.

15.05.2012 администрация разместила на официальном сайте в сети Интернет объявление о приеме заявлений перевозчиков на осуществление пассажирских перевозок на период до проведения повторного конкурса и выявления победителя, но не более чем на 6 месяцев.

14.05.2012 Предприниматель направил заявление о согласии заключить договор на обслуживание маршрута N 32 на период до проведения конкурса, но не более чем на 6 месяцев.

Администрацией подготовлен и размещен на сайте проект постановления о назначении Предпринимателя перевозчиком на автобусный маршрут N 32, однако указанный проект не утвержден и договор с Предпринимателем не заключен. Ответ на заявление Предпринимателя администрацией не направлялся.

Как установило Управление, порядок привлечения перевозчиков временно на период до проведения конкурса органом местного самоуправления муниципального образования города Чебоксары не урегулирован.

Договор с перевозчиком для работы на маршруте N 32 так и не был заключен, перевозки по маршруту N 32 осуществляются прежним перевозчиком - Кооперативом.

По результатам рассмотрения дела N 146/05-АМЗ-2012 Управление 03.12.2012 приняло решение, которым признало администрацию нарушившей часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в связи с незаконным бездействием из-за неоправданно длительного непроведения конкурса на осуществление пассажирских перевозок, созданием преимущественных условий деятельности Кооператива, препятствованием осуществлению деятельности Предпринимателя на рынке внутригородских пассажирских перевозок в связи с незаключением с ним временного договора на период до проведения конкурса.

Кроме того, администрации выдано предписание от 03.12.2012, которым ей предписано заключить временный договор с Предпринимателем на право осуществлять пассажирские перевозки на маршруте N 32 на период до проведения повторного конкурса и выявления победителя в срок до 13.01.2013, объявить и провести открытый конкурс на право осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом по маршруту регулярных перевозок в г. Чебоксары N 32 в соответствии с действующим законодательством в срок до 25.01.2013.

Администрация не согласилась с решением и предписанием антимонопольного органа и обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании их недействительными.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 2 статьи 1 Закона о защите конкуренции целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

В части 1 статьи 3 Закона о защите конкуренции указано, что данный Закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Из изложенного следует, что органам местного самоуправления запрещено принимать не только акты и совершать действия, которые приводят к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, но и те из них, которые могут привести к таким последствиям.

В пункте 3.1 Положения об организации пассажирских перевозок автомобильным и наземным электрическим транспортом в г. Чебоксары, утвержденного решением Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 03.06.2005 N 1644 (далее - Положение), установлено, что организатором (заказчиком) пассажирских перевозок по городским маршрутам, выполняемых автомобильным и наземным электрическим транспортом в г. Чебоксары, выступает администрация.

В соответствии с пунктом 3.7 Положения предоставление маршрута для эксплуатации перевозчиком осуществляется на основе конкурса, порядок проведения которого регламентируется постановлением администрации.

Пунктом 7.1 Положения также предусмотрено, что заказ на перевозки пассажиров размещается между перевозчиками в установленном законодательством порядке на конкурсной основе (в редакции от 08.09.2011 - организация транспортного обслуживания населения осуществляется в установленном законодательством порядке посредством формирования и размещения заказа, в том числе муниципального заказа, на перевозки пассажиров по утвержденным администрацией маршрутам и расписаниям движения).

Согласно пункту 6.2 Положения администрация в пределах своих полномочий осуществляет в том числе: проведение конкурса на право эксплуатации городских маршрутов перевозками; заключение и расторжение с перевозчиками договоров на осуществление пассажирских перевозок.

Отношения между организатором и перевозчиком строятся на основе договора. Таким образом, перевозчики, привлекаемые администрацией для работы на маршруте, вправе осуществлять эту деятельность на основании заключенного между сторонами договора (пункты 10.1, 10.2 Положения).

Пунктом 7.4 Положения предусмотрено, что администрация назначает перевозчика на определенный городской маршрут без проведения конкурса на период до проведения очередного конкурса, но не более чем на 6 месяцев, в 30-дневный срок со дня наступления одного из следующих обстоятельств: досрочное расторжение договора на осуществление пассажирских перевозок, заключенного между администрацией города Чебоксары и перевозчиком; признание конкурса несостоявшимся; приостановление действия или аннулирование лицензии перевозчика, осуществляющего перевозки пассажиров по определенному маршруту.

Как установлено антимонопольным органом и судом первой инстанции, администрацией не был соблюден шестимесячный срок для организации и проведения конкурса, так как с 2011 года и до рассмотрения дела антимонопольным органом конкурс на право осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок в городе Чебоксары администрацией повторно не проведен.

При этом в нарушение пункта 10.1 Положения Кооператив продолжал осуществлять свою деятельность на маршруте N 32 без договора.

Следовательно, администрацией не был соблюден принцип конкурсного отбора привлечения перевозчиков для работы на указанном городском маршруте.

Поскольку нормативными актами органа местного самоуправления не предусмотрено направление администрацией уведомления, которым Кооперативу было разрешено осуществлять пассажирские перевозки до проведения повторного конкурса, суд правомерно указал, что Кооперативу были созданы преимущественные условия деятельности на рынке пассажирских перевозок, в частности, по маршруту N 32.

С учетом положения части 3 статьи 193 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд обоснованно признал несостоятельной ссылку администрации на обжалование Положения о порядке проведения открытого конкурса в судебном порядке, а также на длительность процедуры согласования нового проекта конкурсной документации как на обстоятельства, препятствующие проведению конкурса.

Более того, суд отметил, что вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Чувашской Республики от 14.11.2011 по делу N А79-5573/2011 постановление администрации от 16.01.2008 N 9 "Об утверждении Положения о порядке проведения открытого конкурса на право осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок в г. Чебоксары" признано соответствующим Гражданскому кодексу Российской Федерации и Федеральному закону от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения".

Суд первой инстанции также установил, что ранее решением Управления от 25.10.2010 по делу N 96-АМЗ-2010 администрация признана нарушившей часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, поскольку в январе 2008 года перезаключила договоры на предоставление услуг по перевозке пассажиров на автобусных маршрутах NN 31, 32, 33, 36, 40, 41, 45 в режиме маршрутного такси в городе Чебоксары с Кооперативом на новый срок без проведения открытого конкурса, чем предоставила ему преимущественные условия деятельности на спорных маршрутах по отношению к иным хозяйствующим субъектам, оказывающим аналогичные услуги.

Вступившими в законную силу судебными актами по делу N А79-328/2011 Кооперативу отказано в удовлетворении заявления о признании недействительными решения и предписания Управления от 25.10.2010 по делу N 96-АМЗ-2010 в части указанных автобусных маршрутов.

При этих условиях суд пришел к правильному заключению о том, что администрация обязана была провести конкурс на рассмотренные маршруты, в том числе и на маршрут N 32.

Позиция администрации о непроведении конкурса вследствие разработки нового проекта Положения о порядке проведения открытого конкурса и конкурсной документации и их согласовании также обоснованно не принята судом, поскольку данные обстоятельства не относятся к правоотношениям, возникшим в мае 2011 года и в мае 2012 года, и не имеют отношения к рассматриваемому делу.

При изложенных выше обстоятельствах суд первой инстанции, исследовав представленные в материалы дела доказательства в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пришел к правомерному выводу о доказанности антимонопольным органом в действиях администрации нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Статьей 22 Закона о защите конкуренции установлено, что антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения.

В силу статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган и его территориальные органы возбуждают и рассматривают дела о нарушениях антимонопольного законодательства и выдают хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции приходит к итоговому выводу о том, что оспариваемые решение и предписание антимонопольного органа приняты в пределах компетенции данного органа, соответствуют действующему законодательству и не нарушают права и законные интересы заявителя.

В нарушение статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации иное администрацией не доказано, установленные судом обстоятельства и сделанные на их основе выводы не опровергнуты.

Кроме того, судом установлено, что постановлением администрации от 07.12.2012 N 741 утверждено Положение о порядке проведения конкурса на право осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок в городе Чебоксары.

В соответствии с постановлением администрации от 21.12.2012 N 902 проведен открытый конкурс на право осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршруты регулярных перевозок в г. Чебоксары.

Согласно протоколу от 03.04.2013 N 2 рассмотрения заявок на участие в конкурсе комиссией по проведению конкурса на право осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршруты регулярных перевозок в г. Чебоксары конкурс по маршруту N 32 признан несостоявшимся.

В настоящее время администрацией принято постановление от 30.04.2013 N 1282 "Об утверждении Порядка определения и назначения перевозчика на маршрут регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом без проведения конкурса на период до проведения очередного или повторного конкурса, но не более чем на 6 месяцев", в соответствии с которым будут назначены временные перевозчики на маршруты, конкурс по которым признан несостоявшимся, в том числе на маршрут N 32.

Доводы администрации, приведенные в апелляционной жалобе и дополнении к ней, судом апелляционной инстанции рассмотрены и признаны несостоятельными, не основанными на нормах права и противоречащими фактическим обстоятельствам дела.

В соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

При этих условиях суд первой инстанции правомерно отказал администрации в удовлетворении требований.

Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии в полном объеме выяснил обстоятельства, имеющие значение для дела, его выводы основаны на правильном применении норм материального права.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, не установлено.

С учетом изложенного апелляционная жалоба администрации по приведенным в ней доводам удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 19.06.2013 по делу N А79-84/2013 в обжалуемой части оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации города Чебоксары - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

И.А. Смирнова

Судьи

Т.А. Захарова Ю.В. Протасов