Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 20 мая 2014 г. N Ф01-1437/14 по делу N А43-10492/2013

Нижний Новгород

20 мая 2014 г.

Дело N А43-10492/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 19.05.2014.

Постановление изготовлено в полном объеме 20.05.2014.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Забурдаевой И.Л.,

судей Александровой О.В., Башевой Н.Ю.

при участии представителей

от заявителя: Хлапова А.Л. (доверенность от 14.01.2014),

от заинтересованного лица: Валитова М.А. (доверенность от 27.12.2013), Гребнева Ю.Н. (доверенность от 25.04.2013),

от третьих лиц - администрации города Нижнего Новгорода: Краснова И.М. (доверенность от 11.04.2014 N 01-166/Д), государственного бюджетного учреждения здравоохранения Нижегородской области "Городская поликлиника N 17 Московского района г. Нижнего Новгорода": Савостиной О.В. (доверенность от 13.05.2014)

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 14.10.2013, принятое судьей Мустафаевым Г.И., и на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 22.01.2014, принятое судьями Смирновой И.А., Захаровой Т.А., Протасовым Ю.В., по делу N А43-10492/2013

по заявлению Министерства здравоохранения Нижегородской области

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области (ИНН: 5260041262, ОГРН: 1025203042710)

о признании недействительными решения и предписания,

третьи лица - администрация города Нижнего Новгорода, государственное бюджетное учреждение здравоохранения Нижегородской области "Родильный дом N 1 г. Дзержинска", государственное бюджетное учреждение здравоохранения Нижегородской области "Первомайская центральная районная больница", государственное бюджетное учреждение здравоохранения Нижегородской области "Детская городская поликлиника N 19 Канавинского района", государственное бюджетное учреждение здравоохранения Нижегородской области "Родильный дом N 5 Московского района г. Нижнего Новгорода", государственное бюджетное учреждение здравоохранения Нижегородской области "Городская поликлиника N 17 Московского района г. Нижнего Новгорода", государственное бюджетное учреждение здравоохранения Нижегородской области "Ардатовская центральная районная больница", государственное бюджетное учреждение здравоохранения Нижегородской области "Краснобаковская центральная районная больница", государственное бюджетное учреждение здравоохранения Нижегородской области "Семеновская центральная районная больница", государственное бюджетное учреждение здравоохранения Нижегородской области "Починковская центральная районная больница", государственное бюджетное учреждение здравоохранения Нижегородской области "Бутурлинская центральная районная больница", государственное бюджетное учреждение здравоохранения Нижегородской области "Лукояновская центральная районная больница", государственное бюджетное учреждение здравоохранения Нижегородской области "Борская центральная районная больница", государственное бюджетное учреждение здравоохранения Нижегородской области "Сокольская центральная районная больница",

и у с т а н о в и л :

Министерство здравоохранения Нижегородской области (далее - Министерство) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области (далее - Управление, антимонопольный орган) от 05.03.2013 по делу N 1497-ФАС 52-02/12.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены администрация города Нижнего Новгорода, государственное бюджетное учреждение здравоохранения Нижегородской области "Родильный дом N 1 г. Дзержинска", государственное бюджетное учреждение здравоохранения Нижегородской области "Первомайская центральная районная больница", государственное бюджетное учреждение здравоохранения Нижегородской области "Детская городская поликлиника N 19 Канавинского района", государственное бюджетное учреждение здравоохранения Нижегородской области "Родильный дом N 5 Московского района г. Нижнего Новгорода", государственное бюджетное учреждение здравоохранения Нижегородской области "Городская поликлиника N 17 Московского района г. Нижнего Новгорода", государственное бюджетное учреждение здравоохранения Нижегородской области "Ардатовская центральная районная больница", государственное бюджетное учреждение здравоохранения Нижегородской области "Краснобаковская центральная районная больница", государственное бюджетное учреждение здравоохранения Нижегородской области "Семеновская центральная районная больница", государственное бюджетное учреждение здравоохранения Нижегородской области "Починковская центральная районная больница", государственное бюджетное учреждение здравоохранения Нижегородской области "Бутурлинская центральная районная больница", государственное бюджетное учреждение здравоохранения Нижегородской области "Лукояновская центральная районная больница", государственное бюджетное учреждение здравоохранения Нижегородской области "Борская центральная районная больница", государственное бюджетное учреждение здравоохранения Нижегородской области "Сокольская центральная районная больница".

Решением суда от 14.10.2013 заявленное требование удовлетворено.

Постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 22.01.2014 решение оставлено без изменения.

Управление не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их.

Заявитель не согласен с выводом судов о том, что Управление не доказало наличия признаков ограничения конкуренции в связи с направлением Министерством в лечебные учреждения писем с примерной формой технического задания. Антимонопольный орган обращает внимание на то, что суды не указали нормы, на основании которых Министерству разрешено формировать и направлять технические задания в лечебные учреждения; действия Министерства по направлению писем с примерной формой технических заданий на закупку стерилизаторов ограничили лечебные учреждения в выборе хозяйствующих субъектов, которые могут осуществлять поставки указанного медицинского оборудования. По мнению заявителя, рекомендации Министерства в силу его статуса были восприняты лечебными учреждениями в качестве обязательных для исполнения.

Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе и поддержана его представителями в судебном заседании.

Министерство и ГБУЗ НО "Городская поликлиника N 17 Московского района" в отзывах и их представители в судебном заседании не согласились с доводами кассационной жалобы.

Представитель администрации города Нижнего Новгорода в судебном заседании просил оставить принятые судебные акты без изменения.

ГБУЗ НО "Детская городская поликлиника N 19 Канавинского района", ГБУЗ НО "Родильный дом N 1 г. Дзержинска", ГБУЗ НО "Лукояновская ЦРБ", ГБУЗ "Семеновская центральная районная больница", ГБУЗ НО "Ардатовская центральная районная больница", ГБУЗ НО "Краснобаковская центральная районная больница", ГБУЗ НО "Починковская центральная районная больница" в отзывах отклонили доводы жалобы.

ГБУЗ НО "Краснобаковская центральная районная больница", ГБУЗ НО "Лукояновская центральная районная больница", ГБУЗ "Семеновская центральная районная больница", ГБУЗ НО "Родильный дом N 1 г. Дзержинска" заявили ходатайство о рассмотрении жалобы без участия представителей.

Иные лица, участвующие в деле, отзывы на кассационную жалобу не представили; надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, представителей не направили.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании объявлялся перерыв до 19.05.2014.

Законность решения Арбитражного суда Нижегородской области и постановления Первого арбитражного апелляционного суда проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, постановлением Правительства Нижегородской области от 15.03.2011 N 174 утверждена Программа модернизации здравоохранения Нижегородской области на 2011 - 2012 годы, являющаяся масштабным социальным проектом, представляющим собой комплекс социально-экономических, организационных и других мероприятий, увязанных по ресурсам, исполнителям, срокам реализации и направленных на модернизацию здравоохранения в Нижегородской области.

В соответствии с приказом Департамента здравоохранения города Нижнего Новгорода от 11.05.2011 одной из задач программы "Модернизация здравоохранения Нижегородской области на 2011 - 2012 годы" является оснащение учреждений здравоохранения современным медицинским оборудованием.

Согласно пункту 1.3 данного приказа контроль за ходом реализации программы модернизации, проведением анализа и координацией деятельности сотрудников подведомственного учреждения по данным разделам работы возложен на Министерство.

В рамках реализации данной программы в 2011 году муниципальными учреждениями города Нижнего Новгорода и Нижегородской области проводились открытые аукционы на поставку медицинского оборудования - стерилизаторов. Заказчиками выступали лечебные профилактические учреждения.

В результате рассмотрения обращения прокуратуры Нижегородской области (далее - Прокуратура) Управление приказом от 29.11.2012 N 475 возбудило дело N 1497-ФАС 52-02/12 о нарушении антимонопольного законодательства.

В ходе рассмотрения данного дела антимонопольный орган установил, что в целях приобретения медицинского оборудования лечебными профилактическими учреждениями Министерство направило в их адрес электронные письма с образцами документов (примерной формой технического задания) на покупку стерилизаторов.

Образцы технических заданий были направлены в следующие лечебные учреждения: ГБУЗ НО "Родильный дом N 1 г. Дзержинска"; ГБУЗ НО "Первомайская центральная районная больница"; ГБУЗ НО "Детская городская поликлиника N 19 Канавинского района"; ГБУЗ НО "Родильный дом N 5 Московского района"; ГБУЗ НО "Городская поликлиника N 17 Московского района"; ГБУЗ НО "Ардатовская ЦРБ"; ГБУЗ НО "Краснобаковская ЦРБ"; ГБУЗ НО "Семеновская ЦРБ", ГБУЗ НО "Починковская ЦРБ"; ГБУЗ НО "Бутурлинская ЦРБ"; ГБУЗ НО "Лукояновская ЦРБ"; ГБУЗ НО "Борская ЦРБ".

Анализ содержащихся в аукционных документациях параметров и технических характеристик медицинского оборудования показал, что значительная часть аукционных документаций ориентирована на закупку ранее определяемого товара.

Кроме того, установлено, что все технические задания к закупаемому муниципальными лечебными учреждениями оборудованию прошли согласование с должностными лицами отдела государственного заказа Министерства.

По итогам рассмотрения данного дела Управление 05.03.2013 приняло решение, в соответствии с которым признало действия Министерства нарушающими части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Управление также выдало предписание от 05.03.2013 N 1497-ФАС 52-02/12, согласно которому Министерству надлежит при продолжении реализации мероприятий программы "Модернизация здравоохранения Нижегородской области на 2011 - 2012 гг." не допускать направление рекомендаций в адрес заказчиков либо уполномоченных органов о включении в техническое задание условий, которые могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Министерство не согласилось с решением и предписанием антимонопольного органа и обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Руководствуясь статьями 65, 71, частью 1 статьи 198, частями 4, 5 статьи 200, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пунктом 17 статьи 4, частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, Положением о министерстве здравоохранения Нижегородской области, утвержденным постановлением Правительства Нижегородской области от 23.11.2007 N 435 (далее - Положение о министерстве), пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", суд первой инстанции пришел к выводу о том, что Управление не доказало законность и обоснованность принятых им решения и предписания, и удовлетворил заявленное требование.

Первый арбитражный апелляционный суд оставил решение суда без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Закрепленный данной нормой запрет распространяется прежде всего на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Как разъяснено в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Согласно части 1 статьи 65, частям 4 и 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственным органом оспариваемого ненормативного акта, возлагается на соответствующий орган.

Таким образом, действительные либо возможные негативные последствия для конкуренции (соперничества хозяйствующих субъектов на определенном товарном рынке) имеют квалифицирующее значение и подлежат доказыванию антимонопольным органом.

В рассматриваемом случае, по мнению антимонопольного органа, должностные лица лечебных учреждений при составлении технических заданий на поставку стерилизаторов руководствовались теми рекомендациями, которые были получены из Министерства. Включение исходных параметров из технических заданий в аукционную документацию привело к тому, что муниципальные контракты заключены заказчиками на поставку эталонного товара и именно с одним из возможных поставщиков, указанных Министерством.

Управление в данном случае пришло к выводу о том, что с учетом статуса Министерства как органа исполнительной власти Нижегородской области, проводящего государственную политику и осуществляющего управление в сфере здравоохранения, его рекомендации восприняты лечебными учреждениями в качестве обязательных к исполнению; следование этим рекомендациям привело к необоснованному сужению круга участников торгов.

В соответствии с подпунктом 1.1 Положения о министерстве Министерство является органом исполнительной власти Нижегородской области, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в сфере здравоохранения.

Согласно пункту 1.6 указанного положения в систему здравоохранения Нижегородской области входят государственные лечебно-профилактические, образовательные учреждения, аптечные учреждения, санаторные и реабилитационные учреждения, учреждения судебно-медицинской экспертизы, иные организации, подведомственные Министерству.

Одной из основных задач Министерства является осуществление развития организаций здравоохранения области и материально-техническое обеспечение таких организаций (пункт 2.8 Положения о министерстве).

Для решения возложенных на него задач Министерство разрабатывает и реализует областные целевые программы развития здравоохранения, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (пункт 3.1.1 Положения о министерстве).

Факты направления Министерством в рамках программы "Модернизация здравоохранения Нижегородской области на 2011 - 2012 годы" для участия в открытом аукционе на поставку медицинского оборудования - стерилизаторов в адрес лечебных профилактических учреждений электронных писем с приложением образца документа (технического задания) для его заполнения и внесения изменений в случае необходимости в соответствии с техническими характеристиками планируемого к закупке оборудования, а равно получения лечебными профилактическими учреждениями из Министерства данных писем с приложением примерного образца технического задания указанными лицами не оспаривались.

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам, установленным в статье 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской федерации, суды установили, что технические и функциональные характеристики требуемого к поставке медицинского оборудования включались лечебными профилактическими учреждениями, являющимися заказчиками, самостоятельно в документацию, которая в дальнейшем утверждалась ответственным разработчиком - главным врачом, а также уполномоченным органом - администрацией района, и размещалась на официальном сайте "Интернет".

Часть лечебных учреждений (ГБУЗ НО "Краснобаковская ЦРБ", ГБУЗ НО "Борская ЦРБ", ГБУЗ НО "Починковская ЦРБ", ГБУЗ НО "Ардатовская ЦРБ") указали, что применили примерную форму технического задания на поставку медицинского оборудования, представленную Министерством в качестве образца, в связи с ограниченным временем и безответственностью работников, назначенных для разработки технической документации и внесения изменений в техническое задание. За данное нарушение ряд руководителей лечебных учреждений понесли ответственность в виде административного взыскания.

По итогам открытого аукциона с победителями (общество с ограниченной ответственностью "Паритет", общество с ограниченной ответственностью "Ликом", общество с ограниченной ответственностью "Нижмедснаб", общество с ограниченной ответственностью "Медкор", общество с ограниченной ответственностью "МИЛ", общество с ограниченной ответственностью "МедРемСервис") были заключены муниципальные контракты.

Оценив содержание письма, направленного Министерством электронной почтой, суды пришли к выводу о том, что оно подготовлено и направлено в целях помощи руководителям лечебных профилактических учреждений в разработке технических заданий без указания на какое-либо конкретное оборудование. Так, в письмах указано, что высылается образец документа на закупку стерилизатора; при условии закупки стерилизаторов других объемов - включать их параметры.

В силу этого суды обоснованно посчитали, что при получении образца технического задания руководители лечебных профилактических учреждений либо назначенные ответственные лица должны были самостоятельно проанализировать технические и функциональные особенности требуемого к поставке медицинского оборудования и включить их в аукционную документацию.

В свою очередь указанные выше письма Министерства и примерные формы технического задания по своему содержанию носят информационный и рекомендательный характер, не являются мерой государственного принуждения, не содержат обязательных для адресатов предписаний, невыполнение которых может повлечь наступление ответственности.

Кроме того, как следует из решения антимонопольного органа, в образцах технических заданий установлены качественные характеристики медицинского оборудования различных производителей, победителями открытых аукционов стали различные хозяйствующие субъекты.

Из отзывов третьих лиц, представленных в суд кассационной инстанции, следует, что Министерство направило лишь образец технического задания, в который лечебные учреждения имели право внести свои изменения и дополнения; по итогам аукционов медицинские учреждения получили оборудование с характеристиками соответствующими их потребностям.

Таким образом, суды пришли к правомерному выводу о том, что антимонопольный орган в данном случае не выявил и не доказал наличия признаков ограничения конкуренции в связи со спорными действиями Министерства.

Антимонопольный орган в рассматриваемом случае не доказал законность и обоснованность принятых им решения и предписания.

На основании изложенного суды правомерно удовлетворили требование Министерства и признали недействительным решение и предписание антимонопольного органа.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судами на основании полного, всестороннего и объективного исследования имеющихся в деле доказательств с учетом всех доводов и возражений участвующих в деле лиц. Доводы кассационной жалобы по существу направлены на переоценку доказательств и фактических обстоятельств дела, установленных судами, что недопустимо в силу установленных законом пределов рассмотрения дела судом кассационной инстанции.

Оснований для отмены обжалуемых судебных актов по доводам, приведенным в кассационной жалобе, не имеется.

Арбитражный суд Нижегородской области и Первый арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление освобождено от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 287 (пунктом 1 части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 14.10.2013 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 22.01.2014 по делу N А43-10492/2013 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

И.Л. Забурдаева

Судьи

Н.Ю. Башева О.В. Александрова