Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 22 января 2014 г. N 01АП-7669/13

22 января 2014 г.

А43-10492/2013

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смирновой И.А.,

судей Захаровой Т.А., Протасова Ю.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лукашовой Д.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 14.10.2013

по делу N А43-10492/2013,

принятое судьей Мустафаевым Г.И.

по заявлению Министерства здравоохранения Нижегородской области

о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области от 05.03.2013 по делу N 1497-ФАС52-02/12,

при участии:

от Министерства здравоохранения Нижегородской области - Хлапова А.Л. по доверенности от 14.01.2014 N 315-02-01-14/1;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области - Валитова М.А. по доверенности от 09.01.2014 N МТ-02/01,

и установил:

Министерство здравоохранения Нижегородской области (далее - Министерство, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области (далее - Управление, антимонопольный орган) от 05.03.2013 по делу N 1497-ФАС52-02/12.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования на предмет спора, привлечены администрация г. Нижнего Новгорода, государственное бюджетное учреждение здравоохранения Нижегородской области "Родильный дом N 1 г. Дзержинска"; государственное бюджетное учреждение здравоохранения Нижегородской области "Первомайская центральная районная больница"; государственное бюджетное учреждение здравоохранения Нижегородской области "Детская городская поликлиника N 19 Канавинского района"; государственное бюджетное учреждение здравоохранения Нижегородской области "Родильный дом N 5 Московского района г. Нижнего Новгорода"; государственное бюджетное учреждение здравоохранения Нижегородской области "Городская поликлиника N 17 Московского района г. Нижнего Новгорода"; государственное бюджетное учреждение здравоохранения Нижегородской области "Ардатовская центральная районная больница"; государственное бюджетное учреждение здравоохранения Нижегородской области "Краснобаковская центральная районная больница"; государственное бюджетное учреждение здравоохранения Нижегородской области "Семеновская центральная районная больница", государственное бюджетное учреждение здравоохранения Нижегородской области "Починковская центральная районная больница"; государственное бюджетное учреждение здравоохранения Нижегородской области "Бутурлинская центральная районная больница"; государственное бюджетное учреждение здравоохранения Нижегородской области "Лукояновская центральная районная больница"; государственное бюджетное учреждение здравоохранения Нижегородской области "Борская центральная районная больница", государственное бюджетное учреждение здравоохранения Нижегородской области "Сокольская центральная районная больница".

Решением от 14.10.2013 Арбитражный суд Нижегородской области удовлетворил требования Министерства.

Управление не согласилось с решением арбитражного суда первой инстанции и обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить в связи с несоответствием выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильным применением норм материального права и принять по делу новый судебный акт.

Представитель Управления в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы.

Представитель Министерства в судебном заседании и в отзыве на апелляционную жалобу просил в ее удовлетворении отказать, решение суда - оставить без изменения.

Иные лица, участвующие в деле и извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в судебное заседание не направили, ГБУЗ НО "Родильный дом N 1 г. Дзержинска", ГБУЗ НО "Семеновская ЦРБ", ГБУЗ НО "Родильный дом N 5 Московского района г. Нижнего Новгорода" и ГБУЗ НО "Лукояновская ЦРБ" заявили ходатайства о рассмотрении апелляционной жалобы без их участия.

В отзывах на апелляционную жалобу лечебные учреждения просили в ее удовлетворении отказать, решение суда первой инстанции - оставить без изменения.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Нижегородской области от 14.10.2013 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, выслушав представителей Министерства и Управления, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены обжалуемого решения.

Как усматривается из материалов дела и установил суд первой инстанции, постановлением Правительства Нижегородской области от 15.03.2011 N 174 утверждена Программа модернизации здравоохранения Нижегородской области на 2011 - 2012 годы, являющаяся масштабным социальным проектом, представляющим собой комплекс социально-экономических, организационных и других мероприятий, увязанных по ресурсам, исполнителям, срокам реализации и направленных на модернизацию здравоохранения в Нижегородской области.

В соответствии с Приказом Департамента здравоохранения города Нижнего Новгорода от 11.05.2011 одной из задач программы "Модернизация здравоохранения Нижегородской области на 2011 - 2012 годы" является оснащение учреждений здравоохранения современным медицинским оборудованием.

Согласно пункту 1.3 данного приказа контроль за ходом реализации Программы модернизации, проведением анализа и координацией деятельности сотрудников подведомственного учреждения по данным разделам работы возложен на Министерство.

В рамках реализации данной программы в 2011 году муниципальными учреждениями города Нижнего Новгорода и Нижегородской области проводились открытые аукционы на поставку медицинского оборудования - стерилизаторов. Заказчиками выступали лечебные профилактические учреждения.

В результате рассмотрения обращения прокуратуры Нижегородской области (далее - прокуратура) Управление приказом от 29.11.2012 N 475 возбудило дело N 1497-ФАС52-02/12 о нарушении антимонопольного законодательства.

В ходе рассмотрения данного дела антимонопольный орган установил, что в целях приобретения медицинского оборудования лечебными профилактическими учреждениями Министерство направило в их адрес электронные письма с образцами документов (примерная форма технического задания) на покупку стерилизаторов.

Образцы технических заданий были направлены в следующие лечебные учреждения: ГБУЗ НО "Родильный дом N 1 г. Дзержинска"; ГБУЗ НО "Первомайская центральная районная больница"; ГБУЗ НО "Детская городская поликлиника N 19 Канавинского района"; ГБУЗ НО "Родильный дом N 5 Московского района"; ГБУЗ НО "Городская поликлиника N 17 Московского района"; ГБУЗ НО "Ардатовская ЦРБ"; ГБУЗ НО "Краснобаковская ЦРБ"; ГБУЗ НО "Семеновская ЦРБ", ГБУЗ НО "Починковская ЦРБ"; ГБУЗ НО "Бутурлинская ЦРБ"; ГБУЗ НО "Лукояновская ЦРБ"; ГБУЗ НО "Борская ЦРБ".

Анализ содержащихся в аукционных документациях параметров и технических характеристик медицинского оборудования показал, что значительная часть аукционных документаций ориентирована на закупку ранее определяемого товара.

Кроме того, установлено, что все технические задания к закупаемому муниципальными лечебными учреждениями оборудованию прошли согласование с должностными лицами отдела государственного заказа Министерства.

По итогам рассмотрения данного дела Управление 05.03.2013 приняло решение, которым признало в действиях Министерства нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Управлением также было выдано предписание от 05.03.2013 N 1497-ФАС52-02/12, согласно которому Министерству предписано при продолжении реализации мероприятия программы "Модернизация здравоохранения Нижегородской области на 2011-2012 г.г." не допускать направление рекомендаций в адрес заказчиков либо уполномоченных органов о включении в техническое задание условий, которые могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Министерство не согласилось с решением и предписанием антимонопольного органа и обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании их недействительными.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции настоящий Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона о защите конкуренции).

В части 1 статьи 3 названного Закона указано, что настоящий Федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Статьей 22 Закона о защите конкуренции установлено, что антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения; предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами; осуществляет государственный контроль за экономической концентрацией, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, а также при проведении торгов в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Таким образом, Закон о защите конкуренции наделяет антимонопольный орган контрольными функциями с целью соблюдения антимонопольного законодательства. При этом функции и полномочия антимонопольного направлены исключительно на защиту конкуренции.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Исходя из позиции, изложенной в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 (в редакции постановления от 14.10.2010 N 52) "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел, связанных с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В соответствии с положениями пункта 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции конкуренция определена как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции приведены признаки ограничения конкуренции, среди которых сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

При этом под товарным рынком понимается сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами (пункт 4 статьи 7 Закона о защите конкуренции).

Таким образом, для соответствующей квалификации действий (бездействия) как нарушения антимонопольного законодательства (часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции) обязательно установление обстоятельств, подтверждающих реальные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и такими последствиями.

Кроме того, для такой квалификации необходимо установить запрещенные законом, не соответствующие нормативным положениям и совершенные действия, которые приводят или могут привести к обозначенным последствиям для определенного товарного рынка (ввиду понятий, закрепленных в пунктах 1, 3, 4 и 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Следовательно, в силу части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и приведенного правила доказывания действительные либо возможные негативные последствия для конкуренции (соперничества хозяйствующих субъектов на определенном товарном рынке) имеют квалифицирующее значение и подлежат доказыванию антимонопольным органом.

В связи с этим констатация тех или иных действий соответствующих органов не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания этих органов нарушившими требования части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

По мнению антимонопольного органа, должностные лица лечебных учреждений при составлении технических заданий на поставку стерилизаторов руководствовались теми рекомендациями, которые были получены из Министерства. Включение исходных параметров из технических заданий в аукционную документацию привело к тому, что муниципальные контракты заключены заказчиками на поставку эталонного товара и именно с одним из возможных поставщиков, указанных Министерством.

Управление в данном случае пришло к выводу о том, что с учетом статуса Министерства как органа исполнительной власти Нижегородской области, проводящего государственную политику и осуществляющего управление в сфере здравоохранения, его рекомендации восприняты лечебными учреждениями в качестве обязательных к исполнению; следование этим рекомендациям привело к необоснованному сужению круга участников торгов.

Вместе с тем, как правильно посчитал суд первой инстанции, антимонопольный орган в рассматриваемом случае не установил и не доказал наличие признаков ограничения конкуренции в связи с направлением Министерством в адрес лечебных учреждений писем с примерной формой технического задания для проведения открытого аукциона в электронной форме на право заключения муниципального контракта на поставку медицинского оборудования (стерилизаторов).

В частности, суд установил, что в соответствии с подпунктом 1.1 Положения о Министерстве, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 23.11.2007 N 435 (далее - Положение), Министерство является органом исполнительной власти Нижегородской области, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в сфере здравоохранения.

Согласно пункту 1.6 Положения в систему здравоохранения Нижегородской области входят государственные лечебно-профилактические, образовательные учреждения, аптечные учреждения, санаторные и реабилитационные учреждения, учреждения судебно-медицинской экспертизы, иные организации, подведомственные Министерству.

Одной из основных задач Министерства является осуществление развития организаций здравоохранения области и материально-техническое обеспечение таких организаций (пункт 2.8 Положения).

Для решения возложенных на него задач Министерство разрабатывает и реализует областные целевые программы развития здравоохранения, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (пункт 3.1.1 Положения).

Факты направления Министерством в рамках программы "Модернизация здравоохранения Нижегородской области на 2011-2012 годы" для участия в открытом аукционе на поставку медицинского оборудования - стерилизаторов в адрес лечебных профилактических учреждений электронных писем с приложением образца документа (технического задания) для его заполнения и внесения изменений в случае необходимости в соответствии с техническими характеристиками планируемого к закупке оборудования, а равно получения лечебными профилактическими учреждениями из Министерства данных писем с приложением примерного образца технического задания указанными лицами не оспаривались.

При этом судом установлено, что технические и функциональные характеристики требуемого к поставке медицинского оборудования включались лечебными профилактическими учреждениями, являющимися заказчиками, самостоятельно в документацию, которая в дальнейшем утверждалась ответственным разработчиком - главным врачом, а также уполномоченным органом - администрацией района и размещалась на официальном сайте "Интернет".

Часть лечебных учреждений (ГБУЗ НО "Краснобаковская ЦРБ", ГБУЗ НО "Борская ЦРБ", ГБУЗ НО "Починковская ЦРБ", ГБУЗ НО "Ардатовская ЦРБ") указали, что применили примерную форму технического задания на поставку медицинского оборудования, представленную Министерством в качестве образца, в связи с ограниченным временем и безответственностью работников, назначенных для разработки технической документации и внесения изменений в техническое задание. За данное нарушение ряд руководителей лечебных учреждений понесли ответственность в виде административного взыскания.

По итогам открытого аукциона с победителями (общество с ограниченной ответственностью "Паритет", общество с ограниченной ответственностью "Ликом", общество с ограниченной ответственностью "Нижмедснаб", общество с ограниченной ответственностью "Медкор", общество с ограниченной ответственностью "МИЛ", общество с ограниченной ответственностью "МедРемСервис") были заключены муниципальные контракты.

Оценив содержание письма, направленного Министерством электронной почтой, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оно подготовлено и направлено в целях помощи руководителям лечебных профилактических учреждений в разработке технических заданий без указания на какое-либо конкретное оборудование. Так, в письмах указано, что высылается образец документа на закупку стерилизатора; при условии закупки стерилизаторов других объемов - включать их параметры.

На этом основании суд правильно посчитал, что при получении образца технического задания руководители лечебных профилактических учреждений либо назначенные ответственные лица должны были самостоятельно проанализировать технические и функциональные особенности требуемого к поставке медицинского оборудования и включить их в аукционную документацию.

В свою очередь указанные выше письма Министерства и примерные формы технического задания по своему содержанию носят информационный и рекомендательный характер, не являются мерой государственного принуждения, не содержат обязательных для адресатов предписаний, невыполнение которых может повлечь наступление ответственности.

В силу статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Всесторонне, полно и объективно исследовав представленные в материалы дела доказательства, правильно установив фактические обстоятельства дела, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу об отсутствии в действиях Министерства нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

На этом основании решение и предписания Управления от 05.03.2013 по делу N 1497-ФАС52-02/12 противоречат нормам действующего законодательства и нарушают права и законные интересы заявителя.

В нарушение статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации иное антимонопольным органом не доказано, установленные судом обстоятельства и сделанные на их основе выводы не опровергнуты.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При этих условиях суд первой инстанции правомерно удовлетворил требования Министерства.

Основания для отмены решения Арбитражного суда Нижегородской области отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, не установлено.

С учетом изложенного апелляционная жалоба Управления по приведенным в ней доводам удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 14.10.2013 по делу N А43-10492/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

И.А. Смирнова

Судьи

Т.А. Захарова Ю.В. Протасов