Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 15 июня 2015 г. N Ф01-2018/15 по делу N А28-10538/2014

Нижний Новгород

15 июня 2015 г.

Дело N А28-10538/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 11.06.2015.

Постановление изготовлено в полном объеме 15.06.2015.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Чигракова А.И.,

судей Александровой О.В., Радченковой Н.Ш.,

при участии представителей

от департамента образования администрации города Кирова: Зубаревой Ю.В. (доверенность от 12.01.2015 N 1-01-13ДО),

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области:

Гуляева Ю.В. (доверенность от 12.01.2015 N 1),

от администрации города Кирова: Кремлевой О.В. (доверенность от 20.04.2015 N 58-10-27),

от муниципального автономного учреждения "Комбинат продовольствия и социального питания": Лобановой Н.Н. (доверенность от 29.05.2015 N 177)

рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы

департамента образования администрации города Кирова

и администрации города Кирова

на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 30.03.2015,

принятое судьями Ившиной Г.Г., Хоровой Т.В., Кононовым П.И.,

по делу N А28-10538/2014

по заявлению департамента образования администрации города Кирова

(ИНН: 4348009017, ОГРН: 1024301309317)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Кировской области (ИНН: 4347021540, ОГРН: 1034316517652),

о признании недействительными решения и предписания от 14.08.2014 по делу N 49/05-14,

третьи лица - администрация города Кирова (ИНН: 4348005534, ОГРН: 1024301340238),

муниципальное автономное учреждение "Комбинат продовольствия и социального питания" (ИНН: 4345236438, ОГРН: 1084345132200),

индивидуальный предприниматель Обухов Алексей Николаевич

(ИНН: 434547255384, ОГРН: 314434501000177),

и у с т а н о в и л :

департамент образования администрации города Кирова (далее - Департамент образования) обратился в Арбитражный суд Кировской области с заявлениями о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области (далее - Управление, антимонопольный орган) от 14.08.2014 по делу N 49/05-14, в соответствии с которым в действиях Департамента образования было установлено нарушение пунктов 2, 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции), и вынесенного на основании данного решения предписания.

Указанные заявления приняты к производству арбитражного суда, по ним возбуждены производства по делам N А28-10538/2014 и А28-10539/2014.

Определением суда от 15.10.2014 указанные дела в порядке статьи 130 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) объединены в одно производство для их совместного рассмотрения по делу N А28-10538/2014.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены администрация города Кирова (далее - Администрация), муниципальное автономное учреждение "Комбинат продовольствия и социального питания" (далее - МАУ "КПиСП", Учреждение) и индивидуальный предприниматель Обухов А. Н. (далее - ИП Обухов А.Н.).

Решением суда первой инстанции от 24.12.2014 заявленные требования удовлетворены, решение и предписание Управления признаны недействительными.

Постановлением апелляционного суда от 30.03.2015 решение суда отменено, в удовлетворении требований Департамента образования отказано.

Департамент образования не согласился с постановлением апелляционного суда и обратился в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить его.

Ссылаясь на статьи 69, 69.1, 69.2, 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Закон о защите конкуренции, Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" (далее - Закон N 131-ФЗ), Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон N 174-ФЗ), заявитель считает, что выводы апелляционного суда не соответствуют фактическим обстоятельствам и представленным в материалы дела доказательствам. Учреждение является структурой, через которую реализуется комплексная система модернизации школьного питания, а также система безопасности поставки продуктов питания обучающихся в муниципальных образовательных организациях. Муниципальные задания по обеспечению продуктами питания, их хранению, расфасовке и доставке до объектов социальной сферы выдавались Учреждению в строгом соответствии с действующим законодательством. Управление не представило доказательств, свидетельствующих о том, что приказы Департамента образования об утверждении муниципальных заданий приняты с нарушением действующего законодательства. Приказы Департамента образования об утверждении муниципального задания соответствуют нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации и принятым в соответствии с ним нормам муниципальных правовых актов исходя из того, что содержание муниципальной услуги, включенной в реестр, является реализацией уставной деятельности МАУ "КПиСП".

Администрация в кассационной жалобе также просит отменить постановление апелляционной инстанции, ссылаясь на приведенные Департаментом образования нормы права, и излагает аналогичные доводы. По ее мнению, приказы Департамента образования об утверждении муниципального задания не привели к недопущению, ограничению и устранению конкуренции. Заявитель полагает, что апелляционный суд неправильно применил нормы действующего законодательства, связанные с деятельностью муниципальных автономных учреждений, в том числе с возможностью выдачи им муниципальных заданий на выполнение работ и оказание услуг.

Подробно доводы заявителей изложены в кассационных жалобах и поддержаны их представителями в судебном заседании.

Управление в отзыве на кассационную жалобу и его представитель в судебном заседании возразили относительно доводов заявителя.

Представитель МАУ "КПиСП" в судебном заседании свою позицию по делу поддержал.

ИП Обухов А.Н., надлежащим образом извещенный о времени и месте судебного заседания, представителя в судебное заседание не направил.

Законность постановления Второго арбитражного апелляционного суда проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в соответствии с постановлением главы администрации города Кирова от 15.07.2008 N 2736-П было создано МАУ "КПиСП", которое в соответствии с его уставом является некоммерческой организацией, созданной с целью осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления муниципального образования "Город Киров" в сфере обеспечения конституционного права граждан на сохранение и укрепление здоровья, а также оказания услуг, связанных с обеспечением качественными продуктами питания населения, учреждений социальной сферы и иных организаций.

Пунктом 2.1 устава Учреждения определено, что основными целями его деятельности являются: совершенствование существующей системы и дальнейшее внедрение современных технологий организации питания воспитанников образовательных и иных социальных учреждений города Кирова; материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности по организации питания в школьных столовых и других учреждениях социальной сферы города Кирова; закупка, хранение, расфасовка и доставка продуктов питания до объектов социальной сферы; реализация муниципальных, региональных и федеральных программ по обеспечению доступного и сбалансированного здорового питания и модернизация технологического оборудования.

При создании МАУ "КПиСП" Управлению образования администрации города Кирова было поручено разработать для Учреждения муниципальное задание, а также муниципальную услугу, которая будет предоставляться Учреждением в соответствии с расходными обязательствами муниципального образования "Город Киров".

Постановлением Администрации от 18.07.2011 N 2190-П утверждено Положение о порядке формирования, организации контроля и финансового обеспечения выполнения муниципальных заданий на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) для муниципальных учреждений муниципального образования "Город Киров" (далее - Положение).

В соответствии с пунктом 1.2 Положения оно определяет порядок формирования, организации контроля и финансового обеспечения выполнения муниципальных заданий на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) для муниципальных бюджетных и муниципальных автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в собственности муниципального образования "Город Киров", а также для муниципальных казенных учреждений, определенных администрацией города Кирова.

Пунктом 1.4 Положения предусмотрено, что при невозможности оказания муниципальных услуг (выполнения работ) в необходимом объеме муниципальными учреждениями, либо при отсутствии муниципальных учреждений, оказывающих соответствующие муниципальные услуги (выполняющих работы), либо при наличии возможности оказания услуг (выполнения работ) немуниципальными организациями на более выгодных условиях и более высокого качества для выбора исполнителя муниципальной услуги (работы) размещается заказ на оказание данной муниципальной услуги (на выполнение работы) у немуниципальных организаций в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ).

Согласно пункту 2.6 Положения при оказании муниципальных услуг (выполнении работ) муниципальное задание формируется для оказания муниципальных услуг (выполнения работ) в соответствии с реестром (перечнем) муниципальных услуг (работ) муниципального образования "Город Киров", по которым должен производиться учет потребности в их предоставлении.

Постановлением Администрации от 22.01.2014 N 214-П в реестр (перечень) муниципальных услуг (работ) муниципального образования "Город Киров", по которым должен производиться учет потребности в их предоставлении, внесен пункт 1.4: наименование услуги - осуществление ухода и присмотра за детьми в муниципальных образовательных организациях (код расходного обязательства - РГ-А-2000), содержанием которой является организация питания детей в соответствии с режимом работы дошкольных образовательных организаций: обеспечение продуктами питания, хранение, расфасовка, контроль качества и доставка до места назначения; приобретение расходных материалов, используемых для обеспечения соблюдения воспитанниками режима дня и личной гигиены.

Департамент образования указан в качестве функционального (отраслевого) органа, ответственного за организацию предоставления указанной муниципальной услуги.

Приказами Департамента образования от 29.12.2012 N 7-1565, от 04.02.2013 N 7-278, от 29.03.2013 N 7-477, от 19.07.2013 N 7-785, от 09.12.2013 N 7-1393, от 30.12.2013 N 7-1708 утверждены муниципальные задания МАУ "КПиСП" по обеспечению продуктами питания, хранению, расфасовке, контролю качества и доставки до места назначения, в соответствии с которыми между Департаментом образования и МАУ "КПиСП" заключены соглашения от 11.01.2012, 09.01.2013, 04.02.2013, 30.12.2013 о предоставлении субсидий за счет бюджетных ассигнований для исполнения муниципальных заданий.

Утвержденные муниципальные задания исполнены Учреждением за счет бюджетных ассигнований, включая закупку продуктов питания.

Централизованная закупка продуктов питания осуществлялась как для казенных дошкольных учреждений, так и для автономных дошкольных учреждений, которые в рамках исполнения выданных им муниципальных заданий заключили с Учреждением договоры возмездного оказания услуг по обеспечению продуктами питания, а также по хранению, расфасовке, доставке и контролю качества продуктов питания.

23.04.2014 в антимонопольный орган поступила жалоба ИП Обухова А.Н., в которой он указывал, что существующая система снабжения продуктами питания дошкольных учреждений противоречит Федеральному закону от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ).

Приказом руководителя Управления от 15.05.2014 N 238 в отношении Департамента образования было возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства N 49/05-14.

06.08.2014 комиссия антимонопольного органа по результатам рассмотрения данного дела приняла решение, в соответствии с которым в действиях Департамента образования был установлен факт нарушения пунктов 2, 8 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившегося в утверждении муниципальных заданий по обеспечению продуктами питания, хранению, расфасовке, контролю качества и доставки до места назначения в рамках муниципальной услуги по предоставлению дошкольного образования МАУ "КПиСП" путем издания приказов об утверждении муниципального задания от 29.12.2012 N 7-1565, от 04.02.2013 N 7-278, от 29.03.2013 N 7-477, от 19.07.2013 N 7-785, от 09.12.2013 N 7-1393, от 30.12.2013 N 7-1708, что ставит Учреждение в неравные, более выгодные условия, обеспечивающие возможность осуществления поставки продуктов питания в муниципальные казенные дошкольные образовательные организации города Кирова, в отличие от других хозяйствующих субъектов, а также необоснованно препятствует деятельности хозяйствующих субъектов на рынке поставки продуктов питания в муниципальные казенные дошкольные образовательные организации города Кирова.

На основании данного решения в адрес Департамента образования было выдано обязательное для исполнения предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства путем отмены приказа начальника Департамента образования от 30.12.2013 N 7-1710 об утверждении муниципального задания по обеспечению продуктами питания, хранению, расфасовке, контролю качества и доставки до места назначения в рамках муниципальной услуги по предоставлению дошкольного образования.

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа от 14.08.2014, Департамент образования обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Руководствуясь статьями 198 и 200 АПК РФ, статьями 69, 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьей 15 Закона о защите конкуренции, статьями 16, 17 Закона N 131-ФЗ, статьей 2 Закона N 174-ФЗ, суд первой инстанции удовлетворил заявленное требование, при этом исходил из того, что Управление не доказало законность и обоснованность оспариваемых решения и предписания.

Апелляционный суд руководствовался аналогичными нормами права, вместе с тем расценил приказы Департамента как запрещенные статьей 15 Закона о защите конкуренции действия, в связи с чем отменил решение суда и отказал Департаменту образования в удовлетворении заявленного требования.

Рассмотрев кассационные жалобы, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены постановления апелляционного суда.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункт 2), а также создание дискриминационных условий (пункт 8).

Закрепленные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Как разъяснено в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Следовательно, действительные либо возможные негативные последствия для конкуренции (соперничества хозяйствующих субъектов на определенном товарном рынке) имеют квалифицирующее значение и подлежат доказыванию антимонопольным органом.

В силу пункта 8 статьи 4 Закона N 135-ФЗ условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами, являются дискриминационными.

Признаки ограничения конкуренции приведены в пункте 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ, к числу которых помимо прямо поименованных относятся любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Из материалов дела видно, что Администрацией путем издания соответствующего постановления было создано МАУ "КПиСП", являющееся некоммерческой организацией, созданной для реализации полномочий органа местного самоуправления, которому впоследствии Департаментом образования было утверждено муниципальное задание и которому были предоставлены субсидии на финансовое обеспечение его выполнения.

Антимонопольный орган, признавая неправомерными действия заявителя по утверждению муниципальных заданий по обеспечению продуктами питания, хранению, расфасовке, контролю качества и доставки до места назначения в рамках муниципальной услуги по предоставлению дошкольного образования МАУ "КПиСП", исходил из того, что выполнение работ по оказанию таких поименованных в реестре (перечне) муниципальных услуг (работ) муниципального образования "Город Киров" услуг, как предоставление дошкольного образования, в предмет которой наряду с обеспечением продуктами питания, хранением, расфасовкой, контролем качества и доставкой до места назначения также входит обеспечение педагогическим и прочим персоналом, обеспечивающих воспитание, обучение, развитие, присмотр, уход, оздоровление детей, возможно только образовательными учреждениями, к которым МАУ "КПиСП" не относится, а также из того, что получателем услуги Учреждения в данном случае являлись муниципальные казенные дошкольные образовательные учреждения, а не население дошкольного возраста, как это указано в разделе "получатель муниципальных услуг" реестра (перечня) муниципальных услуг (работ) муниципального образования "Город Киров", что признано противоречащим как Закону N 94-ФЗ (после 01.01.2014 - Закону N 44-ФЗ), так и Федеральному закону от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".

Правовое положение, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций как юридических лиц, формирования и использования имущества некоммерческих организаций, права и обязанности их учредителей (участников), основы управления некоммерческими организациями и возможные формы их поддержки органами государственной власти и органами местного самоуправления определены Федеральным законом от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Закон о некоммерческих организациях).

В силу части 2 статьи 9.1 Закона о некоммерческих организациях типами государственных, муниципальных учреждений признаются автономные, бюджетные и казенные.

Согласно части 1 статьи 2 Закона N 174-ФЗ автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).

Доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом. Собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества (части 8, 9 статьи 2 Закона N 174-ФЗ).

Из материалов дела видно, что МАУ "КПиСП" осуществляет деятельность, приносящую доход.

Из пункта 5 статьи 4 Закона N 135-ФЗ следует, что некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую доход, признается хозяйствующим субъектом вне зависимости от того, на какие цели направляются полученные денежные средства.

Таким образом, апелляционный суд обоснованно посчитал, что МАУ "КПиСП" является хозяйствующим субъектом в смысле статьи 4 Закона о защите конкуренции.

Статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации определено, что государственные (муниципальные) услуги (работы) - это услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами; государственное (муниципальное) задание - это документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

В силу статьи 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

На основании статьи 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей в период рассматриваемых отношений) к бюджетным ассигнованиям помимо прочих относятся ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), включая ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд.

В соответствии со статьей 69.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) относятся ассигнования на предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ) физическим и (или) юридическим лицам.

Согласно части 1 статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам должно содержать определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг; порядок оказания соответствующих услуг; предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов) в случаях, установленных законодательством Российской Федерации.

Из части 3 статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) федеральными учреждениями, учреждениями субъекта Российской Федерации, муниципальными учреждениями формируется в соответствии с ведомственным перечнем государственных (муниципальных) услуг и работ, оказываемых (выполняемых) государственными (муниципальными) учреждениями в качестве основных видов деятельности, в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования, на срок до одного года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до трех лет в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период (с возможным уточнением при составлении проекта бюджета).

Закон N 94-ФЗ до 01.01.2014 регулировал отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений, в том числе устанавливал единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Частью 2 статьи 3 Закона N 94-ФЗ было определено, что под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

В силу статьи 5 названного Закона под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном данным Федеральным законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов, а также гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд соответствующих заказчиков, а в случае, предусмотренном пунктом 14 части 2 статьи 55 данного Федерального закона, в целях заключения с ними также иных гражданско-правовых договоров в любой форме.

В действующем с 01.01.2014 Законе N 44-ФЗ содержатся аналогичные положения.

Исходя из приведенного в пункте 6 статьи 3 Закона N 44-ФЗ определения под муниципальным заказчиком следует понимать муниципальный орган или муниципальное казенное учреждение, действующие от имени муниципального образования, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени муниципального образования и осуществляющие закупки.

Пункт 4 названной статьи Закона определяет участника закупки как любое юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя.

Бюджетные учреждения осуществляют закупки за счет субсидий, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и иных средств в соответствии с требованиями данного Федерального закона (статья 15 Закона N 44-ФЗ).

Данный закон определяет способы определения поставщиков как конкурентные или закупки у единственного поставщика.

Вопросы местного значения решаются органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Законом N 131-ФЗ.

Из пункта 13 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ следует, что организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации), создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, а также организация отдыха детей в каникулярное время относится к вопросам местного значения городского округа.

Под образованием в Законе Российской Федерации от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" (далее - Закон N 3266-1) понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов) (преамбула).

Образовательным является учреждение, осуществляющее образовательный процесс, то есть реализующее одну или несколько образовательных программ и (или) обеспечивающее содержание и воспитание обучающихся, воспитанников (пункт 1 статьи 12 Закона об образовании).

В пункте 5 статьи 51 Закона N 3266-1 (действовавшего до 31.08.2013) было предусмотрено, что организация питания в образовательном учреждении возлагается на образовательные учреждения.

Согласно статье 37 Закона об образовании (в полном объеме вступившего в силу с 01.09.2013) организация питания обучающихся возлагается на организации, осуществляющие образовательную деятельность.

Осуществление организованного питания в образовательных организациях является составной частью образовательного процесса, в рамках которого предполагается выделение публичным образованием бюджетных ассигнований на обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений, которые в числе прочего включают оплату поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для муниципальных нужд.

При приобретении услуг по организации питания учащихся в процессе выполнения своих обязанностей муниципальные образовательные учреждения являются муниципальными заказчиками, следовательно, должны осуществлять размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание, услуг для государственных или муниципальных нужд в соответствии с требованиями Закона о размещении заказов.

Таким образом, апелляционный суд обоснованно посчитал, что обязанность по выбору поставщика продуктов питания, в том числе за счет бюджетных средств, возложена на соответствующие казенные или бюджетные организации, при этом выбор поставщика должен осуществляться на конкурсных началах.

Вместе с тем в рассматриваемом случае поставка продуктов питания в муниципальные казенные дошкольные образовательные учреждения осуществлялась в соответствии с муниципальными заданиями, выдаваемыми Департаментом образования МАУ "КПиСП".

Апелляционный суд установил, что для Учреждения, осуществляющего деятельность на рынке поставки продуктов питания в муниципальные казенные дошкольные образовательные организации города Кирова, на котором в рассматриваемый период действовали и иные субъекты в данном случае были созданы необоснованные преимущества перед другими хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на том же товарном рынке, выраженные в возможности выполнения работ для муниципальных нужд без необходимости участия в конкурентных процедурах, регламентированных Законом N 94-ФЗ.

В тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.

Необеспечение конкурентных процедур приводит к ограничению доступа всех возможных лиц, претендующих на заключение контрактов на оказание услуг по поставке продуктов питания в муниципальные казенные дошкольные образовательные организации города Кирова, к участию в размещении заказа.

Суд апелляционной инстанции обоснованно посчитал, что оценка вопроса о правомерности финансирования муниципального автономного учреждения в форме субсидии не может быть осуществлена исключительно в рамках бюджетного законодательства без ее соответствующей взаимосвязи с Законом о некоммерческих организациях, Законом N 94-ФЗ (Законом N 44-ФЗ) и Законом о защите конкуренции.

Следовательно, соответствие действий Департамента образования по изданию приказов об утверждении Учреждению муниципального задания положениям статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации с неизбежностью не влечет за собой вывод о правомерности таких действий с точки зрения соблюдения установленных Законом N 135-ФЗ антимонопольных запретов.

Ссылка заявителей на то, что приказы Департамента образования об утверждении муниципального задания соответствуют нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации и принятым в соответствии с ним нормам муниципальных правовых актов исходя из того, что содержание муниципальной услуги, включенной в реестр, является реализацией уставной деятельности МАУ "КПиСП", несостоятельна.

Постановлением администрации города Кирова от 22.01.2014 N 214-П в реестр (перечень) муниципальных услуг (работ) муниципального образования "Город Киров", по которым должен производиться учет потребности в их предоставлении, внесен пункт 1.4: наименование услуги - осуществление ухода и присмотра за детьми в муниципальных образовательных организациях (код расходного обязательства - РГ-А-2000), содержанием которой является организация питания детей в соответствии с режимом работы дошкольных образовательных организаций: обеспечение продуктами питания, хранение, расфасовка, контроль качества и доставка до места назначения; приобретение расходных материалов, используемых для обеспечения соблюдения воспитанниками режима дня и личной гигиены.

Департамент образования указан в качестве функционального (отраслевого) органа, ответственного за организацию предоставления указанной муниципальной услуги.

Пункт 1.4 данного постановления включен в состав раздела I "муниципальные услуги (работы) в области образования". Также данным постановлением определено наименование вопроса местного значения муниципального образования "Город Киров" - "организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории городского округа".

Таким образом, исходя из перечисленных наименований услуг, закрепленных в Перечне муниципальных услуг, оказание данных услуг возможно образовательными учреждениями, к которым МАУ "КПиСП" не относится.

С учетом представленных в материалы дела поступивших в МАУ "КПиСП" заявок от дошкольных образовательных учреждений на поставку продуктов питания, антимонопольный орган обоснованно указал, что получателем услуги Учреждения в данном случае являлись муниципальные казенные дошкольные образовательные учреждения, а не население дошкольного возраста, как это указано в разделе "получатель муниципальных услуг" реестра (перечня) муниципальных услуг (работ) муниципального образования "Город Киров".

Кроме того, исходя из содержания поименованной в Реестре (перечне) муниципальных услуг (работ) муниципального образования "Город Киров" услуги "предоставление дошкольного образования", в предмет которой входит обеспечение продуктами питания, хранение, расфасовка, контроль качества и доставка до места назначения, следует признать, что соответствующие услуги относятся к вопросам местного значения, финансируются за счет средств местного бюджета.

При таких обстоятельствах апелляционный суд сделал правильный вывод о том, что финансирование таких услуг должно осуществляться в порядке, установленном Законом N 94-ФЗ (Законом N 44-ФЗ); выбор поставщика продуктов питания должен осуществляться с использованием конкурентных процедур; выделение субсидий на эти цели муниципальному автономному учреждению, не являющемуся образовательным учреждением, ни Законом о некоммерческих организациях, ни Бюджетным кодексом Российской Федерации не предусмотрено и противоречит требованиям Закона N 94-ФЗ (Закона N 44-ФЗ).

Исследовав представленные в материалы дела доказательства в порядке, установленным в статье 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд обоснованно посчитал, что рассмотренные действия заявителя являлись неправомерными; антимонопольный орган в данном случае доказал соответствие закону изложенных в оспариваемом решении выводов в части признания Департамента образования нарушившим пункты 2, 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Вывод апелляционного суда о том, что решение и предписание Управления от 14.08.2014 по делу N 49/05-14 соответствуют действующему законодательству и не нарушают права и законные интересы Департамента образования, является верным.

С учетом изложенного кассационные жалобы заявителей не подлежат удовлетворению.

Доводы, приведенные в кассационных жалобах, основаны на неверном толковании указанных норм права, не свидетельствуют о незаконности выводов апелляционного суда и по существу направлены на переоценку доказательств и сделанных на их основании этим судом выводов, что выходит за пределы рассмотрения дела в суде кассационной инстанции, установленные статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Данные доводы являлись предметом оценки суда апелляционной инстанции и обоснованно отклонены.

Второй арбитражный апелляционный суд правильно применил нормы материального права и не допустил нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены постановления апелляционного суда в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационным жалобам не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявители освобождены от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 30.03.2015 по делу N А28-10538/2014 оставить без изменения, кассационные жалобы департамента образования администрации города Кирова и администрации города Кирова - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

А.И. Чиграков

Судьи

О.В. Александрова Н.Ш. Радченкова