Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 30 марта 2015 г. N 02АП-537/15

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 15 июня 2015 г. N Ф01-2018/15 настоящее постановление оставлено без изменения

Требование: о признании недействительным акта органа власти

Вывод суда: дело направлено на новое рассмотрение, решение суда первой инстанции отменено

г. Киров

30 марта 2015 г.

Дело N А28-10538/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 24 марта 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 30 марта 2015 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судей Хоровой Т.В., Кононова П.И.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Новоселовой Е.В.,

при участии в судебном заседании:

представителя заявителя Исуповой О.Н., действующей на основании доверенности от 23.03.2015,

представителя ответчика Гуляева Ю.В., действующего на основании доверенности от 12.01.2015,

представителя третьего лица - администрации города Кирова Зяблецевой Е.С., действующей на основании доверенности от 17.12.2014,

представителей третьего лица - муниципального автономного учреждения "Комбинат продовольствия и социального питания" Игнатович О.Е., действующей на основании доверенности от 24.02.2015, Лобановой Н.Н., действующей на основании доверенности от 02.03.2015,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области

на решение Арбитражного суда Кировской области от 24.12.2014

по делу N А28-10538/2014, принятое судом в составе судьи Хлюпиной Н.П.,

по заявлению департамента образования администрации города Кирова (ИНН: 4348009017, ОГРН: 1024301309317)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Кировской области (ИНН: 4347021540, ОГРН: 1034316517652),

третьи лица: администрация города Кирова (ИНН: 4348005534, ОГРН: 1024301340238),

муниципальное автономное учреждение "Комбинат продовольствия и социального питания" (ИНН: 4345236438, ОГРН: 1084345132200),

индивидуальный предприниматель Обухов Алексей Николаевич (ИНН: 434547255384, ОГРН: 314434501000177),

о признании недействительными решения и предписания от 14.08.2014 по делу N 49/05-14,

установил:

департамент образования администрации города Кирова (далее - заявитель, Департамент образования) обратился в Арбитражный суд Кировской области с заявлениями о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области (далее - ответчик, Управление, УФАС, антимонопольный орган) от 14.08.2014 по делу N 49/05-14, в соответствии с которым в действиях Департамента образования было установлено нарушение пунктов 2, 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции), и вынесенного на основании данного решения обязательного для исполнения предписания.

Указанные заявления приняты к производству арбитражного суда, по ним возбуждены производства по делам N А28-10538/2014 и N А28-10539/2014.

Определением суда от 15.10.2014 указанные дела в порядке статьи 130 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) объединены в одно производство для их совместного рассмотрения по делу N А28-10538/2014.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены администрация города Кирова (далее - Администрация), муниципальное автономное учреждение "Комбинат продовольствия и социального питания" (далее - МАУ "КПиСП", Учреждение) и индивидуальный предприниматель Обухов Алексей Николаевич (далее - ИП Обухов А.Н.).

Решением суда от 24.12.2014 требования заявителя были удовлетворены в полном объеме, решение и предписание УФАС признаны недействительными.

Не согласившись с принятым судебным актом, Управление обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

Ответчик указывает на отсутствие в оспариваемом решении утверждения о том, что приказами Департамента образования на МАУ "КПиСП" возложена функция организации питания обучающихся; отмечает, что в резолютивной части данного решения говорится лишь об утверждении муниципальных заданий по обеспечению продуктами питания, хранению, расфасовке, контролю качества и доставки до места назначения в рамках муниципальной услуги по предоставлению дошкольного образования путем издания начальником Департамента образования соответствующих приказов. Также антимонопольный орган опровергает выводы суда о том, что создание Учреждения является осуществлением полномочий органа местного самоуправления при решении вопросов создания условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях города Кирова; указывает, что пункт 1.4 постановления администрации города Кирова от 22.01.2014 N 214-П, которым в Реестр (перечень) муниципальных услуг (работ) муниципального образования "Город Киров" внесена услуга по осуществлению ухода и присмотра за детьми в муниципальных образовательных организациях (код расходного обязательства - РГ-А-2000), содержанием которой в свою очередь является организация питания детей в соответствии с режимом работы дошкольных образовательных организаций, включен в состав раздела I "Муниципальные услуги (работы) в области образования"; также данным постановлением определено наименование вопроса местного значения муниципального образования "Город Киров" - "Организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории городского округа".

Ссылаясь на данные обстоятельства, а также положения Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), Закона Российской Федерации от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" (далее - Закон N 3266-1) и Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон об образовании), УФАС настаивает на том, что выполнение работ по оказанию данных услуг возможно только образовательными учреждениями, к которым МАУ "КПиСП" не относится.

Рассматриваемые действия Департамента образования, по мнению Управления, привели к созданию преимущественных условий деятельности в сфере поставки продуктов питания для муниципальных нужд отдельному хозяйствующему субъекту. Ссылку заявителя на положения статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации в обоснование наличия у него возможности осуществлять рассмотренные в рамках дела о нарушении антимонопольного законодательства действия антимонопольный орган считает ошибочной.

Департамент образования, Администрация и МАУ "КПиСП" представили письменные отзывы на апелляционную жалобу, в которых опровергают доводы ответчика, считают решение суда первой инстанции законным и обоснованным и не усматривают правовых оснований для его отмены.

В судебном заседании апелляционного суда, состоявшемся 24.02.2015, представитель УФАС настаивал на доводах апелляционной жалобы, просил решение суда отменить; представители Департамента образования, Администрации и Учреждения возражали против удовлетворения апелляционной жалобы.

В порядке статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) рассмотрение дела откладывалось до 24.03.2015.

В соответствии со статьей 18 АПК РФ, пунктом 37 Регламента арбитражных судов Российской Федерации и в связи с невозможностью дальнейшего участия судьи Буториной Г.Г. в рассмотрении данного дела по причине нахождения в отпуске произведена ее замена на судью Хорову Т.В.

Явившиеся после отложения представители антимонопольного органа, Департамента образования, Администрации и МАУ "КПиСП" поддержали занятые по делу позиции.

ИП Обухов А.Н. своего представителя в судебное заседание апелляционного суда не направил, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещен надлежащим образом. В соответствии со статьей 156 АПК РФ дело рассматривается в отсутствие представителя данного лица.

Законность решения Арбитражного суда Кировской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как видно из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в соответствии с постановлением главы администрации города Кирова от 15.07.2008 N 2736-П было создано МАУ "КПиСП", которое в соответствии с его Уставом является некоммерческой организацией, созданной с целью осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления муниципального образования "Город Киров" в сфере обеспечения конституционного права граждан на сохранение и укрепление здоровья, а также оказания услуг, связанных с обеспечением качественными продуктами питания населения, учреждений социальной сферы и иных организаций.

Пунктом 2.1 Устава Учреждения определено, что основными целями его деятельности являются: совершенствование существующей системы и дальнейшее внедрение современных технологий организации питания воспитанников образовательных и иных социальных учреждений города Кирова; материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности по организации питания в школьных столовых и других учреждениях социальной сферы города Кирова; закуп, хранение, расфасовка и доставка продуктов питания до объектов социальной сферы; реализация муниципальных, региональных и федеральных программ по обеспечению доступного и сбалансированного здорового питания и модернизация технологического оборудования.

При создании МАУ "КПиСП" Управлению образования администрации города Кирова было поручено разработать для Учреждения муниципальное задание, а также муниципальную услугу, которая будет предоставляться Учреждением в соответствии с расходными обязательствами муниципального образования "Город Киров".

Постановлением администрации города Кирова от 18.07.2011 N 2190-П утверждено Положение о порядке формирования, организации контроля и финансового обеспечения выполнения муниципальных заданий на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) для муниципальных учреждений муниципального образования "Город Киров".

В соответствии с пунктом 1.2 Положения оно определяет порядок формирования, организации контроля и финансового обеспечения выполнения муниципальных заданий на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) для муниципальных бюджетных и муниципальных автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в собственности муниципального образования "Город Киров", а также для муниципальных казенных учреждений, определенных администрацией города Кирова.

Пунктом 1.4 Положения предусмотрено, что при невозможности оказания муниципальных услуг (выполнения работ) в необходимом объеме муниципальными учреждениями, либо при отсутствии муниципальных учреждений, оказывающих соответствующие муниципальные услуги (выполняющих работы), либо при наличии возможности оказания услуг (выполнения работ) немуниципальными организациями на более выгодных условиях и более высокого качества для выбора исполнителя муниципальной услуги (работы) размещается заказ на оказание данной муниципальной услуги (на выполнение работы) у немуниципальных организаций в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Согласно пункту 2.6 Положения при оказании муниципальных услуг (выполнении работ) муниципальное задание формируется для оказания муниципальных услуг (выполнения работ) в соответствии с Реестром (перечнем) муниципальных услуг (работ) муниципального образования "Город Киров", по которым должен производиться учет потребности в их предоставлении.

Постановлением администрации города Кирова от 22.01.2014 N 214-П в Реестр (перечень) муниципальных услуг (работ) муниципального образования "Город Киров", по которым должен производиться учет потребности в их предоставлении, внесен пункт 1.4: наименование услуги - осуществление ухода и присмотра за детьми в муниципальных образовательных организациях (код расходного обязательства - РГ-А-2000), содержанием которой является организация питания детей в соответствии с режимом работы дошкольных образовательных организаций: обеспечение продуктами питания, хранение, расфасовка, контроль качества и доставка до места назначения; приобретение расходных материалов, используемых для обеспечения соблюдения воспитанниками режима дня и личной гигиены.

Департамент образования указан в качестве функционального (отраслевого) органа, ответственного за организацию предоставления указанной муниципальной услуги.

Приказами Департамента образования от 29.12.2012 N 7-1565, от 04.02.2013 N 7-278, от 29.03.2013 N 7-477, от 19.07.2013 N 7-785, от 09.12.2013 N 7-1393, от 30.12.2013 N 7-1708 утверждены муниципальные задания МАУ "КПиСП" по обеспечению продуктами питания, хранению, расфасовке, контролю качества и доставки до места назначения, в соответствии с которыми между Департаментом образования и МАУ "КПиСП" заключены соглашения от 11.01.2012, от 09.01.2013, от 04.02.2013, от 30.12.2013 о предоставлении субсидий за счет бюджетных ассигнований для исполнения муниципальных заданий.

Суду первой инстанции представитель заявителя в судебном заседании пояснял, что утвержденные муниципальные задания исполнены Учреждением за счет бюджетных ассигнований, включая закупку продуктов питания в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц".

Представитель МАУ "КПиСП" в судебном заседании пояснял, что в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", осуществляется централизованная закупка продуктов питания как для казенных дошкольных учреждений, так и для автономных дошкольных учреждений, которые в рамках исполнения выданных им муниципальных заданий заключили с Учреждением договоры возмездного оказания услуг по обеспечению продуктами питания, а также по хранению, расфасовке, доставке и контролю качества продуктов питания. Доставка продуктов в дошкольные учреждения осуществляется ежедневно по предварительной заявке, что обусловлено отсутствием материально-технической возможности дошкольных учреждений (как казенных, так и автономных) осуществлять хранение продуктов питания, необходимых для организации питания воспитанников; возможность централизованного хранения МАУ "КПиСП" продуктов питания в количестве, достаточном для обеспечения организации питания во всех муниципальных дошкольных учреждений, обусловлена закреплением за Учреждением при его создании муниципального имущества, включая складские помещения.

23.04.2014 в УФАС поступила жалоба ИП Обухова А.Н., в которой он указывал, что существующая система снабжения продуктами питания дошкольных учреждений противоречит Федеральному закону от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

Приказом руководителя УФАС от 15.05.2014 N 238 в отношении Департамента образования было возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства N 49/05-14.

06.08.2014 комиссия Управления по результатам рассмотрения данного дела приняла решение (в полном объеме изготовлено 14.08.2014), в соответствии с которым в действиях Департамента образования был установлен факт нарушения пунктов 2, 8 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившегося в утверждении муниципальных заданий по обеспечению продуктами питания, хранению, расфасовке, контролю качества и доставки до места назначения в рамках муниципальной услуги по предоставлению дошкольного образования МАУ "КПиСП" путем издания приказов об утверждении муниципального задания от 29.12.2012 N 7-1565, от 04.02.2013 N 7-278, от 29.03.2013 N 7-477, от 19.07.2013 N 7-785, от 09.12.2013 N 7-1393, от 30.12.2013 N 7-1708, что ставит МАУ "КПиСП" в неравные, более выгодные условия, обеспечивающие возможность осуществления поставки продуктов питания в муниципальные казенные дошкольные образовательные организации города Кирова, в отличие от других хозяйствующих субъектов, а также необоснованно препятствует деятельности хозяйствующих субъектов на рынке поставки продуктов питания в муниципальные казенные дошкольные образовательные организации города Кирова (том 2 л.д. 1-8).

На основании данного решения в адрес Департамента образования было выдано обязательное для исполнения предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства путем отмены приказа начальника Департамента образования от 30.12.2013 N 7-1710 об утверждении муниципального задания по обеспечению продуктами питания, хранению, расфасовке, контролю качества и доставки до места назначения в рамках муниципальной услуги по предоставлению дошкольного образования (том 2 л.д. 9).

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа от 14.08.2014, заявитель обратился в Арбитражный суд Кировской области с требованием о признании их недействительными.

В ходе судебного разбирательства по делу представитель ответчика пояснял, что в рамках комиссионного рассмотрения дела Управлением был установлен факт нарушения антимонопольных запретов только в отношении существующей системы снабжения продуктами питания казенных дошкольных образовательных организаций города Кирова, поскольку автономные дошкольные образовательные учреждения самостоятельно в рамках выданных им муниципальных заданий осуществляют организацию питания. При этом, по мнению ответчика, муниципальные задания, включающие услуги по организации питания воспитанников, должны выдаваться не только автономным, но и казенным дошкольным образовательным организациям, которые в порядке Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ) должны заключать контракты на предоставление услуг по обеспечению продуктами питания, хранению, расфасовке, контролю качества и доставки до места назначения. Представитель УФАС отмечал, что не исключает существование системы централизованного снабжения дошкольных образовательных организаций, но для этой цели необходимо создание казенного, а не автономного учреждения, поскольку последнее по своему правовому статусу является хозяйствующим субъектом.

Учитывая, что содержание муниципальной услуги, включенной в Реестр (перечень) муниципальных услуг (работ) муниципального образования "Город Киров", по которым должен производиться учет потребности в их предоставлении, является реализацией уставной деятельности МАУ "КПиСП", при этом посчитав, что функцию организатора питания воспитанников осуществляют сами дошкольные образовательные организации, в том числе путем подачи в МАУ "КПиСП" заявок на доставку продуктов питания на соответствующую дату в количестве, необходимом для приготовления пищи, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что приказы Департамента образования об утверждении муниципального задания от 29.12.2012 N 7-1565, от 04.02.2013 N 7-278, от 29.03.2013 N 7-477, от 19.07.2013 N 7-785, от 09.12.2013 N 7-1393, от 30.12.2013 N 7-1708 соответствуют нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации и принятым в соответствии с ним нормам муниципальных правовых актов, в силу чего не могут быть расценены в соответствии со статьей 15 Закона N 135-ФЗ как запрещенные действия. При таких обстоятельствах требования заявителя были удовлетворены в полном объеме.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, заслушав представителей участвующих в деле лиц, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции данный Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункт 2), а также создание дискриминационных условий (пункт 8).

Закрепленные приведенной нормой запреты распространяются прежде всего на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Как указано в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами положений антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Из текста приведенного разъяснения следует, что для квалификации действий (бездействия) органов местного самоуправления в качестве нарушения установленного статьей 15 Закона о защите конкуренции запрета необходимо доказать, что действия (бездействия) этих органов приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции и они не основаны на законе. Достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

При этом под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

В силу пункта 8 статьи 4 Закона N 135-ФЗ условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами, являются дискриминационными.

Признаки ограничения конкуренции приведены в пункте 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ, к числу которых помимо прямо поименованных относятся любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Из материалов дела видно, что Администрацией путем издания соответствующего постановления было создано МАУ "КПиСП", являющееся некоммерческой организацией, созданной для реализации полномочий органа местного самоуправления, которому впоследствии Департаментом образования было утверждено муниципальное задание и которому были предоставлены субсидии на финансовое обеспечение его выполнения.

Антимонопольный орган, признавая неправомерными действия заявителя по утверждению муниципальных заданий по обеспечению продуктами питания, хранению, расфасовке, контролю качества и доставки до места назначения в рамках муниципальной услуги по предоставлению дошкольного образования МАУ "КПиСП", исходил из того, что выполнение работ по оказанию таких поименованных в Реестре (перечне) муниципальных услуг (работ) муниципального образования "Город Киров" услуг, как предоставление дошкольного образования, в предмет которой наряду с обеспечением продуктами питания, хранением, расфасовкой, контролем качества и доставкой до места назначения также входит обеспечение педагогическим и прочим персоналом, обеспечивающих воспитание, обучение, развитие, присмотр, уход, оздоровление детей, возможно только образовательными учреждениями, к которым МАУ "КПиСП" не относится, а также из того, что получателем услуги Учреждения в данном случае являлись муниципальные казенные дошкольные образовательные учреждения, а не население дошкольного возраста, как это указано в разделе "Получатель муниципальных услуг" Реестра (перечня) муниципальных услуг (работ) муниципального образования "Город Киров", что признано противоречащим как Закону N 94-ФЗ (после 01.01.2014 - Закону N 44-ФЗ), так и Федеральному закону от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".

Проанализировав материалы дела в совокупности с исследованными доказательствами, суд апелляционной инстанции находит правомерным вывод ответчика относительно наличия в рассмотренных действиях Департамента образования факта нарушения запретов, установленных пунктами 2, 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Правовое положение, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций как юридических лиц, формирования и использования имущества некоммерческих организаций, права и обязанности их учредителей (участников), основы управления некоммерческими организациями и возможные формы их поддержки органами государственной власти и органами местного самоуправления определены Федеральным законом от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Закон о некоммерческих организациях).

В силу части 2 статьи 9.1 Закона о некоммерческих организациях типами государственных, муниципальных учреждений признаются автономные, бюджетные и казенные.

Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон N 174-ФЗ) автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).

Доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом. Собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества (части 8, 9 статьи 2 Закона N 174-ФЗ).

Материалами дела подтверждается, что МАУ "КПиСП" осуществляет деятельность, приносящую ему доход.

Из содержания пункта 5 статьи 4 Закона N 135-ФЗ следует, что некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, признается хозяйствующим субъектом вне зависимости от того, на какие цели направляются полученные денежные средства.

Следовательно, МАУ "КПиСП" является хозяйствующим субъектом в смысле статьи 4 Закона о защите конкуренции.

Статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации определено, что государственные (муниципальные) услуги (работы) - это услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами; государственное (муниципальное) задание - это документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

В силу статьи 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Согласно статье 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации (здесь и далее в редакции, действовавшей в период рассматриваемых отношений) к бюджетным ассигнованиям помимо прочих относятся ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), включая ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд.

В соответствии со статьей 69.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) относятся ассигнования на предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ) физическим и (или) юридическим лицам.

Согласно части 1 статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам должно содержать определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг; порядок оказания соответствующих услуг; предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов) в случаях, установленных законодательством Российской Федерации.

Из части 3 статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) федеральными учреждениями, учреждениями субъекта Российской Федерации, муниципальными учреждениями формируется в соответствии с ведомственным перечнем государственных (муниципальных) услуг и работ, оказываемых (выполняемых) государственными (муниципальными) учреждениями в качестве основных видов деятельности, в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования, на срок до одного года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до трех лет в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период (с возможным уточнением при составлении проекта бюджета).

Закон N 94-ФЗ до 01.01.2014 регулировал отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений, в том числе устанавливал единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Частью 2 статьи 3 Закона N 94-ФЗ было определено, что под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

В силу статьи 5 названного Закона под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном данным Федеральным законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов, а также гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд соответствующих заказчиков, а в случае, предусмотренном пунктом 14 части 2 статьи 55 данного Федерального закона, в целях заключения с ними также иных гражданско-правовых договоров в любой форме.

В действующем с 01.01.2014 Законе N 44-ФЗ воспроизведены аналогичные положения.

Исходя из приведенного в пункте 6 статьи 3 Закона N 44-ФЗ определения под муниципальным заказчиком следует понимать муниципальный орган или муниципальное казенное учреждение, действующие от имени муниципального образования, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени муниципального образования и осуществляющие закупки.

Пункт 4 названной статьи определяет участника закупки как любое юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя.

В силу статьи 15 Закона N 44-ФЗ бюджетные учреждения осуществляют закупки за счет субсидий, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и иных средств в соответствии с требованиями данного Федерального закона.

Данный закон определяет способы определения поставщиков как конкурентные или закупки у единственного поставщика.

Вопросы местного значения решаются органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Законом N 131-ФЗ.

Из пункта 13 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ следует, что организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации), создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, а также организация отдыха детей в каникулярное время относится к вопросам местного значения городского округа.

Под образованием в Законе N 3266-1 понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов) (преамбула).

Образовательным является учреждение, осуществляющее образовательный процесс, то есть реализующее одну или несколько образовательных программ и (или) обеспечивающее содержание и воспитание обучающихся, воспитанников (пункт 1 статьи 12 Закона об образовании).

В пункте 5 статьи 51 Закона N 3266-1 (действовавшего до 31.08.2013) было предусмотрено, что организация питания в образовательном учреждении возлагается на образовательные учреждения.

Согласно статье 37 Закона об образовании (в полном объеме вступившего в силу с 01.09.2013) организация питания обучающихся возлагается на организации, осуществляющие образовательную деятельность.

Осуществление организованного питания в образовательных организациях является составной частью образовательного процесса, в рамках которого предполагается выделение публичным образованием бюджетных ассигнований на обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений, которые в числе прочего включают оплату поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для муниципальных нужд.

При приобретении услуг по организации питания учащихся в процессе выполнения своих обязанностей муниципальные образовательные учреждения являются муниципальными заказчиками, следовательно, должны осуществлять размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание, услуг для государственных или муниципальных нужд в соответствии с требованиями Закона о размещении заказов.

Анализ положений приведенных законодательных актов позволяет сделать вывод о том, что обязанность по выбору поставщика продуктов питания, в том числе за счет бюджетных средств, возложена на соответствующие казенные или бюджетные организации, при этом выбор поставщика должен осуществляться на конкурсных началах.

Вместе с тем в рассматриваемом случае поставка продуктов питания в муниципальные казенные дошкольные образовательные учреждения осуществляется в соответствии с муниципальными заданиями выдаваемыми Департаментом образования МАУ "КПиСП".

Обстоятельства дела свидетельствуют о том, что для Учреждения, осуществляющего деятельность на рынке поставки продуктов питания в муниципальные казенные дошкольные образовательные организации города Кирова, на котором в рассматриваемый период действовали и иные субъекты (в частности, ИП Обухов А.Н.), в данном случае были созданы необоснованные преимущества перед другими хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на том же товарном рынке, выраженные в возможности выполнения работ для муниципальных нужд без необходимости участия в конкурентных процедурах, регламентированных Законом N 94-ФЗ (Законом N 44-ФЗ).

В тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.

Необеспечение конкурентных процедур приводит к ограничению доступа всех возможных лиц, претендующих на заключение контрактов на оказание услуг по поставке продуктов питания в муниципальные казенные дошкольные образовательные организации города Кирова, к участию в размещении заказа.

В этой связи также необходимо отметить, что оценка вопроса о правомерности финансирования муниципального автономного учреждения в форме субсидии не может быть осуществлена исключительно в рамках бюджетного законодательства без ее соответствующей взаимосвязи с Законом о некоммерческих организациях, Законом N 94-ФЗ (Законом N 44-ФЗ) и Законом о защите конкуренции. Следовательно, соответствие действий Департамента образования по изданию приказов об утверждении Учреждению муниципального задания положениям статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации с неизбежностью не влечет за собой вывод о правомерности таких действий с точки зрения соблюдения установленных Законом N 135-ФЗ антимонопольных запретов.

Суд апелляционной инстанции также отклоняет выводы суда о том, что приведенные в решении УФАС приказы Департамента образования об утверждении муниципального задания соответствуют нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации и принятым в соответствии с ним нормам муниципальных правовых актов исходя из того, что содержание муниципальной услуги, включенной в Реестр, является реализацией уставной деятельности МАУ "КПиСП".

Постановлением администрации города Кирова от 22.01.2014 N 214-П в Реестр (перечень) муниципальных услуг (работ) муниципального образования "Город Киров", по которым должен производиться учет потребности в их предоставлении, внесен пункт 1.4: наименование услуги - осуществление ухода и присмотра за детьми в муниципальных образовательных организациях (код расходного обязательства - РГ-А-2000), содержанием которой является организация питания детей в соответствии с режимом работы дошкольных образовательных организаций: обеспечение продуктами питания, хранение, расфасовка, контроль качества и доставка до места назначения; приобретение расходных материалов, используемых для обеспечения соблюдения воспитанниками режима дня и личной гигиены.

Департамент образования указан в качестве функционального (отраслевого) органа, ответственного за организацию предоставления указанной муниципальной услуги.

Пункт 1.4 данного постановления включен в состав раздела I "муниципальные услуги (работы) в области образования". Также данным постановлением определено наименование вопроса местного значения муниципального образования "Город Киров" - "организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории городского округа".

Таким образом, исходя из вышеперечисленных наименований услуг, закрепленных в Перечне муниципальных услуг, оказание данных услуг возможно образовательными учреждениями, к которым МАУ "КПиСП" не относится.

С учетом представленных в материалы дела поступивших в МАУ "КПиСП" заявок от дошкольных образовательных учреждений на поставку продуктов питания, антимонопольный орган обоснованно указал, что получателем услуги Учреждения в данном случае являлись муниципальные казенные дошкольные образовательные учреждения, а не население дошкольного возраста, как это указано в разделе "Получатель муниципальных услуг" Реестра (перечня) муниципальных услуг (работ) муниципального образования "Город Киров".

Более того, исходя из содержания поименованной в Реестре (перечне) муниципальных услуг (работ) муниципального образования "Город Киров" услуги "предоставление дошкольного образования", в предмет которой входит обеспечение продуктами питания, хранение, расфасовка, контроль качества и доставка до места назначения, следует признать, что соответствующие услуги относятся к вопросам местного значения, финансируются за счет средств местного бюджета, в связи с чем, являются муниципальной нуждой.

На основании изложенного следует согласиться с выводом ответчика о том, что финансирование таких услуг должно осуществляться в порядке, установленном Законом N 94-ФЗ (Законом N 44-ФЗ); выбор поставщика продуктов питания должен осуществляться с использованием конкурентных процедур; выделение субсидий на эти цели муниципальному автономному учреждению, не являющемуся образовательным учреждением, ни Законом о некоммерческих организациях, ни Бюджетным кодексом Российской Федерации не предусмотрено и противоречит требованиям Закона N 94-ФЗ (Закона N 44-ФЗ).

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что рассмотренные действия заявителя не являлись правомерными; антимонопольный орган в данном случае доказал соответствие закону изложенных в оспариваемом решении выводов в части признания Департамента образования нарушившим пункты 2, 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Поскольку решение и предписание УФАС от 14.08.2014 по делу N 49/05-14 соответствуют законодательству Российской Федерации, не нарушают права и законные интересы Департамента образования, незаконно не возлагают на него какие-либо обязанности, то оснований для удовлетворения заявленных требований у суда первой инстанции не имелось.

Таким образом, в данном случае имеет место несоответствие выводов суда о необоснованной квалификации действий заявителя в качестве нарушения антимонопольного запрета, изложенных в решении, обстоятельствам дела, что в силу пункта 3 части 1 статьи 270 АПК РФ является основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

При таких обстоятельствах апелляционную жалобу Управления следует удовлетворить, а решение Арбитражного суда Кировской области от 24.12.2014 отменить с принятием нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявленных требований по делу.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков. Поскольку заявитель и ответчик при обращении в суды первой и апелляционной инстанций государственную пошлину не уплачивали, оснований для распределения судебных расходов не имеется.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 2 статьи 269, пунктом 3 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области удовлетворить.

Решение Арбитражного суда Кировской области от 24.12.2014 по делу N А28-10538/2014 отменить, принять по делу новый судебный акт: в удовлетворении требований департамента образования администрации города Кирова (ИНН: 4348009017, ОГРН: 1024301309317) о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области от 06.08.2014 (в полном объеме изготовлено 14.08.2014) по делу N 49/05-14, которым в действиях департамента образования администрации города Кирова установлено нарушение пунктов 2, 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", а также вынесенного на основании данного решения предписания от 14.08.2014 отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в установленном законом порядке.

Председательствующий

Г.Г. Ившина

Судьи

Т.В. Хорова П.И. Кононов