Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 17 августа 2015 г. N Ф01-2984/15 по делу N А28-11949/2014

Нижний Новгород

17 августа 2015 г.

Дело N А28-11949/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 10.08.2015.

Постановление изготовлено в полном объеме 17.08.2015.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Тютина Д.В.,

судей Забурдаевой И.Л., Радченковой Н.Ш.,

при участии представителя

от третьего лица: Головизниной Т.В. (доверенность от 01.01.2015 N 5-03),

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области на решение Арбитражного суда Кировской области от 09.02.2015, принятое судьей Агалаковой Н.В., и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 30.04.2015, принятое судьями Ившиной Г.Г., Буториной Г.Г., Кононовым П.И., по делу N А28-11949/2014

по заявлению администрации муниципального образования "Город Киров" (ИНН: 4348005534, ОГРН: 1024301340238)

о признании недействительным в части решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области от 17.09.2014 N 5/05-14,

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора,- муниципальное унитарное предприятие "Горэлектросеть",

и установил:

администрация муниципального образования "Город Киров" (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Кировской области с заявлением о признании недействительным пункта 1 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области (далее - Управление, антимонопольный орган) от 17.09.2014 по делу N 5/05-14, в соответствии с которым действия Администрации признаны нарушающими пункт 9 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено муниципальное унитарное предприятие "Горэлектросеть" (далее - МУП "Горэлектросеть").

Решением Арбитражного суда Кировской области от 09.02.2015 заявленное требование удовлетворено.

Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 30.04.2015 решение оставлено без изменения.

Управление не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их.

По мнению заявителя жалобы, выводы судов не соответствуют обстоятельствам дела, суды неправильно применили нормы материального права. Управление считает, что действия Администрации нарушают пункт 9 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в связи с совершением действий, связанных с установлением и взиманием не предусмотренной законодательством Российской Федерации платы за согласование производства земляных работ на территории общего пользования города Кирова, которое требуется при получении ордера на производство земляных работ. Управление указывает, что суды первой и апелляционной инстанций неправомерно отклонили вывод антимонопольного органа о необходимости согласования проектов земляных работ в зонах размещения электросетевого хозяйства на территории земель общего пользования города Кирова без взимания платы, поскольку такое согласование входит в состав услуги "Разработка проекта производства земляных работ или топографического плана места проведения работ". Управление утверждает, что владельцы сетей (коммуникаций) обязаны согласовать проведение тех или иных работ вблизи линий электросети с целью бесперебойного функционирования кабельных линий электропередач, предупреждения возможного повреждения кабелей, также данная обязанность установлена и в интересах самих владельцев кабельных линий, осуществляющих их эксплуатацию. Управление считает, что антимонопольный орган, верно определил товарный рынок, в пределах которого было нарушено антимонопольное законодательство Российской Федерации. Кроме того, Управление указывает, что постановлением от 04.12.2013 N 4778-П Администрация создала условия, которые привели к ограничению доступа хозяйствующих субъектов к муниципальной услуге "выдача ордера на производство земельных работ", что противоречит антимонопольному законодательству.

Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе.

Администрация в отзыве отклонила доводы жалобы, просила рассмотреть жалобу без участия представителя.

МУП "Горэлектросеть" в отзыве и представитель в судебном заседании отклонили доводы Управления, просили оставить кассационную жалобу без удовлетворения.

Управление, надлежащим образом извещенное о времени и месте рассмотрения жалобы, представителя в судебное заседание не направило.

Законность решения Арбитражного суда Кировской области и постановления Второго арбитражного апелляционного суда проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Администрация 04.12.2013 приняло постановление N 4778-П "Об установлении тарифов, применяемых МУП "Горэлектросеть" при оказании платных услуг", подпунктом 1 пункта 1 которого установлен тариф на услуги "согласование производства земляных работ" в сумме 1 839 рублей.

Прокуратура города Кирова 27.12.2013 направила в адрес Управления материалы проверки для оценки действий Администрации в части установления платы за услуги МУП "Горэлектросеть" по согласованию производства земляных работ на предмет наличия оснований для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Приказом руководителя Управления от 30.01.2014 N 31 возбуждено дело N 5/05-14 по признакам нарушения Администрацией пунктов 2, 9 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В ходе комиссионного рассмотрения дела N 5/05-14 Управление установило, что подпункт 1 пункта 1 постановления Администрации от 04.12.2013 N 4778-П нарушает положения антимонопольного законодательства и создает угрозу конкуренции на товарном рынке производства земляных работ хозяйствующими субъектами в пределах территорий земель общего пользования, поскольку плата за согласование производства земляных работ действующим законодательством не предусмотрена.

По результатам рассмотрения дела N 5/05-14 Управление 03.09.2014 приняло решение (в полном объеме изготовлено 17.09.2014), пунктом 1 которого признала действия Администрации по установлению платы, не предусмотренной законодательством Российской Федерации, за согласование производства земляных работ нарушением пункта 9 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. Данное решение обосновано наличием безусловной обязанности правообладателя объектов сетевого хозяйства согласование проведения земляных работ в силу положений пункта 2.4.23 Правил технической эксплуатации электроустановок потребителей, утвержденных приказом Министерства энергетики Российской Федерации от 13.01.2003 N 6 (далее - Правил N 6), пунктов 10, 12 Правил установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 24.02.2009 N 160 (далее - Правилами N 160), пункта 5.8.18 Правил технической эксплуатации электрических станций и сетей Российской Федерации, утвержденных приказом Министерства энергетики Российской Федерации от 19.06.2003 N 229 (далее - Правилами N 229).

Посчитав пункт 1 решения антимонопольного органа не соответствующим действующему законодательству и нарушающим ее права и законные интересы, Администрация обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Руководствуясь статьями 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 1, 4, 15 Закона о защите конкуренции, статьями 2, 4, 8, 9 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Федеральный закон N 210-ФЗ), статьями 17, 35 Федерального закона от 06.10.2013 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), Порядком установления (изменения) тарифов на работы и услуги муниципальных предприятий и учреждений муниципального образования "Город Киров" утвержденным решением Кировской городской Думы от 28.09.2011 N 55/6, постановлением администрации города Кирова от 02.04.2012 N 1105-П "Об утверждении административного регламента муниципальной услуги "Выдача ордера на производство земляных работ на территории района муниципального образования "Город Киров", Правилами внешнего благоустройства в муниципальном образовании "Город Киров", утвержденные решением Кировской городской Думы от 27.08.2008 N 19/41,Перечнем услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления администрацией муниципального образования "Город Киров" муниципальных услуг, утвержденные решением Кировской городской Думы от 27.06.2012 N 4/5, Правилами N 6, Правилами N 160, Правилами N 229, суд первой инстанции удовлетворил заявленное требование и исходил из того, что Управление не доказало законность и обоснованность пункта 1 принятого им решения.

Второй арбитражный апелляционный суд оставил решение суда без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 2 части 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции данный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции органами местного самоуправления.

Целями Закона о защите конкуренции являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона о защите конкуренции).

Согласно пункту 9 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещается установление и (или) взимание не предусмотренных законодательством Российской Федерации платежей при предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных или муниципальных услуг.

Как разъяснено в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

На основании пункта 2 статьи 2 Федерального закона N 210-ФЗ муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления, это деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ и уставами муниципальных образований.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 9 Федерального закона N 210-ФЗ перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных и муниципальных услуг, в отношении услуг, оказываемых в целях предоставления органами местного самоуправления муниципальных услуг, утверждается нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления.

В силу пункта 4 части 1 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают полномочиями на установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами.

В соответствии с пунктом 6 части 10 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Решением Кировской городской Думы от 27.06.2012 N 4/5 утвержден Перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления администрацией муниципального образования "Город Киров" муниципальных услуг и Порядок определения размера платы за их оказание.

В пункте 34 Перечня установлено, что за счет средств заявителя оказывается муниципальная услуга - разработка проекта производства земляных работ или топографического плана места проведения работ, включая согласование в соответствии с действующими нормативными правовыми актами.

Согласование проведения земляных работ с владельцами сетей (коммуникаций), эксплуатирующей (сетевой) организацией предусмотрено Правилами N 229, Правилами N 160.

В пункте 10 Правил N 160 предусмотрено, что в пределах охранных зон без письменного решения о согласовании сетевых организаций юридическим и физическим лицами запрещаются земляные работы на глубине более 0,3 метра (на вспахиваемых землях на глубине более 0,45 метра), а также планировка грунта (в охранных зонах подземных кабельных линий электропередачи).

Таким образом, согласование проведения земляных работ относится к компетенции владельца сетей (коммуникаций) и эксплуатирующей организации и производится не в целях решения вопросов местного значения, а в целях соблюдения интересов как владельцев сетей (коммуникаций), имуществу которых может быть причинен ущерб действиями третьих лиц при проведении земляных работ, так и лиц, проводящих земляные работы в зоне расположения коммуникаций, на которых возложена обязанность учитывать необходимость защиты данных сетей. Получение согласия является и производственной необходимостью лица, планирующего проведение земляных работ.

Суды установили, что для МУП "Горэлектросеть" рассмотренные Управлением услуги по согласованию не носят планового или систематического характера и выполняются в интересах сторонних организаций, осуществляющих производство работ в охранных зонах кабельных линий. Объем и периодичность оказания услуг по согласованию земляных работ определяется только исходя из заявок третьих лиц и в соответствии с теми работами, которые ими запланированы к проведению.

За неисполнение обязанности по согласованию земляных работ такие лица несут ответственность, в том числе в виде возложения на них обязанности компенсировать причиненный собственнику линий (коммуникаций) материальный ущерб, связанный с обрывом или повреждением кабельных линий. Кроме того, владельцами сетей (коммуникаций) могут являться не только муниципальные предприятия и учреждения, но и организации всех форм собственности.

Следовательно, согласование производства земляных работ с владельцами кабельных линий и эксплуатирующей организацией не является муниципальной услугой или услугой, необходимой и обязательной для предоставления муниципальных услуг, а является правомочием правообладателя соответствующего имущества по согласованию действий в отношении принадлежащего ему имущества.

Поскольку согласование проведения земляных работ осуществляется в интересах и по заявке заказчика и представляет собой возмездное оказание услуг, следовательно, в силу статьи 779 Гражданского кодекса Российской Федерации должно быть оплачено.

В утвержденный решением Кировской городской Думы от 27.06.2012 N 4/5 Перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления администрацией муниципального образования "Город Киров" муниципальных услуг, включена услуга по разработке проекта производства земляных работ или топографического плана места проведения работ, подлежащих согласованию в соответствии с действующими нормативными правовыми актами (в том числе с владельцами коммуникаций), а не услуга владельца сетей по согласованию производства земляных работ.

Суды установили, что такое согласование является услугой муниципального предприятия (МУП "Горэлектросеть") как владельца сетей, закрепленных за ним на праве хозяйственного ведения, которую Предприятие вправе оказывать на платной основе. Администрация, реализуя предусмотренные статьей 17 Федерального закона N 131-ФЗ полномочия, имела возможность своим постановлением установить для МУП "Горэлектросеть" тариф на платную услугу "Согласование производства земляных работ".

МУП "Горэлектросеть" в качестве экономического обоснования для утверждения тарифа представило калькуляцию, согласно которой при проведении согласования производства земляных работ МУП "Горэлектросеть" осуществляет такие виды работ, как подготовку и подбор технической документации по электронным сетям Предприятия на испрашиваемом участке, ориентировочное обозначение электрических сетей на представленном для получения технических условий проекте производства работ, разработка мероприятий обеспечивающих соблюдение охранной зоны электрических сетей, внесение изменений в электронную карту кабельных сетей, результатом которых является согласование проекта земляных работ.

Таким образом, установление и взимание тарифа за согласование производства земляных работ в охранных зонах кабельных линий обеспечивает компенсацию МУП "Горэлектросеть" дополнительных расходов, которые Предприятие несет в ходе оказания услуги, в том числе связанных с оплатой труда его работников, осуществляющих выполнение необходимых работ.

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам, установленным в статье 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды установили, что антимонопольный орган не доказал, что выявленное им нарушение Администрации приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на каком-либо товарном рынке; Управление не установило конкретный товарный рынок, на котором, по его мнению, произошло нарушение антимонопольного законодательства.

При таких обстоятельствах кассационная жалоба антимонопольного органа не подлежит удовлетворению.

Доводы заявителя кассационной жалобы основаны на неверном толковании указанных норм права, не свидетельствуют о незаконности выводов судов и по существу направлены на переоценку доказательств и сделанных на их основании судами выводов, что выходит за пределы рассмотрения дела в суде кассационной инстанции, установленные статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Данные доводы являлись предметом оценки судов первой и апелляционной инстанции и обоснованно отклонены.

Арбитражный суд Кировской области и Второй арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление освобождено от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Кировской области от 09.02.2015 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 30.04.2015 по делу N А28-11949/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Д.В. Тютин

Судьи

И.Л. Забурдаева Н.Ш. Радченкова