Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 29 октября 2015 г. N Ф01-3817/15 по делу N А28-7766/2014

Нижний Новгород

29 октября 2015 г.

Дело N А28-7766/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 22.10.2015.

Постановление изготовлено в полном объеме 29.10.2015.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Башевой Н.Ю.,

судей Александровой О.В., Радченковой Н.Ш.

при участии представителей

от заявителя: Толстиковой С.Г. (доверенность от 10.07.2015 N 01/29/486-15), Паршиной С.А. (доверенность от 23.07.2015 N 06/29/190-15),

от заинтересованного лица: Головиной Г.Ш. (доверенность от 12.01.2015 N 08)

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу публичного акционерного общества междугородной и международной электрической связи "Ростелеком" в лице Кировского филиала на решение Арбитражного суда Кировской области от 29.01.2015, принятое судьей Едоминой С.А., и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 04.06.2015, принятое судьями Буториной Г.Г., Ившиной Г.Г., Хоровой Т.В., по делу N А28-7766/2014

по заявлению открытого акционерного общества междугородной и международной электрической связи "Ростелеком" в лице Кировского филиала

о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, - Ибрагимов Салих Касимович, Комарова Екатерина Вадимовна, Кулакова Галина Николаевна, Управление Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Кировской области,

и установил:

открытое акционерное общество междугородной и международной связи "Ростелеком" (в настоящее время публичное акционерное общество междугородной и международной связи "Ростелеком") в лице Кировского филиала (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Кировской области с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области (далее - Управление) от 18.04.2014 N 38/02-13.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Ибрагимов Салих Касимович, Комарова Екатерина Вадимовна, Кулакова Галина Николаевна и Управление Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Кировской области.

Решением суда от 29.01.2015 в удовлетворении заявленного требования отказано.

Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 04.06.2015 указанное решение оставлено без изменения.

Общество не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой.

Заявитель жалобы считает, что суды не применили подлежащие применению статью 11 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс), статью 1 Федерального закона от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи" (далее - Федеральный закон N 126-ФЗ), статьи 11 и 13 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон N 135-ФЗ), пункт 148 Правил оказания услуг местной, внутризоновой, междугородной и международной телефонной связи, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.05.2005 N 310 (далее - Правила), неправильно применили пункты 118, 119, 122 и 126 Правил, не полно исследовали фактические обстоятельства дела. Общество полагает, что его действия по модернизации сети связи и переключению абонентов сети местной телефонной связи на технологию GPON не нарушают антимонопольное законодательство, являются допустимыми в соответствии с частью 1 статьи 13 Федерального закона N 135-ФЗ. Суды не учли, что необходимость проведения модернизации вызвана физическим и моральным износом коммутационного оборудования и распределительной сети. Замена устаревшего оборудования на новое позволит решить проблему качества оказываемых услуг. При этом выбор технического решения по переключению старой АТС без замены абонентских номеров и путем размещения оборудования в квартире абонента обусловлен особенностями застройки района пролегания сетей связи, а также обязанностью соблюдения требований пожарной безопасности. Обоснованность выбранного Обществом технического решения и невозможность применения иных инженерных решений подтверждены представленными в дело доказательствами, которым суды не дали надлежащей оценки. Осуществляя модернизацию, оператор связи не обязан сохранять две сети связи (на основе медного кабеля и на основе оптического кабеля), поскольку это приведет к ущемлению интересов абонентов и повлечет возникновение дополнительных затрат у Общества. Заявитель также указывает, что к спорным отношениям, которые регулируются законодательством о защите прав потребителей, не применяется антимонопольное законодательство, поэтому Управление, рассмотрев данное дело, превысило предоставленные полномочия.

Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе, уточнении к ней и поддержана представителями в судебном заседании.

Управление в отзыве, дополнении к нему и представитель в судебном заседании отклонили доводы жалобы.

Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения жалобы, отзывы на кассационную жалобу не представили, представителей в судебное заседание не направили.

На основании статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассмотрение кассационной жалобы откладывалось (определение Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 29.09.2015).

Законность принятых Арбитражным судом Кировской области и Вторым арбитражным апелляционным судом решения и постановления проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Общество имеет лицензию N 86464 сроком действия с 04.10.2002 по 27.01.2016 на оказание услуг местной телефонной связи, за исключением услуг местной телефонной связи с использованием таксофонов и средств коллективного доступа.

Управление 29.07.2013 получило коллективное заявление жителей дома 26 по улице Попова, 23.09.2013 заявление жителей домов 7, 57 по улице Чапаева, содержащие жалобы на действия Общества, выразившиеся в навязывании услуг путем монтажа и установки нового оборудования под угрозой отключения городских телефонов и в прекращении оказания услуг телефонной связи абонентам Общества.

Приказом Управления от 22.10.2013 N 342 в отношении Общества возбуждено дело N 38/02-13 по признакам нарушения части 1 статьи 10 Федерального закона N 135-ФЗ.

В ходе рассмотрения дела Управление установило, что Общество проводило плановые работы по модернизации сетей связи, предусматривающих замену аналогового оборудования на цифровое оборудование с использованием волоконно-оптического кабеля (технология GPON). Схема организации доступа к сети связи по этой технологии предусматривает подключение к абонентской линии оконечного (пользовательского) оборудования связи через абонентский оптический терминал и адаптер электропитания на 220 Вт. Для оказания абонентам услуг связи по технологии GPON оптический кабель прокладывается до жилого помещения, а внутри жилого помещения устанавливается дополнительное оборудование.

В связи с этим Общество разместило на подъездах домов объявления, содержащие информацию о том, чтобы абоненты предоставили мастерам Общества доступ в квартиры для проведения работ по модернизации линий телефонной связи. В случае отказа абонентов от установки нового оборудования городские телефоны будут отключены, так как без размещения дополнительного оборудования предоставление услуг связи по старой технологии (с использованием медного кабеля) не представляется возможным.

Общество, не получив согласие абонентов либо получив отказ на переключение по технологии GPON, демонтировало в доме 57 по улице Чапаева все медные линии и прекратило предоставление абонентам доступ к сети местной телефонной связи и пользование телефонной связью с оказанием услуг телефонной связи по распределительной сети а основе медного кабеля.

Решением комиссии от 18.04.2014 Общество признано нарушившим пункт 4 части 1 статьи 10 Федерального закона N 135-ФЗ.

Общество не согласилось с указанным решением и обжаловало его в арбитражный суд.

Руководствуясь статьями 3, 4, 5, частью 1 статьи 10 Федерального закона N 135-ФЗ, статьей 44 Федерального закона N 126-ФЗ, пунктами 2, 5, 8, 10, 11, 24, 25, 56, 57, 59, 62, 118 и 126 Правил, суд первой инстанции пришел к выводу о законности оспариваемого решения и отказал в удовлетворении заявленного требования.

Суд апелляционной инстанции оставил решение суда без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для ее удовлетворения.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

В силу пункта 4 части 1 статьи 10 Федерального закона N 135-ФЗ запрещаются действия (бездействия) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц, в том числе экономически или технологически не обоснованные сокращение или прекращение производства товара, если на этот товар имеется спрос или размещены заказы на его поставки при наличии возможности его рентабельного производства, а также если такое сокращение или такое прекращение производства товара прямо не предусмотрено федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти или судебными актами.

Для квалификации действий хозяйствующих субъектов по статье 10 Федерального закона N 135-ФЗ необходимо доказать, что на соответствующем товарном рынке он занимает доминирующее положение, совершил действие (бездействие), характеризующееся как злоупотребление этим положением, и это привело, в том числе, к ущемлению прав лиц.

Суды установили и материалами дела подтверждено, что Общество занимает доминирующее положение на рынке услуг по предоставлению доступа к сети местной телефонной связи (постановление Правительства Российской Федерации от 24.10.2005 N 637; выписка из реестра естественных монополий; аналитический отчет Управления).

Следовательно, Общество является лицом, на которое распространяются запреты, установленные в части 1 статьи 10 Федерального закона N 135-ФЗ.

Правовые основы деятельности в области связи на территории Российской Федерации, а также права и обязанности лиц, участвующих в указанной деятельности или пользующихся услугами связи, регламентированы Федеральным законом N 126-ФЗ.

В соответствии с пунктами 1, 2 статьи 44 Федерального закона N 126-ФЗ (в редакции, действовавшей в рассматриваемый период) на территории Российской Федерации услуги связи оказываются операторами связи пользователям услугами связи на основании договора об оказании услуг связи, заключаемого в соответствии с гражданским законодательством и правилами оказанию услуг связи.

Правила оказания услуг связи утверждаются Правительством Российской Федерации. Правила регламентируют взаимоотношения пользователей и операторов при заключении и исполнении договора об оказании услуг связи; порядок и основания приостановления оказания услуг связи по договору и расторжения такого договора; особенности оказания услуг связи, права и обязанности операторов связи и пользователей услугами связи; форму и порядок расчетов за оказанные услуги связи; порядок предъявления и рассмотрения жалоб, претензий пользователей услугами связи, ответственность сторон.

В спорный период отношения между абонентом и (или) пользователем услугами телефонной связи и оператором связи при оказании услуг местной, внутризоновой, междугородной и международной телефонной связи в сети связи общего пользования регулировали Правила, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 18.05.2005 N 310.

Согласно пункту 2 Правил предоставление доступа к сети местной телефонной связи - совокупность действий оператора сети местной телефонной связи по формированию абонентской линии и подключению с ее помощью пользовательского (оконечного) оборудования к узлу связи сети местной телефонной связи в целях обеспечения предоставления абоненту услуг телефонной связи.

В пункте 8 Правил предусмотрено, что оператор связи обеспечивает абоненту и (или) пользователю возможность пользования услугами телефонной связи 24 часа в сутки, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

При чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера оператор связи в порядке, определенном законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, обязан оказывать имеющему на то право абоненту и (или) пользователю услуги телефонной связи в приоритетном порядке, а также вправе временно прекращать или ограничивать оказание услуг телефонной связи (пункт 5 Правил).

В соответствии с пунктом 11 Правил оператор связи обязан обеспечить каждому абоненту возможность вызова экстренных оперативных служб (пожарной охраны, полиции, службы медицинской помощи и других) бесплатно и круглосуточно посредством набора номера (номеров).

Услуги телефонной связи оказываются на основании возмездных договоров. Сторонами по договору выступают гражданин или юридическое лицо либо индивидуальный предприниматель, с одной стороны, и оператор связи, с другой стороны (пункты 24 и 25 Правил).

В пункте 59 Правил определено, что оператор связи обязан, в том числе оказывать абоненту и (или) пользователю услуги телефонной связи в соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, Правилами, лицензией и договором; устранять в установленные сроки неисправности, препятствующие пользованию услугами телефонной связи.

В разделе IV Правил установлен порядок и условия приостановления, изменения и расторжения договора.

Оператор связи имеет право приостановить оказание услуг телефонной связи только в случае нарушения абонентом требований, установленных Федеральным законом N 126-ФЗ, Правилами, договором, в том числе сроков оплаты услуг, уведомив об этом абонента в письменной форме и с использованием средств связи оператора связи (пункт 118 Правил).

В силу пункта 119 Правил оператор связи вправе приостановить оказание абоненту только тех услуг телефонной связи, по которым этим абонентом допущены нарушения требований, указанных в пункте 118 Правил. При этом оператор связи вправе приостановить предоставление абоненту возможности бесплатного круглосуточного вызова экстренных оперативных служб только в случае, если технико-технологические особенности средств связи сети этого оператора не позволяют сохранить такую возможность одновременно с приостановлением оказания абоненту услуг телефонной связи.

Оператор связи не вправе приостанавливать оказание абоненту услуг телефонной связи в случае неоплаты абонентом услуг, оказанных с использованием услуг телефонной связи, но не являющихся услугами телефонной связи (пункт 122 Правил).

Оператор связи вправе прекратить оказание услуг связи абоненту и в одностороннем порядке расторгнуть договор об оказании услуг связи в случаях: длительной (более шести месяцев) неоплаты абонентом оказанных ему услуг телефонной связи; прекращения у абонента права владения и пользования телефонизированным помещением (статьи 118, 126 Правил).

Иные основания для прекращения оказания услуг связи Правила не содержат.

Следовательно, действия оператора связи по прекращению оказания услуг при отсутствии предусмотренных законом оснований, которое может иметь своим результатом ущемление интересов абонентов, является злоупотребление хозяйствующим субъектом доминирующим положением на рынке услуг по предоставлению доступа к сети местной телефонной связи.

Как видно из материалов дела и установили суды, Общество (оператор связи) и Ибрагимов С.К. (абонент), проживающий по адресу: ул. Чапаева дом 57, заключили бессрочный договор об оказании услуг связи от 19.08.1998. В соответствии с договором Общество обязано предоставлять абоненту доступ к сети местной телефонной связи и услуги телефонной связи путем обеспечения телефонных соединений между пользовательским (оконечным) оборудованием и другим пользовательским (оконечным) оборудованием.

23.08.2013 Ибрагимов С.К. обнаружил, что не может осуществлять телефонные соединения.

Суды установили, что прекращение услуг связи было следствием демонтажа 15.08.2013 Обществом медных линий в связи с принятием оператором решения о технической модернизации сетей (технология GPON), которое предполагало замену аналогового оборудования на цифровое оборудование с использованием волоконно-оптического кабеля и установку дополнительного оборудования в жилом помещении абонента. Без размещения дополнительного оборудования предоставление услуг связи по старой технологии (с использованием медного кабеля) невозможно.

Указанное решение Общество приняло в одностороннем порядке, без согласования с абонентами, в том числе Ибрагимовым С.К.

Между тем Правилами не предусмотрено право оператора связи прекращать в одностороннем порядке оказание услуг телефонной связи абонентам в связи с проводимыми мероприятиями по модернизации сетей связи (внедрение новых технологий, позволяющих оказывать абонентам более широкий спектр услуг, чем с использованием аналоговых технологий) и отказом абонентов от установки дополнительного оборудования.

Утверждение заявителя о том, что он не прекращал доступ к сети местной телефонной связи противоречит материалам дела.

Таким образом, действия Общества по прекращению оказания услуг телефонной связи не соответствуют Правилам, условиям договора. Указанные действия суды правомерно расценили как ущемляющие интересы абонентов, поскольку абоненты не могли получить доступ к сети телефонной связи, в частности, были лишены права бесплатного круглосуточного вызова экстренных служб.

При установленных судами обстоятельствах аргументы Общества о необходимости применения к спорным отношениям пункта 148 Правил, предусматривающего основания освобождения оператора связи от ответственности по договору по вине другой стороны (абонента, не обеспечившего доступ в жилое помещение для установки дополнительного оборудования), не могут быть приняты во внимание.

Довод Общества о том, что его действия являлись технологически и экономически обоснованными, и что у него отсутствовала возможность оказания услуг связи по распределительной сети на основе сохранения медного кабеля, был предметом рассмотрения судов и правомерно отклонен.

Исследовав и оценив представленные в дело документы, суды пришли к выводу, что при модернизации сетей связи по технологии GPON имеется возможность применения технических решений, обеспечивающих предоставление услуг местной телефонной связи абонентам, не переключенным на PON. В частности, допускается возможность сохранения ранее проложенных медных кабельных линий, посредством которых предоставляются услуги телефонной связи, и одновременное использование технологии GPON.

В рассматриваемом случае Общество не доказало, что оно не располагало возможностью применения иных технических решений, обеспечивающих предоставление услуг местной телефонной связи всех абонентов, в том числе, не переключенных на PON, и предприняло все зависящие от него меры, направленные не обеспечение абонентов услугами связи.

Доказательства того, что у Общества отсутствовала возможность оказания услуг телефонной связи по распределительной сети на основе медного кабеля, в том числе по причине физического и морального износа коммутационного оборудования и линий связи, расположенных в доме 57 по улице Чапаева, в дело не представлены.

Приведенные в жалобе доводы о том, что суды дали неправильную оценку доказательствам (письмам Роскомнадзора, ОАО "Московская городская телефонная связь", ФГОБУ ВПО "Вятский государственный университет"), не дали оценку доказательствам Общества, не могут быть приняты. Эти доводы фактически направлены на иную оценку доказательств и фактических обстоятельств, что не входит в компетенцию суда кассационной инстанции (статья 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Ссылка заявителя на то, что вопрос взаимодействия с абонентами при осуществлении модернизации законодательно не урегулирован, в связи с чем у Общества отсутствовали дополнительные обязанности по отношении к абонентам (необходимость учета их мнения, предварительное согласование возможности установки оборудования), обоснованно отклонена апелляционным судом.

Как указал суд, модернизация, которую осуществляет Общество, предполагает не только установку в квартире абонентов дополнительного оборудования, работоспособность которого зависит от функционирования электрической сети, но и возложение на абонентов расходов по оплате потребленной данным оборудованием электрической энергии, поэтому модернизация напрямую затрагивает права абонентов. В связи с этим оператор связи должен согласовывать с абонентами возможность установки в квартирах дополнительного оборудования, а при отказе абонентов - принимать меры, направленные на то, чтобы продолжать оказывать услуги абонентам, которые не согласились на модернизацию сетей и на получение иных видов услуг.

В данном случае Общество не приняло соответствующие меры и не обеспечило услугами связи абонентов дома 57 по улице Чапаева, которые не выразили согласия на установку в квартире дополнительного оборудования, либо тем, кто не смог обеспечить доступ в свои квартиры сотрудников Общества, в частности, Ибрагимову С.К.

Кроме того, суды установили, что указанный дом относится к категории домов, где имеется временная возможность сохранения услуги по медно-жильной сети при модернизации сетей по технологии GPON. Общество, имея возможность еще три месяца продолжать оказывать абонентам услуги связи с использованием медных линий, тем не менее, демонтировало эти линии и прекратило оказание услуг связи абонентам ранее установленного срока.

Довод заявителя о том, что его действия являлись допустимыми в соответствии с частью 1 статьи 13 Федерального закона N 135-ФЗ, правомерно отклонен судом апелляционной инстанции. Условия для признания их таковыми, обозначенные в указанной норме, отсутствуют. В рассматриваемой ситуации действия оператора связи ограничили права абонента Ибрагимова С.К. на получение услуг связи.

С учетом представленных доказательств в их совокупности суды обоснованно согласились с выводами Управления о том, что прекращение Обществом предоставления доступа к сети местной телефонной связи и пользования телефонной связью было технологически необоснованным, не предусмотрено законодательством, и имело своим результатом ущемление интересов абонентов.

Следовательно, Управление правильно квалифицировало действия Общества как нарушение запрета, установленного пунктом 4 части 1 статьи 10 Федерального закона N 135-ФЗ.

Утверждение заявителя о том, что его действия по модернизации сети связи относятся к сфере отношений по исполнению сторонами условий действующих договоров и являются гражданско-правовыми отношениями с потребителями, поэтому не подпадают под сферу регулирования Федерального закона N 135-ФЗ, отклоняется.

Федеральный закон N 135-ФЗ формулирует требования для хозяйствующих субъектов при их вступлении в гражданско-правовые отношения с другими участниками гражданского оборота. Так, для лиц, занимающих доминирующее положение на рынке, введены ограничения, предусмотренные статьей 10 Федерального закона N 135-ФЗ. Учитывая это, арбитражные суды должны иметь в виду: требования антимонопольного законодательства применяются к гражданско-правовым отношениям (пункт 1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства").

Управление по факту обращения Ибрагимова С.К. и других абонентов Общества с заявлением на действия Общества о нарушении антимонопольного законодательства, в результате которых абонентам мог быть причинен ущерб, не разрешало гражданско-правовой спор, а в пределах предоставленных полномочий рассмотрело дело о нарушении антимонопольного законодательства.

Ссылка заявителя жалобы на судебные акты по другим делам не может быть принята во внимание, поскольку они приняты на основании иных конкретных обстоятельств споров.

Арбитражный суд Кировской области и Второй арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Кассационная жалоба удовлетворению подлежит.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины с кассационной жалобы в сумме 1500 рублей относятся на заявителя.

Излишне уплаченная государственная пошлина в сумме 1500 рублей подлежит возврату из федерального бюджета на основании подпункта 1 пункта 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Кировской области от 29.01.2015 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 04.06.2015 по делу N А28-7766/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу публичного акционерного общества междугородной и международной электрической связи "Ростелеком" в лице Кировского филиала - без удовлетворения.

Возвратить публичному акционерному обществу междугородной и международной электрической связи "Ростелеком" в лице Кировского филиала из федерального бюджета государственную пошлину с кассационной жалобы в сумме 1500 рублей, излишне уплаченную по платежному поручению от 16.06.2015 N 320829.

Выдать справку на возврат государственной пошлины.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Н.Ю. Башева

Судьи

О.В. Александрова Н.Ш. Радченкова