Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 29 февраля 2016 г. N Ф01-371/16 по делу N А11-2273/2015

Нижний Новгород

29 февраля 2016 г.

Дело N А11-2273/2015

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Забурдаевой И.Л.,

судей Башевой Н.Ю., Радченковой Н.Ш.,

при участии представителя

от Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Владимирской области: Кондрашовой В.С. (доверенность от 16.06.2015)

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления муниципальным имуществом администрации города Владимира на решение Арбитражного суда Владимирской области от 31.08.2015, принятое судьей Ушаковой Е.В., и на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 23.11.2015, принятое судьями Захаровой Т.А., Смирновой И.А., Рубис Е.А., по делу N А11-2273/2015

по заявлению Управления муниципальным имуществом администрации города Владимира о признании незаконными решения прокуратуры города Владимира от 18.02.2015 N 7-12-2015/13, а также распоряжения от 17.02.2015 N 79 и предписания от 13.03.2015 N 76/1/52 Отдела надзорной деятельности по городу Владимиру и Суздальскому району Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Владимирской области

и установил:

Управление муниципальным имуществом администрации города Владимира (далее - Управление) обратилось в Арбитражный суд Владимирской области с заявлением о признании незаконными решения прокуратуры города Владимира (далее - Прокуратура) от 18.02.2015 N 7-12-2015/13, а также распоряжения от 17.02.2015 N 79 и предписания от 13.03.2015 N 76/1/52 Отдела надзорной деятельности по городу Владимиру и Суздальскому району Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Владимирской области (далее - Отдел надзорной деятельности, надзорный орган).

Суд первой инстанции решением от 31.08.2015 отказал Управлению в удовлетворении заявленных требований.

Постановлением апелляционного суда от 23.11.2015 решение суда оставлено без изменения.

Управление не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой.

Заявитель считает, что суды неправильно применили положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ), Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 69-ФЗ) и Порядка согласования в органах прокуратуры проведения внеплановых выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденного приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 27.03.2009 N 93 (далее - Порядок N 93). Выводы судов не соответствуют фактическим обстоятельствам и представленным в материалы дела доказательствам. Действия Прокуратуры и надзорного органа по организации и проведению внеплановой проверки произведены с нарушением действующего законодательства. По мнению Управления, с его стороны отсутствуют нарушения требований пожарной безопасности, которые могли бы послужить основанием для проведения внеплановой выездной проверки. Лицом, ответственным за соблюдение противопожарных требований и организацию противопожарного режима, является негосударственное среднее общеобразовательное учреждение "Школа "Возрождение" (далее - НСОУ "Школа "Возрождение"), которое фактически владеет и пользуется спорным нежилым зданием. Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе.

Надзорный орган в отзыве на кассационную жалобу и его представитель в судебном заседании относительно доводов заявителя возразили.

Остальные лица, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, представителей в судебное заседание не направили.

Законность принятых судебных актов проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 26.02.2015 в Отдел надзорной деятельности поступило обращение руководителя Департамента образования администрации Владимирской области о нарушении требований пожарной безопасности при эксплуатации зданий, расположенных в городе Владимире по улице Мира, дом 90-а и улице Хирурга Орлова, дом 4-а.

Установив, что указанные нежилые здания находятся в муниципальной собственности города Владимира, надзорный орган 17.02.2015 обратился в Прокуратуру с заявлением о согласовании проведения внеплановой выездной проверки в отношении Управления.

Решением от 18.02.2015 N 7-12-2015/13 Прокуратура согласовала проведение внеплановой выездной проверки в период с 20.02.2015 по 13.03.2015.

С целью проверки фактов нарушения требований пожарной безопасности в зданиях, расположенных в городе Владимире по улице Мира, дом 90-а и улице Хирурга Орлова, дом 4-А, Отдел надзорной деятельности издал распоряжение от 17.02.2015 N 79 о проведении внеплановой выездной проверки Управления.

С 27.02.2015 по 13.03.2015 уполномоченные должностные лица Отдела надзорной деятельности осуществили в отношении Управления внеплановую выездную проверку, в ходе которой установили, что здание, расположенное по адресу: город Владимир, улица Мира, дом 90-а, не обеспечено дублированием передачи сигналов о пожаре в подразделения пожарной охраны в автоматическом режиме без участия работников объекта и (или) любых организаций, транслирующих эти сигналы, при этом в здании осуществляет деятельность НСОУ "Школа "Возрождение", относящееся к классу функциональной пожарной опасности Ф 4.1, что является нарушением части 7 статьи 83 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 123-ФЗ). В здании, расположенном по адресу: город Владимир, улица Хирурга Орлова, дом 4-а, образовательная деятельность не ведется.

По результатам проверки руководитель Отдела надзорной деятельности вынес предписание от 13.03.2015 N 79/1/52, в соответствии с которым Управлению муниципальным имуществом в срок до 01.07.2015 следует исключить в здании, расположенном: город Владимир, улица Мира, дом 90-а, осуществление деятельности НСОУ "Школа "Возрождение", относящегося к классу функциональной пожарной опасности Ф 4.1, либо обеспечить здание дублированием передачи сигналов о пожаре в подразделения пожарной охраны в автоматическом режиме без участия работников объекта и (или) любых организаций, транслирующих эти сигналы.

Посчитав, что распоряжение от 17.02.2015 N 79 и предписание от 13.03.2015 N 76/1/52 Отдела надзорной деятельности, а также решение Прокуратуры от 18.02.2015 N 7-12-2015/13 не соответствуют положениям действующего законодательства и нарушают его права и законные интересы, Управление обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции руководствовался статьями 69, 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьей 699 Гражданского кодекса Российской Федерации, Федеральным законом N 69-ФЗ, Федеральным законом N 294-ФЗ и исходил из того, что надзорные органы доказали законность и обоснованность оспариваемых ненормативных актов.

Первый арбитражный апелляционный суд оставил решение суда без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для ее удовлетворения.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решения и действия (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Федеральный закон N 294-ФЗ регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

В соответствии с подпунктами "а" и "б" пункта 2 части 2 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ основанием для проведения внеплановой проверки является поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах: возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

На основании части 5 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей может быть проведена по основаниям, указанным в подпунктах "а" и "б" пункта 2 части 2 настоящей статьи, органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.

Порядок согласования в органах прокуратуры проведения внеплановых выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей утвержден приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 27.03.2009 N 93.

В силу пункта 2 Порядка N 93 согласование проведения внеплановых выездных проверок органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля производится по месту осуществления деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей: прокурорами (заместителями прокуроров) субъектов Российской Федерации - в отношении проверок, проводимых центральными аппаратами федеральных органов исполнительной власти, межрегиональными (окружными) территориальными органами и региональными территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, а также региональными органами контроля (надзора) субъектов Российской Федерации; прокурорами (заместителями прокуроров) городов, районов и иных территориальных прокуратур - в отношении проверок, проводимых соответственно городскими, районными либо иными территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти и региональных органов контроля (надзора) субъектов Российской Федерации, а также органами муниципального контроля; военными, транспортными и иными специализированными прокурорами (их заместителями) - в соответствии с установленной компетенцией и закрепленными предметами ведения.

В пункте 4 Порядка N 93 установлено, что основанием для проведения внеплановой выездной проверки, подлежащей согласованию в органах прокуратуры, является поступление в органы государственного контроля (надзора), муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, сведений из средств массовой информации о фактах указанных в подпунктах "а" и "б" пункта 2 части 2 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ.

По результатам рассмотрения заявления о согласовании проведения внеплановой выездной проверки юридического лица и индивидуального предпринимателя и прилагаемых к нему документов не позднее чем в течение рабочего дня, следующего за днем их поступления, уполномоченными должностными лицами органов прокуратуры, указанными в пункте 2 Порядка, принимается решение о согласовании проведения внеплановой выездной проверки или об отказе в согласовании ее проведения (пункт 7 Порядка N 93).

Согласно пункту 11 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ основаниями для отказа в согласовании проведения внеплановой выездной проверки являются:

1) отсутствие документов, прилагаемых к заявлению о согласовании проведения внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя;

2) отсутствие оснований для проведения внеплановой выездной проверки в соответствии с требованиями части 2 настоящей статьи;

3) несоблюдение требований, установленных настоящим Федеральным законом, к оформлению решения органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении внеплановой выездной проверки;

4) осуществление проведения внеплановой выездной проверки, противоречащей федеральным законам, нормативным правовым актам Президента Российской Федерации, нормативным правовым актам Правительства Российской Федерации;

5) несоответствие предмета внеплановой выездной проверки полномочиям органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля;

6) проверка соблюдения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля.

Указанный перечень является исчерпывающим и не подлежит расширительному толкованию.

Аналогичный перечень оснований для отказа в согласовании проверки содержится в пункте 8 Порядка N 93.

Положениями части 19 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ на органы прокуратуры возложено осуществление учета проводимых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля внеплановых выездных проверок, а также ежегодный мониторинг внеплановых выездных проверок.

Полномочия должностных лиц органов государственного пожарного надзора на проведение проверки и принятие оспариваемых актов определены в статье 6 Федерального закона N 69-ФЗ, пунктами 8, 9, 10 Положения о федеральном государственном пожарном надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12.04.2012 N 290, пунктом 8 Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, утвержденного приказом МЧС России от 28.06.2012 N 375.

В силу статьи 6.1 Федерального закона N 69-ФЗ одним из оснований для проведения внеплановой проверки является поступление в орган государственного пожарного надзора обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти (должностных лиц органа государственного пожарного надзора), органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах нарушений требований пожарной безопасности при использовании (эксплуатации) объектов защиты, о проведении работ и об осуществлении деятельности, влияющих на пожарную безопасность объекта защиты, о несоответствии объектов защиты требованиям пожарной безопасности, а также требований пожарной безопасности на лесных участках, на подземных объектах, при ведении горных работ, при производстве, транспортировке, хранении, использовании и утилизации взрывчатых материалов промышленного назначения, если такие нарушения создают угрозу причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, угрозу возникновения пожара либо влекут причинение такого вреда, возникновение пожара.

В данном случае распоряжение о проведении внеплановой выездной проверки от 17.02.2015 N 79 издано Отделом надзорной деятельности на основании заявления директора Департамента образования администрации Владимирской области о нарушении требований пожарной безопасности при эксплуатации зданий, расположенных в городе Владимире: улица Мира, дом 90-а и улица Хирурга Орлова, дом 4-а.

Суды сделали правильный вывод о том, что данное обращение свидетельствует о наличии оснований для проведения внеплановой проверки, предусмотренных подпунктом "а" пункта 2 части 2 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ и пункту 4 Порядка, поскольку содержит достаточную информацию о фактах возникновения угрозы причинения вреда жизни и здоровью граждан (в нем указывается на неосвобождение путей эвакуации, нахождение противопожарного водопровода в неисправном состоянии, нахождение в здании только одного огнетушителя (в кабинете директора); наличие жилой комнаты, отапливаемой электрическим обогревателем).

При этом из приведенной правовой нормы не следует, что в информации должен быть указан факт возникновения реальной угрозы, поскольку такое обстоятельство может быть установлено только при проведении проверки.

Решением от 18.02.2015 N 7-12-2015/13 Прокуратура согласовала проведение в отношении Управления муниципальной собственности выездной внеплановой проверки.

Следовательно, вывод судов о том, что Отделом надзорной деятельности был соблюден порядок организации и проведения внеплановой выездной проверки, установленный статьей 10 Федерального закона N 294-ФЗ, является верным.

Суды также установили, что порядок согласования рассматриваемой проверки Прокуратурой также соответствует требованиям Федерального закона N 294-ФЗ и Порядка N 93.

В силу статьи 6 Федерального закона N 69-ФЗ должностные лица органов государственного пожарного надзора в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать организациям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты.

Таким образом, суды обоснованно посчитали, что оспариваемое предписание от 13.03.2015 N 79/1/52 выдано Отделом надзорной деятельности в пределах предоставленных ему полномочий.

Довод Управления о том, что оно не является субъектом выявленного правонарушения, отклоняется судом кассационной инстанции в силу следующего.

На основании статьи 38 Федерального закона N 69-ФЗ ответственность за нарушение требований пожарной безопасности несут: собственники имущества; руководители федеральных органов исполнительной власти; руководители органов местного самоуправления; лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители организаций; лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности; должностные лица в пределах их компетенции.

Суды установили и лицами, участвующими в деле не оспаривается, что здание, расположенное по адресу: город Владимир, улица Мира, дом 90-а, находится в собственности муниципального образования город Владимир.

Решением Владимирского городского Совета народных депутатов от 24.10.2002 N 170 утверждено Положение о порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью города Владимира (далее - Положение).

В силу пункта 1.1 Положения Управление муниципальным имуществом является структурным подразделением администрации города Владимира, осуществляющим полномочия администрации города по владению, пользованию и распоряжению объектами муниципальной собственности города Владимира.

Согласно пункту 2.2 Положения в целях выполнения возложенных на него задач Управление муниципальным имуществом осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью муниципального имущества города Владимира, находящегося в хозяйственном ведении и оперативном управлении юридических лиц, а также переданного в установленном порядке в аренду и безвозмездное пользование, и в случае нарушения установленного порядка распоряжения этим имуществом и его использования принимает необходимые меры в соответствии с законодательством Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами города Владимира.

В силу статьи 63 Федерального закона N 123-ФЗ первичные меры пожарной безопасности включают в себя разработку и осуществление мероприятий по обеспечению пожарной безопасности муниципального образования и объектов муниципальной собственности, содержание в исправном состоянии средств обеспечения пожарной безопасности жилых и общественных зданий, находящихся в муниципальной собственности.

В статье 1 Федерального закона N 69-ФЗ определено, что первичные меры пожарной безопасности - реализация принятых в установленном порядке норм и правил по предотвращению пожаров, спасению людей и имущества от пожаров.

При таких обстоятельствах суды сделали правильный вывод о том, что Управление как лицо, уполномоченное владеть, пользоваться или распоряжаться рассматриваемыми зданиями, является ответственным за нарушение требований пожарной безопасности в них.

Ссылка Управления на то, что лицом, ответственным за соблюдение противопожарных требований и организации противопожарного режима, в данном случае является НСОУ "Школа "Возрождение", которое фактически владеет и пользуется нежилым зданием по указанному адресу, несостоятельна.

Как видно из материалов дела, Управление (арендодатель) и НСОУ "Школа "Возрождение" (арендатор) заключили договор аренды от 17.03.2003 N 3047 срочного возмездного владения и пользования недвижимым имуществом - нежилого здания, расположенного по адресу: город Владимир, улица Мира, дом 90-а, литера Д, общей площадью 688,4 квадратного метра, которое передано арендатору по акту 17.03.2003 для размещения средней школы.

Срок аренды установлен с 01.04.2003 по 01.04.2008. Дополнительным соглашением срок аренды пролонгирован с 01.04.2008 по 01.04.2013, поскольку по истечении указанного срока образовательное учреждение продолжало пользоваться переданным ему имуществом в отсутствие возражений со стороны арендодателя, договор аренды был пролонгирован на неопределенный срок.

В соответствии с пунктом 3.1 договора аренды от 17.03.2003 N 3047 и приложением N 2 к нему арендная плата, установленная сторонами, за владение и пользование зданием равна нулю. Следовательно, суды обоснованно посчитали, что договор аренды от 17.03.2003 N 3047 по своей правовой природе является договором безвозмездного пользования.

Согласно статье 699 Гражданского кодекса Российской Федерации каждая из сторон вправе во всякое время отказаться от договора безвозмездного пользования, заключенного без указания срока, известив об этом другую сторону за один месяц, если договором не предусмотрен иной срок извещения. Если иное не предусмотрено договором, ссудополучатель вправе во всякое время отказаться от договора, заключенного с указанием срока, в порядке, предусмотренном пунктом 1 настоящей статьи.

Суды установили, что 12.08.2014 Управление в одностороннем порядке отказалось от договора от 17.03.2003 N 3047, о чем уведомило образовательное учреждение (уведомление получено 13.08.2014). Следовательно, суды обоснованно посчитали, что договор от 17.03.2003 N 3047 прекратил свое действие с 14.09.2014.

При таких обстоятельствах суды сделали правильный вывод о том, что у НСОУ "Школа "Возрождение" отсутствовали правовые основания для занятия здания, расположенного по адресу: город Владимир, улица Мира, дом 90-а, в связи с чем ссылка Управления на обязанности школы соблюдать требования пожарной безопасности в соответствии с указанным договором необоснованна.

Суды установили, что определенные органом пожарного надзора меры по устранению данного нарушения соответствуют требованиям действующего законодательства, конкретизированы и исполнимы.

Оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды пришли к правильному выводу о том, что оспариваемые распоряжение от 17.02.2015 N 79 и предписание от 13.03.2015 N 76/1/52 Отдела надзорной деятельности, а также решение Прокуратуры от 18.02.2015 N 7-12-2015/13 соответствуют действующему законодательству и не нарушают права и законные интересы Управления в сфере экономической деятельности, и правомерно отказали последнему в удовлетворении заявленных требований.

Иное толкование заявителем кассационной жалобы положений действующего законодательства и другая оценка обстоятельств настоящего дела не являются основанием для отмены принятых судебных актов в суде кассационной инстанции.

Выводы судов основаны на материалах дела и не противоречат им. Доводы, приведенные в кассационной жалобе, не опровергают выводы судов и по существу направлены на переоценку исследованных судами доказательств и установленных обстоятельств, что не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Арбитражный суд Владимирской области и Первый арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Вопрос о распределении расходов по государственной пошлине с кассационной жалобы не рассматривался, поскольку заявитель на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобожден от ее уплаты.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Владимирской области от 31.08.2015 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 23.11.2015 по делу N А11-2273/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления муниципальным имуществом администрации города Владимира - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

И.Л. Забурдаева

Судьи

Н.Ю. Башева Н.Ш. Радченкова