Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 17 марта 2016 г. N Ф01-766/16 по делу N А31-5351/2014

Нижний Новгород

17 марта 2016 г.

Дело N А31-5351/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 10.03.2016.

Полный текст постановления изготовлен 17.03.2016.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Камановой М.Н.,

судей Кислицына Е.Г., Павлова В.Ю.,

при участии прокурора Федотова С.В. (служебное удостоверение, приказ от 02.03.2016)

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Дачного некоммерческого партнерства "Волга-3" на решение Арбитражного суда Костромской области от 29.07.2015, принятое судьей Ивановым Е.В., и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 02.12.2015, принятое судьями Кононовым П.И., Буториной Г.Г., Ившиной Г.Г., по делу N А31-5351/2014

по заявлению прокурора Костромской области в интересах Российской Федерации в лице Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации

к администрации Красносельского муниципального района Костромской области, Дачному некоммерческому партнерству "Волга-3",

заинтересованные лица: администрация Костромской области, Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области, Государственное научно-исследовательское бюджетное учреждение Костромской области "Сумароковская лосиная ферма", администрация Боровиковского сельского поселения Красносельского муниципального района Костромской области, Федеральное государственное бюджетное учреждение "Государственный природный заповедник "Кологривский лес" имени М.Г. Синицына" Минприроды России, Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Костромской области,

о признании недействительными ненормативных правовых актов, договора аренды и применении последствий недействительности сделки

и установил:

прокурор Костромской области (далее - Прокурор) в интересах Российской Федерации в лице Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации обратился в Арбитражный суд Костромской области с заявлением к администрации Красносельского муниципального района Костромской области (далее - Администрация), дачному некоммерческому партнерству "Волга-3" (далее - Партнерство) о признании недействительными пунктов 1.2, 2, 2.1 и 2.2 распоряжения Администрации от 19.07.2011 N 410 "О предоставлении дачным некоммерческим партнерствам "Волга-1", "Волга-3", "Турыгино" земельных участков в аренду на землях Боровиковского сельского поселения" в части заключения и регистрации договора аренды земельного участка между Администрацией и Партнерством; о признании недействительным (ничтожным) договора аренды от 19.07.2011 N 4164 и о применении последствий недействительности ничтожной сделки в виде аннулирования записи в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним о регистрации аренды от 04.10.2011 N 44-44-01/049/2011-232 на земельный участок с кадастровым номером 44:08:012402:199.

Заявленные требования основаны на статье 168 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьях 7, 27, 79, 81, 94, 95 и 97 Земельного кодекса Российской Федерации, статьях 36 и 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статье 65 Водного кодекса Российской Федерации, нормах Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Федеральный закон N 101-ФЗ), нормах Федерального закона от 15.04.1998 N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (далее - Федеральный закон N 66-ФЗ), нормах Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Федеральный закон N 33-ФЗ) и мотивированы предоставлением Партнерству в аренду спорного земельного участка с нарушением требований действующего законодательства.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора привлечены администрация Костромской области, департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области (далее - Департамент) и государственное научно-исследовательское бюджетное учреждение Костромской области "Сумароковская лосиная ферма" (далее - Учреждение).

Арбитражный суд Костромской области решением от 29.07.2015, оставленным без изменения постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 02.12.2015, удовлетворил заявленные требования. Суды исходили из отнесения спорного земельного участка к землям сельскохозяйственных угодий и невозможности его использования в целях ведения дачного хозяйства и дачного строительства без изменения в установленном порядке категории земель; несоблюдения обязательной процедуры предоставления земельного участка в отсутствие проведения зонирования территорий для определения мест размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений; невозможности предоставления участка в аренду для дачного строительства, ввиду его нахождения в водоохраной зоне и отнесения к землям особо охраняемых природных территорий, ограниченных в обороте, и указали на несоответствие оспоренных распоряжения и договора аренды нормам действующего законодательства.

Не согласившись с принятыми судебными актами, Общество обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение и постановление в связи с несоответствием выводов судов фактическим обстоятельствам дела и неправильным применением норм материального и процессуального права.

По мнению заявителя, суды не учли возможность использования земель сельскохозяйственного назначения для ведения дачного хозяйства без изменения категории земель; неверно оценили доказательства и не признали факт вхождения спорного земельного участка в состав земель Боровиковского сельского поселения, что исключает возможность его отнесения к землям заказника "Сумароковский"; не приняли во внимание наличие ограничений в использовании земельного участка по месту береговой полосы и мер ответственности арендатора за нарушение данных ограничений, установленных спорным договором аренды, и возможность использования водоохранных зон для проектирования, строительства, реконструкции и эксплуатации хозяйственных и иных объектов; ошибочно усмотрели нарушения норм Водного кодекса Российской Федерации; аргументируя незаконность предоставления в аренду спорного земельного участка, не учли недостатки приложения N 1 к постановлению Администрации Костромской области от 25.11.2014 N 469-а, препятствующие установлению земельных участков, не входящих в состав заказника "Сумароковский", поэтому пришли к ошибочному выводу о наличии оснований для признания недействительными пунктов распоряжения Администрации от 19.07.2011 N 410 и недействительным (ничтожным) договора аренды от 19.07.2011 N 4164.

В отзыве на кассационную жалобу Прокурор указал на несостоятельность аргументов заявителя и попросил оставить оспоренные судебные акты без изменения.

В судебном заседании Прокурор поддержал доводы, изложенные в отзыве на кассационную жалобу.

Заявитель жалобы и иные заинтересованные лица, извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, не обеспечили явку представителей в судебное заседание. В соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа проверил законность решения Арбитражного суда Костромской области и постановления Второго арбитражного апелляционного суда в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, оценив доводы кассационной жалобы и отзывов на нее, окружной суд не нашел оснований для отмены обжалованных судебных актов в силу следующего.

Как видно из документов и установили суды, Администрация распоряжением от 19.07.2011 N 410 предоставила Партнерству в аренду земельный участок площадью 18 658 квадратных метров, с кадастровым номером 44:08:012402:199 и адресом: "местоположение установлено относительно ориентира, расположенного за пределами участка, ориентир ОМЗ 222, участок находится примерно в 270 метрах от ориентира по направлению на запад; почтовый адрес ориентира: Костромская область, Красносельский район, деревня Елкотово. Обременения на земельный участок - береговая зона реки Покша и реки Сендега площадью 3987 квадратных метров".

На основании распоряжения Администрация и Партнерство заключили договор 19.07.2011 N 4164 аренды поименованного земельного участка на срок с 19.07.2011 по 19.07.2060.

Договор аренды зарегистрирован в установленном законом порядке.

Земельный участок отнесен к категории земель сельскохозяйственного назначения, предоставлен для использования в целях ведения дачного хозяйства и имеет обременения: береговая полоса реки Сендега площадью 3987 квадратных метров (пункты 1.1, 3.1 договора).

В пункте 4.1 договора стороны предусмотрели права арендатора по использованию земельного участка.

Посчитав, что договор аренды и распоряжение Администрации о предоставлении Партнерству земельного участка не соответствуют требованиям действующего законодательства, Прокурор обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Согласно части 2 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор, а также органы, осуществляющие публичные полномочия, вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из буквального толкования указанной нормы следует, что для признания ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия и должностных лиц незаконными, суду надлежит установить наличие совокупности двух условий: несоответствия оспариваемого действия (бездействия), акта или решения закону или иному нормативному правовому акту и нарушения прав и законных интересов граждан, организации и иных лиц.

Сделка, не соответствующая требованиям закона или иных правовых актов, ничтожна, если закон не устанавливает, что такая сделка оспорима, или не предусматривает иных последствий нарушения (статья 168 Гражданского кодекса Российской Федерации в редакции, действовавшей на день заключения спорного договора).

Суд первой инстанции при рассмотрении спора по существу сделал вывод о принятии спорного решения о предоставлении земельного участка в аренду без учета требований Федерального закона N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (далее - Федеральный закон N 66-ФЗ). Апелляционный суд обоснованно поддержал вывод суда первой инстанции.

На основании пункта 2 статьи 22 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, за исключением указанных в пункте 4 статьи 27 данного Кодекса могут быть предоставлены их собственниками в аренду в соответствии с гражданским законодательством и Земельным кодексом.

В соответствии со статьей 29 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки предоставляются на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления в пределах их полномочий в соответствии со статьями 9, 10 и 11 указанного Кодекса.

В силу пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное.

В статье 34 Земельного кодекса Российской Федерации установлены общие положения, регулирующие порядок предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством.

Земли сельскохозяйственного назначения используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 2 статьи 81 Земельного кодекса Российской Федерации, порядок предоставления земельных участков гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства устанавливается Земельным кодексом, федеральным законом о садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан.

Спорные правоотношения связаны с предоставлением земельного участка для размещения дачного массива с целью ведения коллективного садоводства, поэтому нормы Земельного кодекса подлежат применению во взаимосвязи с положениями Федерального закона N 66-ФЗ.

Из буквального толкования статей 13 и 14 Федерального закона N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (далее - Федеральный закон N 66-ФЗ) следует, что предоставление земельных участков для дачного строительства производится на основании заявлений граждан, обратившихся в орган местного самоуправления из фонда перераспределения земель с учетом схем зонирования территорий для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан.

В соответствии со статьями 12 и 15 Федерального закона N 66-ФЗ целью зонирования является определение зон, которые наиболее благоприятны для развития садоводства, огородничества и дачного хозяйства исходя из природно-экономических условий, а также исходя из затрат на развитие межселенной социальной и инженерно-транспортной инфраструктур и в которых обеспечивается установление минимальных ограничений на использование земельных участков, а также выявление зон, в которых садовые, огородные и дачные земельные участки не представляются или ограничиваются права на их использование (особо охраняемые природные территории, территории с зарегистрированными залежами полезных ископаемых, особо ценные сельскохозяйственные угодья, резервные территории развития городских и других поселений, территории с развитыми карстовыми, оползневыми, селевыми и другими природными процессами, представляющими угрозу жизни или здоровью граждан, угрозу сохранности их имущества).

Руководствуясь материалами дела и приняв во внимание отсутствие доказательств проведения органами местного самоуправления зонирования территорий, суды пришли к обоснованному выводу о несоблюдении процедуры предоставления Партнерству спорного земельного участка, что является нарушением требований земельного законодательства, действовавшего в период предоставления.

Суд округа отклонил довод кассатора о нахождении спорного участка в фонде перераспределения земель.

По смыслу пункта 2 статьи 14 Федерального закона N 66-ФЗ предоставление земельных участков для размещения дачного партнерства производится из фонда перераспределения земель.

Из пункта 1 статьи 80 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что фонд перераспределения земель создается в целях перераспределения земель для сельскохозяйственного производства, создания и расширения крестьянских (фермерских) хозяйств, личных подсобных хозяйств, ведения садоводства, животноводства, огородничества, сенокошения, выпаса скота в составе земель сельскохозяйственного назначения.

Фонд перераспределения земель формируется за счет земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, поступающих в этот фонд в случае приобретения Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием права собственности на земельный участок по основаниям, установленным федеральными законами, за исключением случаев приобретения права собственности на земельный участок, изъятый для государственных или муниципальных нужд (пункт 2 статьи 80 Земельного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 11 статьи 3 Закона N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" со дня введения в действие Земельного кодекса в фонд перераспределения земель включаются все земли, находившиеся на день введения в действие Кодекса в образованных в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 27.12.1991 N 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР" фондах перераспределения земель.

Таким образом, земля, не распределенная на земельные паи и остающаяся в государственной собственности, поступает в фонд перераспределения земель.

В деле отсутствуют доказательств включения предоставленного Партнерству земельного участка в фонд перераспределения земель. Решение Красносельского Совета народных депутатов Костромской области от 26.06.1991 N 115 не содержит упоминания о формировании фонда перераспределения земель, а утверждает установленные границы сельских населенных пунктов согласно представленным планам, и полномочия сельских советов народных депутатов на управление переданными земельными участками.

Кроме того, администрация Красносельского муниципального района Костромской области на запрос прокурора письменно подтвердила отсутствие сведений о лицах, входящих в состав Партнерства (том 1, лист дела 55), что является нарушением статьи 13 Федерального закона N 66-ФЗ.

Учитывая отсутствие в деле сведений о фонде перераспределения земель муниципального образования, об учете граждан, нуждающихся в предоставлении дачного земельного участка, суд округа подтверждает вывод судов двух инстанций о несоблюдении положений Федерального закона N 66-ФЗ при передаче спорного земельного участка в аренду.

Предоставление земельного участка для ведения дачного хозяйства исключительно по общим нормам Земельного кодекса Российской Федерации без учета требований Федерального закона N 66-ФЗ, привело к нарушению прав граждан, имеющих право на приобретение образованных земельных участков в порядке, предусмотренном данным законом.

Обозначенные нарушения требований закона служат самостоятельным и достаточным основанием для признания оспоренного распоряжения Администрации от 19.07.2011 N 410 в части и договора аренды от 19.07.2011 N 4164 недействительными.

В части 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, находящиеся в пределах особо охраняемых природных территорий, не указанные в пункте 4 настоящей статьи.

К землям особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов (часть 1 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно статье 7 Федерального закона N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", в редакции Федерального закона N 379-ФЗ от 27.12.2009, действовавшей на момент предоставления земельного участка, особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение. Особо охраняемые природные территории федерального и регионального значения определяются соответственно Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов. Российской Федерации. Особо охраняемые природные территории местного значения определяются в порядке, установленного законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Администрация Костромской области постановлением от 01.10.1998 N 586 "О дополнительных мерах по обеспечению нормального функционирования Сумароковской лосефермы" (далее - Постановление N 586) предложила создание Государственного природного биологического доместикационного лосиного заказника федерального и международного значения, распределила площади создаваемого заказника, дала описание окружных границ и границ охранной зоны заказника

В приложении N 1 поименованного Постановления N 586 указаны земли, вошедшие в площадь заказника и земли, размещенные в районе его расположения и не включаемые в его состав, всего - 4359 гектаров.

Правительство Российской Федерации постановлением от 05.04.1999 N 368 "О государственном природном заказнике "Сумароковский" Федеральной службы лесного хозяйства России приняло предложение Администрации о создании указанного заказника площадью 26 176 гектаров, в распоряжении от 31.12.2008 N 2055-р утвердило перечень особо охраняемых территорий федерального значения, в который вошел государственный природный заказник "Сумароковский".

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации приказом от 10.06.2010 N 200 утверждило Положение о Государственном природном заказнике федерального значения "Сумароковский" с описанием границ заказника, которые совпадают с границами, определенными в постановлении администрации Костромской области от 01.10.1998 N 586.

На землях особо охраняемых природных территорий федерального значения запрещаются предоставление садоводческих и дачных участков (пункт 1 части 7 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации).

В силу пунктов 3.1 и 3.3 Положения об особо охраняемой природной территории на территории заказника "Сумароковский" запрещается предоставление земельных участков (кроме находящихся в границах населенных пунктов) для индивидуального жилищного строительства, а также для садоводства и огородничества.

Суды, оценив по правилам статьи 71 представленные в материалы дела доказательства, приняв во внимание утверждения границ Государственного природного заказника "Сумароковский" до принятия Администрацией оспоренного распоряжения, установив, что предоставленный Партнерству земельный участок находится в границах особо охраняемой территории и не относится к числу земельных участков, расположенных в окружных границах заказника, но не входящих в его состав согласно приложению N 1 к Положению об особо охраняемой природной территории, обоснованно пришли к выводу о принятии распоряжения от 19.07.2011 N 410 в части пунктов 1.2, 2, 2.1 и 2.2 и заключении договора аренды от 19.07.2011 N 4164 в нарушение запрета на предоставление земельного участка для целей ведения дачного хозяйства.

Рассмотрев доводы заявителя жалобы том, что спорный земельный участок предоставлен из фонда перераспределения земель, относится к землям сельских администраций и не входит в состав земель особо охраняемой природной территории "Государственный природный заказник "Сумароковский" Арбитражный суд Волго-Вятского округа усмотрел, что указанные аргументы сводятся к переоценке доказательств, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в полномочия суда кассационной инстанции.

При наличии установленных судами нарушений порядка предоставления земельных участков для дачного строительства, регламентированного Федеральным законом от 15.04.1998 N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан", и запрета на предоставление в указанных целях земель особо охраняемых территорий, предусмотренного Земельным кодексом Российской Федерации и Федеральным закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", которые являются самостоятельными основаниями для признания недействительными оспоренных договора аренды и пунктов распоряжения Администрации, иные доводы не влияют на правильность решения Арбитражного суда Костромской области от 29.07.2015 и постановления Второго арбитражного апелляционного суда от 02.12.2015 и не могут служить основаниями для их отмены.

Нарушения либо неправильного применения норм процессуального права, в том числе предусмотренных в части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при рассмотрении дела не установлено.

Оснований для отмены обжалованных судебных актов по доводам, приведенным в кассационной жалобе, суд округа не нашел. Установленные фактические обстоятельства дела не противоречат представленным доказательствам. Несогласие заявителя с выводами судебных инстанций, основанными на оценке доказательств, равно как и иное толкование норм законодательства, подлежащих применению в настоящем деле, не свидетельствуют о наличии в принятых судебных актах существенных нарушений норм материального и (или) процессуального права, повлиявших на исход судебного разбирательства.

Расходы по государственной пошлине за рассмотрение кассационной жалобы, согласно статьям 110 и 112 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, подлежат отнесению на заявителя.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Костромской области от 29.07.2015 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 02.12.2015 по делу N А31-5351/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу дачного некоммерческого партнерства "Волга-3" - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

М.Н. Каманова

Судьи

Е.Г. Кислицын В.Ю. Павлов