Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 7 сентября 2016 г. N Ф01-3500/16 по делу N А79-5398/2015

Требование: о признании недействительным акта органа власти

Вывод суда: решение суда апелляционной истанции отменено, решение суда первой инстанции отменено

г. Нижний Новгород

07 сентября 2016 г.

Дело N А79-5398/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 05.09.2016.

Постановление изготовлено в полном объеме 07.09.2016.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Забурдаевой И.Л.,

судей Александровой О.В., Башевой Н.Ю.,

при участии представителей

от заявителя: Николаева Д.О. (доверенность от 29.12.2015),

Яхатина С.А. (доверенность от 29.12.2015)

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии на решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 19.04.2016, принятое судьей Афанасьевым А.А., и на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 29.06.2016, принятое судьями Смирновой И.А., Захаровой Т.А., Кириловой Е.А., по делу N А79-5398/2015

по заявлению администрации города Чебоксары

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии

о признании недействительными решения и предписания,

третьи лица - акционерное общество "Военно - мемориальная компания",

муниципальное казенное учреждение "Чебоксарское городское бюро регистрации несчастных случаев" муниципального образования города Чебоксары - столицы Чувашской Республики, бюджетное учреждение Чувашской Республики "Республиканское бюро судебно-медицинской экспертизы" Министерства здравоохранения и социального развития Чувашской Республики, Министерство внутренних дел по Чувашской Республике, Министерство здравоохранения Чувашской Республики, Следственное управление Следственного комитета Российской Федерации по Чувашской Республике,

и установил:

администрация города Чебоксары Чувашской Республики (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии (далее - Управление, антимонопольный орган) от 19.03.2015 по делу N 43/05-АМЗ-2014.

К участию в деле в качестве третьих лица, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены акционерное общество "Военно - мемориальная компания" (далее - АО "Военно-мемориальная компания"), муниципальное казенное учреждение "Чебоксарское городское бюро регистрации несчастных случаев" муниципального образования города Чебоксары - столицы Чувашской Республики (далее - МКУ "Чебоксарское городское бюро регистрации несчастных случаев", Учреждение), бюджетное учреждение Чувашской Республики "Республиканское бюро судебно - медицинской экспертизы" Министерства здравоохранения и социального развития Чувашской Республики, Министерство внутренних дел по Чувашской Республике, Министерство здравоохранения Чувашской Республики, Следственное управление Следственного комитета Российской Федерации по Чувашской Республике.

Суд решением от 19.04.2016 удовлетворил заявленное требование.

Постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 29.06.2016 решение оставлено без изменения.

Управление не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их.

По мнению заявителя, суды неправильно применили положения Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) и Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 44-ФЗ); услуга по эвакуации тел умерших (погибших) в морги города является муниципальной услугой, финансируемой за счет средств бюджета и для ее оказания должны быть объявлены торги.

Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе.

Администрация в письменных пояснениях и ее представители в судебном заседании не согласились с доводами, изложенными в кассационной жалобе.

АО "Военно-мемориальная компания" согласилось с доводами жалобы;

Бюджетное учреждение Чувашской Республики "Республиканское бюро судебно - медицинской экспертизы" Министерства здравоохранения и социального развития Чувашской Республики заявило ходатайство о рассмотрении жалобы без участия представителя.

Управление и третьи лица, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, представителей в суд не направили.

В соответствии с частью 1 статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в заседании объявлялся перерыв до 05.09.2016.

Законность принятых Арбитражным судом Чувашской Республики - Чувашии и Первым арбитражным апелляционным судом решения и постановления проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 27.10.2014 в Управление поступило обращение ЗАО "Военно-мемориальная компания" от 16.10.2014 N 01-08-421 о нарушении Закона о защите конкуренции и Федерального закона N 44-ФЗ, допущенных МКУ "Чебоксарское городское бюро регистрации несчастных случаев", учредителем которого является Администрация.

В обращении ЗАО "Военно-мемориальная компания" указало, что из названия МКУ "Чебоксарское городское бюро регистрации несчастных случаев" следует, что оно является казенным учреждением и образовано для оказания муниципальных услуг, выполнения работ и (или) исполнения муниципальных функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления; указанное учреждение в соответствии с законодательством Российской Федерации может осуществлять приносящую доходы деятельность (если такое право предусмотрено в его учредительном документе); МКУ "Чебоксарское городское бюро регистрации несчастных случаев" располагает постоянно пополняемой базой данных и выполняет функции справочной службы, оказывая практическую помощь органам внутренних дел и населению в розыске пропавших людей; МКУ "Чебоксарское городское бюро регистрации несчастных случаев" своими силами, используя имеющиеся у него ресурсы, осуществляет вывоз умерших с места их обнаружения в судебно-экспертное медицинское учреждение.

ЗАО "Военно-мемориальная компания" считает, что вывоз умерших не входит в перечень тех задач, для решения которых создавалось МКУ "Чебоксарское городское бюро регистрации несчастных случаев", и значительно отличается от специфики его основной деятельности; не входит эта услуга и в гарантированный перечень ритуальных услуг по погребению, приведенный в статье 9 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Федеральный закон N 8-ФЗ).

В ходе рассмотрения возбужденного на основании обращения ЗАО "Военно-мемориальная компания" дела N 43/05-АМЗ-2014 Управление с учетом анализа норм Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) и Федерального закона N 8-ФЗ пришло к выводу о том, что расходы на эвакуацию тел умерших (погибших) в морги города, в частности, являются расходными обязательствами бюджета города, а сама услуга по эвакуации тел умерших (погибших) в морги города - муниципальной услугой, финансируемой за счет местного бюджета, а значит, администрация безосновательно возложила на Учреждение, не осуществляющее коммерческую деятельность, обязанность по эвакуации трупов умерших (погибших).

По мнению Управления, наделив Учреждение исключительным правом осуществления услуги по эвакуации тел умерших (погибших) в морги, Администрация не учла конкурентную составляющую на имеющемся рынке ритуальных услуг, что привело к ограничению, устранению, недопущению конкуренции иных хозяйствующих субъектов на том же рынке услуг.

На этом основании антимонопольный орган посчитал, что в рассматриваемом случае орган местного самоуправления не обеспечил равный доступ к рынку ритуальных услуг (рынку услуг по эвакуации умерших (погибших) в морги города Чебоксары) для всех хозяйствующих субъектов, конкурирующих на одном товарном рынке и претендующих на оказание услуг по эвакуации тел умерших (погибших) в морги города.

По результатам рассмотрения дела N 43/05-АМЗ-2014 Управление приняло решение от 19.03.2015, в соответствии с которым признало бездействие Администрации, выразившееся в непроведении торгов на право предоставления услуг по эвакуации тел умерших (погибших) в морги города Чебоксары, нарушающим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Кроме того, Администрации выдано предписание от 19.03.2015, согласно которому ей необходимо в срок до 01.09.2015 прекратить нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции путем совершения действий, направленных на проведение торгов по отбору исполнителей услуг по эвакуации тел умерших (погибших) в морги города Чебоксары.

Администрация не согласилась с решением и предписанием Управления и обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Руководствуясь частью 1 статьи 15, частью 1 статьи 51.1 Закона о защите конкуренции, частью 1 статьи 2, статьями 14, 16, частью 4 статьи 51, частью 1 статьи 51.1, статьей 54 Федерального закона N 131-ФЗ, статьями 2, 9, пунктом 2 статьи 25, пунктами 1, 2 статьи 29 Федерального закона N 8-ФЗ, частями 1, 2 статьи 24 Федерального закона N 44-ФЗ, пунктом 11 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, суд первой инстанции пришел к выводу том, что эвакуация тел умерших (погибших) осуществляется бесплатно, следовательно, отсутствует соответствующий рынок; на основании подпункта 2.3.9 пункта 2.3 ГОСТа Р 53107-2008 "Услуги бытовые. Услуги ритуальные. Термины и определения", утвержденного приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 18.12.2008 N 516-ст, установил, что указанная услуга входит в основные виды ритуальных услуг, но пришел к выводу, что Управление не исследовало рынок и состояние конкуренции на нем, и удовлетворил заявленное требование.

Первый арбитражный апелляционный суд оставил решение суда без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа пришел к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Как разъяснено в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Названный правовой подход применим и к случаям оспаривания решений антимонопольных органов.

Таким образом, действительные либо возможные негативные последствия для конкуренции (соперничества хозяйствующих субъектов на определенном товарном рынке) имеют квалифицирующее значение и подлежат доказыванию антимонопольным органом.

Конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Признаками ограничения конкуренции являются в том числе любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

В соответствии частью 1 статьи 2 Федерального закона N 131-ФЗ под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и названным Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

В пункте 23 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ определено, что организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения относится к вопросам местного значения городского округа.

В статье 9 Федерального закона N 8-ФЗ предусмотрен гарантированный перечень услуг по погребению.

Согласно пункту 1 статьи 9 Федерального закона N 8-ФЗ супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется оказание на безвозмездной основе следующего перечня услуг по погребению: 1) оформление документов, необходимых для погребения; 2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; 3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); 4) погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом). Качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.

Указанные услуги по погребению оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела (пункт 2 статьи 9 Федерального закона N 8-ФЗ).

В силу пунктов 1 и 2 статьи 25 Федерального закона N 8-ФЗ гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с данным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности. Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Исходя из положений Федерального закона N 8-ФЗ такая услуга, как эвакуация тел умерших (погибших) в морги города, не входит в гарантированный перечень услуг по погребению, оказываемых специализированной службой по вопросам похоронного дела (пункт 2 статьи 9 Федерального закона N 8-ФЗ), следовательно, может быть оказана любым хозяйствующим субъектом, занимающимися деятельностью в указанной сфере, на конкурентной основе.

Администрация вправе предоставить услугу по эвакуации тел умерших (погибших) в морги города гражданам на бесплатной основе, но она будет оказываться не своими силами.

Как следует из материалов дела и установили суды, МКУ "Чебоксарское городское бюро регистрации несчастных случаев" является юридическим лицом, финансируемым полностью за счет средств бюджета города Чебоксары на основе сметы (пункт 1.2 устава), Учреждение не вправе осуществлять предпринимательскую деятельность (пункт 3.1 устава).

Целями деятельности и предметом деятельности Учреждения является установление в минимальные сроки по запросам граждан и органов внутренних дел города Чебоксары разыскиваемых ими среди пострадавших в результате несчастных случаев, доставленных в медицинские учреждения, морги, задержанных и арестованных в установленном законом порядке, а также вывоз трупов граждан с мест ДТП, общественных мест (улиц, подвалов, чердаков и т.д.), трупов граждан, малоимущих или не имеющих родственников (пункт 3.1 устава).

Для достижения указанных целей Учреждение осуществляет, в том числе, круглосуточное осуществление вывоза трупов граждан с мест ДТП, общественных мест (улиц, подвалов, чердаков и т.д.), трупов граждан малоимущих или не имеющих родственников (пункт 3.2.6 устава).

В соответствии с пунктами 4.3, 4.4 устава финансовое обеспечение выполнения муниципального задания Учреждением осуществляется по смете из бюджета муниципального образования города Чебоксары - столицы Чувашской Республики.

Таким образом, Учреждение создано в том числе с целью вывоза трупов граждан с мест ДТП, общественных мест (улиц, подвалов, чердаков и т.д.), трупов граждан, малоимущих или не имеющих родственников и для достижения этой цели Учреждение осуществляет соответствующий вид деятельности, финансируется который из бюджета.

Управление в оспоренном решении также установило, что расходы на эвакуацию тел умерших (погибших) в морги являются расходными обязательствами бюджета города.

Следовательно, услуга по эвакуации тел умерших (погибших) в морги города является муниципальной услугой, финансируемой за счет бюджета города, а значит для ее оказания должен быть объявлен конкурс в соответствии с положениями Федерального закона N 44-ФЗ.

При рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган проводит анализ состояния конкуренции в объеме, необходимом для принятия решения о наличии или об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства.

В силу пункта 1.4 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы России от 28.04.2010 N 220 (в редакции, действовавшей на момент принятия оспоренного ненормативного акта), не требовалось проводить анализ состояния конкуренции на товарном рынке при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства, возбужденных по признакам нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Из фактических обстоятельств дела следует, что Управление, выявив указанное нарушение на рынке ритуальных услуг города Чебоксары (рынок, границы) в отношении услуги по эвакуации тел умерших (товара), пришло к выводу о нарушении Администрацией статьи 15 Закона о защите конкуренции.

На основании требований закона рынок установлен, вывод судов об обратном является ошибочным.

Следует отметить, что суд первой инстанции не принял определение Управления об исправлении опечатки, поэтому суд округа при рассмотрении жалобы данное определение не учитывает.

В тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены лица, желающие поставлять товары, выполнять работы, оказывать услуги, получив доступ к соответствующему товарному рынку либо право ведения деятельности на нем (определение Верховного Суда Российской Федерации от 24.06.2015 по делу N 307-КГ15-1408, А66-13885/2013, постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.11.2011 N 8799/11).

Кроме того, в данном случае не требуется доказывания факта наступления неблагоприятных последствий - достаточно наличия угрозы их наступления.

С учетом изложенного антимонопольный орган пришел к правильному выводу о нарушении Администрацией части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и в соответствии со статьями 23, 50 Закона о защите конкуренции выдал Администрации предписание.

Правовая позиция, изложенная в пункте 11 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, основана на обстоятельствах конкретного дела и не применима к рассмотренной ситуации.

Ссылку Администрации на определение Верховного Суда Российской Федерации от 10.06.2016 N 302-КГ16-6906 суд округа не принимает, так как в указанном деле антимонопольный орган вышел за пределы предоставленных ему Законом о защите конкуренции полномочий и установил дополнительные обязанности для правоохранительных органов, в частности, о порядке и размере возмещения процессуальных издержек, связанных с транспортировкой трупов.

В отношении позиции Администрации, изложенной в письменном пояснении, о нарушении Управлением срока давности рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, суд отмечает, что данный довод материалами дела не подтвержден и указанное обстоятельство судами не установлено, поэтому этот довод не может быть предметом рассмотрения суда кассационной инстанции в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Суды при принятии решения и постановления неправильно применили названные положения Федерального закона N 8-ФЗ, Федерального закона N 44-ФЗ и Закона о защите конкуренции.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда подлежат отмене, как принятые при неправильном применении норм материального права.

С учетом изложенного суд кассационной инстанции в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации считает возможным, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт об отказе Обществу в удовлетворении заявленного требования.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены судебных актов в любом случае, судом округа не установлено.

Руководствуясь статьями 287 (пунктом 2 части 1), 288 (частью 2) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республики - Чувашии удовлетворить.

Решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 19.04.2016 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 29.06.2016 по делу N А79-5398/2015 отменить.

Администрации города Чебоксары отказать в удовлетворении требования о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республики - Чувашии от 19.03.2015 по делу N 43/05-АМЗ-2014.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

И.Л. Забурдаева

Судьи

О.В. Александрова Н.Ю. Башева