Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 31 октября 2016 г. N Ф01-4638/16 по делу N А38-1126/2016

Требование: о признании недействительным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда апелляционной истанции оставлено в силе, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Нижний Новгород

31 октября 2016 г.

Дело N А38-1126/2016

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Чигракова А.И.,

судей Башевой Н.Ю., Радченковой Н.Ш.,

при участии представителей

от заявителя: ИП Кудрявцева Д.Г. и его представителя Макарова Р.В. (доверенность от 25.02.2016),

от заинтересованного лица: Волкова Д.И. (доверенность от 28.12.2015 N 08-58/79),

Инородцева А.Х (доверенность от 21.06.2016),

от третьего лица: Мошкова Д.С. (доверенность от 25.06.2015)

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Министерства промышленности, транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл на решение Арбитражного суда Республики Марий Эл от 23.05.2016, принятое судьей Коноваловым И.М., и на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 17.08.2016, принятое судьями Смирновой И.А., Захаровой Т.А., Кириловой И.А., по делу N А38-1126/2016

по заявлению индивидуального предпринимателя Кудрявцева Дмитрия Георгиевича (ОГРН: 304120711300023, ИНН: 120700141806)

о признании недействительным решения Министерства промышленности, транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл от 02.02.2016 N 03-370

и установил:

индивидуальный предприниматель Кудрявцев Дмитрий Георгиевич (далее - Предприниматель, ИП Кудрявцев Д.Г.) обратился в Арбитражный суд Республики Марий Эл с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании недействительным решения Министерства промышленности, транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл (далее - Министерство) от 02.02.2016 N 03-370 об отказе во включении в Реестр межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок на территории Республики Марий Эл сведений, предусмотренных частью 1 статьи 26 Федерального закона от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 220-ФЗ), и обязании Министерства включить эти сведения в Реестр межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок на территории Республики Марий Эл в отношении названных межмуниципальных маршрутов.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено некоммерческое партнерство саморегулируемая организация "Объединение перевозчиков Республики Марий Эл" (далее - Партнерство).

Суд первой инстанции решением 23.05.2016, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 17.08.2016, удовлетворил заявленные требования.

Министерство не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их.

Заявитель считает, что выводы судов не соответствуют фактическим обстоятельствам и представленным в материалы дела доказательствам. По его мнению, суды неправильно применили часть 1 статьи 39 Федерального закона N 220-ФЗ, распространив ее действие на третье лицо, не осуществляющее регулярные перевозки по маршрутам регулярных перевозок, - саморегулируемую организацию, членами которой являются перевозчики. По мнению Министерства, у Партнерства отсутствовали полномочия действовать от имени ИП Кудрявцева Д.Г., в связи с чем сведения о названном перевозчике поданы неуполномоченным лицом. Вывод судов о том, что оспариваемый отказ Министерства повлек за собой ограничение прав граждан-пассажиров на пользование услугами перевозчиков, а также нарушил права и законные интересы ИП Кудрявцева Д.Г., является неверным. Подробно доводы заявителя изложены в кассационной жалобе и поддержаны его представителем в судебном заседании.

ИП Кудрявцев Д.Г. и Партнерство в отзывах и их представители в судебном заседании относительно доводов заявителя возразили.

В соответствии со статьей 153.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проведено путем использования систем видеоконференц-связи с Арбитражным судом Республики Марий Эл.

Законность принятых судебных актов проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Министерство 21.02.2013 выдало ИП Кудрявцеву Д.Г. разрешения:

- N 03-295 на право работы по маршруту N 131 "Йошкар-Ола-Южное Толешово" (договор от 01.02.2013 N 24);

- N 03-281 на право работы по маршруту N 110 "Йошкар-Ола-Краснооктябрьский" (договор от 01.02.2013 N 10);

- N 03-298 на право работы по маршруту N 136 "Йошкар-Ола-сады "Гигант" (договор от 01.02.2013 N 27);

- N 03-202 на право работы по маршруту N 143 "Йошкар-Ола- Люльпаны" (договор от 01.02.2013 N 31);

- N 03-306 на права работы по маршруту N 171 "Йошкар-Ола-сады "Заря" (договор от 01.02.2013 N 35);

- N 03-293 на право работы по маршруту N 129 "Йошкар-Ола-Малая Турша" (договор от 01.02.2013 N 22);

- N 03-285 на право работы по маршруту N 115 "Йошкар-Ола-с-з "Пригородный" (договор от 01.02.2013 N 14).

Срок действия разрешений - до 31.12.2015. На указанные маршруты имелись утвержденные паспорта.

Партнерство 06.08.2015 представило в Министерство от имени ряда перевозчиков сведения о маршрутах, подлежащих включению в Реестр межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок на территории Республики Марий Эл (далее - Реестр межмуниципальных маршрутов), в том числе, о маршрутах, деятельность по которым осуществлял ИП Кудрявцев Д.Г.

Решением от 02.02.2016 N 03-370, направленным в адрес ИП Кудрявцева Д.Г., Министерство отказало во включении представленных сведений в Реестр межмуниципальных маршрутов со ссылкой на их несоответствие перечню, установленному частью 1 статьи 26 Федерального закона N 220-ФЗ, а также в связи с отсутствием у Партнерства права на обращение в Министерство от имени Предпринимателя.

Посчитав отказ Министерства не соответствующим действующему законодательству и нарушающим его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, ИП Кудрявцев Д.Г. обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Руководствуясь Федеральным законом N 220-ФЗ, статьей 3 Федерального закона от 01.12.2007 N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" (далее - Федеральный закон N 315-ФЗ), суды сделали вывод о незаконности оспариваемого ненормативного акта и удовлетворили заявленные требования.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу статьи 1 Федеральный закон N 220-ФЗ регулирует отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок (Закон, за исключением отдельных положений, вступил в силу 14.07.2015).

В соответствии с частью 1 статьи 39 Закона N 220-ФЗ в течение тридцати дней со дня официального опубликования настоящего Федерального закона юридические лица, индивидуальные предприниматели, которые после дня официального опубликования настоящего Федерального закона осуществляли регулярные перевозки по маршрутам регулярных перевозок в соответствии с заключенными с ними договорами, выданными им разрешениями, паспортами маршрутов регулярных перевозок или в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, направляют в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченные органы местного самоуправления, к компетенции которых в соответствии с настоящим Федеральным законом отнесено ведение реестров соответствующих маршрутов регулярных перевозок, сведения о данных маршрутах регулярных перевозок, предусмотренные частью 1 статьи 26 настоящего Федерального закона.

Суды установили, что на день официального опубликования Федерального закона N 220-ФЗ (14.07.2015) ИП Кудрявцев Д.Г. являлся действующим перевозчиком по регулярным маршрутам, его деятельность являлась легальной, осуществлялась на основании заключенных с Министерством договоров на транспортное обслуживание населения, действующих разрешений и паспортов маршрутов.

Следовательно, суды обоснованно посчитали, что Предприниматель был вправе в соответствии с частью 1 статьи 39 Федерального закона N 220-ФЗ направить в Министерство сведения о маршрутах осуществляемых им регулярных перевозок.

В данном случае соответствующие сведения о маршрутах от имени ИП Кудрявцева Д.Г. были направлены Партнерством.

По мнению Министерства, у Партнерства отсутствовали полномочия действовать от имени перевозчика, поэтому сведения поданы неуполномоченным лицом.

На основании части 1 статьи 3 Федерального закона N 315-ФЗ саморегулируемыми организациями признаются некоммерческие организации, созданные в целях, предусмотренных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида. К основным функциям саморегулируемых организаций относится представление интересов членов саморегулируемой организации в их отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления (пункт 5 части 1 статьи 6 Федерального закона N 315-ФЗ).

Из материалов дела следует, что ИП Кудрявцев Д.Г. является членом Партнерства, Уставом которого предусмотрено право Партнерства представлять права своих членов в органах государственной власти (пункт 3.3).

Право Партнерства действовать от имени и в интересах ИП Кудрявцева Д.Г. вытекает из закона и Устава Партнерства, в связи с чем суды пришли к обоснованному выводу о том, что у Министерства отсутствовали основания для отказа во включении сведений о маршрутах в Реестр межмуниципальных маршрутов по мотиву их представления не лично Предпринимателем, а Партнерством.

При этом суды отметили, что решение об отказе направлено как в адрес Партнерства, так и Предпринимателю.

В этой связи суды правомерно расценили такие действия Министерства как прямо подтверждающие, что последнему заведомо было известно об обращении Партнерства от имени и в интересах ИП Кудрявцева Д.Г., а потому оно обязано было рассмотреть по существу представленные документы. В противном случае обращение неуполномоченного лица должно влечь немедленное возвращение документов.

Кроме того, в качестве основания для отказа во включении сведений в Реестр межмуниципальных маршрутов Министерство указало на несоответствие представленной информации части 1 статьи 26 Федерального закона N 220-ФЗ.

В силу указанной нормы в реестры маршрутов регулярных перевозок должны быть включены: 1) регистрационный номер маршрута регулярных перевозок в соответствующем реестре; 2) порядковый номер маршрута регулярных перевозок, который присвоен ему установившими данный маршрут уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченным органом местного самоуправления; 3) наименование маршрута регулярных перевозок в виде наименований начального остановочного пункта и конечного остановочного пункта по маршруту регулярных перевозок или в виде наименований поселений, в границах которых расположены начальный остановочный пункт и конечный остановочный пункт по данному маршруту; 4) наименования промежуточных остановочных пунктов по маршруту регулярных перевозок или наименования поселений, в границах которых расположены промежуточные остановочные пункты; 5) наименования улиц, автомобильных дорог, по которым предполагается движение транспортных средств между остановочными пунктами по маршруту регулярных перевозок; 6) протяженность маршрута регулярных перевозок; 7) порядок посадки и высадки пассажиров (только в установленных остановочных пунктах или, если это не запрещено Федеральным законом, в любом не запрещенном правилами дорожного движения месте по маршруту регулярных перевозок); 8) вид регулярных перевозок; 9) виды транспортных средств и классы транспортных средств, которые используются для перевозок по маршруту регулярных перевозок, максимальное количество транспортных средств каждого класса; 10) экологические характеристики транспортных средств, которые используются для перевозок по маршруту регулярных перевозок; 11) дата начала осуществления регулярных перевозок; 12) наименование, место нахождения юридического лица, фамилия, имя и, если имеется, отчество индивидуального предпринимателя (в том числе участников договора простого товарищества), осуществляющих перевозки по маршруту регулярных перевозок; 13) планируемое расписание для каждого остановочного пункта (для межрегиональных маршрутов регулярных перевозок, установленных уполномоченным федеральным органом исполнительной власти); 14) иные требования, предусмотренные соглашением об организации регулярных перевозок между субъектами Российской Федерации (в отношении смежных межрегиональных маршрутов регулярных перевозок) или законом субъекта Российской Федерации (в отношении межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок и муниципальных маршрутов регулярных перевозок).

Из части 2 статьи 39 Федерального закона N 220-ФЗ следует, что по истечении тридцати дней со дня официального опубликования Федерального закона N 220-ФЗ и до истечения ста восьмидесяти дней со дня официального опубликования Федерального закона уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, к компетенции которых в соответствии с настоящим Федеральным законом отнесено ведение реестров маршрутов регулярных перевозок: 1) организуют проверку указанных в части 1 настоящей статьи сведений, по результатам которой принимают решение о включении или об отказе во включении указанных сведений в соответствующие реестры; 2) размещают на своих официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" указанные в части 1 статьи 26 Федерального закона N 220-ФЗ сведения о маршрутах регулярных перевозок, которые установлены в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, действовавшими до дня официального опубликования настоящего Федерального закона, и включены в соответствующие реестры.

Таким образом, возможность отказа во включении сведений о маршрутах в Реестр межмуниципальных маршрутов предусмотрена законом.

Вместе с тем суды обоснованно посчитали, что такое право не должно применяться органом государственной власти произвольно, вопреки целям правового регулирования либо с намерением ограничить права юридических лиц и предпринимателей.

Как верно указали суды с учетом анализа положений части 2 статьи 39 Федерального закона N 220-ФЗ, отказ во включении сведений в Реестр межмуниципальных маршрутов допускается лишь при установлении в процессе проверки фактов того, что направившее сведения лицо не осуществляло после дня официального опубликования Федерального закона N 220-ФЗ регулярные перевозки либо осуществляло перевозки в отсутствие разрешения, заключенного договора и паспорта маршрута, а значит, автоматически влекло бы невозможность представления сведений, перечисленных в части 1 статьи 26 Федерального закона N 220-ФЗ, или их недостоверность.

На день официального опубликования Федерального закона N 220-ФЗ ИП Кудрявцев Д.Г. осуществлял регулярные перевозки, в связи с чем суды сделали правильный вывод о том, что названные основания неприменимы к данному перевозчику.

Назначение Реестра межмуниципальных маршрутов состоит в том, чтобы в него были включены все действующие маршруты регулярных перевозок, поэтому уполномоченный орган не вправе отказать во включении в Реестр межмуниципальных маршрутов сведений о маршрутах легально работающих перевозчиков, имеющих намерение продолжать осуществлять предпринимательскую деятельность в указанной сфере. Переходные положения Федерального закона N 220-ФЗ направлены на то, чтобы перевозчики продолжили свою деятельность до получения свидетельств об осуществлении регулярных перевозок по маршрутам и новых карт маршрутов и далее, а не для ограничения их доступа на рынок регулярных перевозок.

Невключение сведений о межмуниципальных маршрутах в Реестр межмуниципальных маршрутов влечет невыдачу перевозчику карты соответствующих маршрутов, а в последующем свидетельства об осуществлении перевозок по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок и новых карт маршрутов, а значит, нарушает его права в сфере предпринимательской деятельности, поскольку фактически влечет запрет на осуществление регулярных перевозок. Невнесение сведений о маршрутах в Реестр межмуниципальных маршрутов влечет также ограничение прав граждан-пассажиров на пользование услугами перевозчиков.

Обнаружение устранимых недостатков, вызванных представлением неполных, но явно имеющихся у перевозчика сведений о регулярных маршрутах, нельзя применять в качестве безусловного основания для отказа во включении таких сведений в Реестр межмуниципальных маршрутов.

Из материалов дела видно, что партнерство 06.08.2015 представило в Министерство от имени перевозчика ИП Кудрявцева Д.Г. сведения о маршрутах, подлежащих включению в Реестр межмуниципальных маршрутов.

По мнению Министерства, в представленных Партнерством сведениях в отношении маршрутов, деятельность по которым осуществлял ИП Кудрявцев Д.Г., отсутствовала информация, предусмотренная пунктами 1, 4, 5, 7, 8, 9 части 1 статьи 26 Федерального закона N 220-ФЗ.

Вместе с тем суды установили, что у Министерства была достаточная возможность в течение предусмотренного законом срока рассмотреть представленные документы, самостоятельно получить необходимую информацию или запросить недостающую информацию у Предпринимателя.

Однако решение от 02.02.2016 N 03-370 об отказе во включении сведений в Реестр межмуниципальных маршрутов было вынесено Министерством с нарушением правил части 2 статьи 39 Федерального закона N 220-ФЗ, а именно за пределами максимально возможного 180-дневного срока (после 14.01.2016), что исключило возможность перевозчика направить дополнительные сведения.

Учитывая, что при ведении Реестра межмуниципальных маршрутов уполномоченный государственный орган обязан действовать добросовестно и не нарушать права субъектов предпринимательской деятельности, своевременно, с учетом интересов каждого юридического лица и индивидуального предпринимателя рассматривать представленные документы, суды правомерно расценили такое поведение Министерства как недопустимое злоупотребление правом (статья 10 ГК РФ).

Исследовав представленные в материалы дела доказательства в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды пришли к правильным выводам о том, что оспариваемый отказ Министерства не соответствовал действующему законодательству и нарушал законные права ИП Кудрявцева Д.Г. в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, и обоснованно удовлетворили заявленное требование.

Выводы судов основаны на материалах дела и не противоречат им.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения в судебных инстанциях, получили надлежащую правовую оценку, не опровергают выводов судов и направлены на переоценку доказательств и установленных судами фактических обстоятельств дела, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Нормы материального права Арбитражным судом Республики Марий Эл и Первым арбитражным апелляционным судом применены правильно, нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не допущено.

Кассационная жалоба Министерства не подлежит удовлетворению.

Вопрос о взыскании государственной пошлины за рассмотрение кассационной жалобы не рассматривался, так как на основании пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Министерство освобождено от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Марий Эл от 23.05.2016 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 17.08.2016 по делу N А38-1126/2016 оставить без изменения, кассационную жалобу Министерства промышленности, транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

А.И. Чиграков

Судьи

Н.Ю. Башева Н.Ш. Радченкова