Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 21 ноября 2017 г. N Ф01-5300/17 по делу N А31-9188/2016

г. Нижний Новгород

21 ноября 2017 г.

Дело N А31-9188/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 15.11.2017.

Постановление изготовлено в полном объеме 21.11.2017.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Забурдаевой И.Л.,

судей Радченковой Н.Ш., Чигракова А.И.,

при участии представителей

от заявителя: Матвеевой Ю.А. (доверенность от 09.01.2017 N 55исх-2/17),

от заинтересованного лица: Дунаева И.В. (доверенность от 01.03.2017 N 1/04),

Макаровой Ю.А. (доверенность от 25.10.2017 N 32/04)

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области на решение Арбитражного суда Костромской области от 06.03.2017, принятое судьей Сизовым А.В., и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 20.07.2017, принятое судьями Кононовым П.И., Ившиной Г.Г., Немчаниновой М.В., по делу N А31-9188/2016

по заявлению администрации городского округа город Кострома Костромской области

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Костромской области

о признании недействительным предупреждения

и установил:

администрация городского округа город Кострома Костромской области (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Костромской области с заявлением о признании недействительным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области (далее - Управление, антимонопольный орган) от 09.08.2016 N 2010/04 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Суд решением от 06.03.2017 удовлетворил заявленное требование.

Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 20.07.2017 решение оставлено без изменения.

Управление не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их.

По мнению заявителя, оспоренное предупреждение выдано в пределах предоставленных полномочий, является законным, обоснованным и исполнимым, в нем указаны конкретные положения Порядка разработки и утверждения технико-эксплуатационных условий транспортного обслуживания на маршрутах регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском сообщении, проходящих в границах города Костромы, утвержденного постановлением Администрации от 23.12.2015 N 3872, которые не соответствуют требованиям Федерального закона от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 220-ФЗ) и нарушают нормы Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе и поддержана его представителями в судебном заседании.

Администрация в отзыве и ее представитель в судебном заседании отклонили доводы, изложенные в жалобе.

Законность принятых Арбитражным судом Костромской области и Вторым арбитражным апелляционным судом решения и постановления проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, решением Думы города Костромы от 30.10.2014 N 190 утвержден Порядок организации транспортного обслуживания населения на территории города Костромы (далее - Порядок N 190), регулирующий отношения, связанные с установлением, изменением, временным закрытием, отменой маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском сообщении, проходящих в границах города Костромы (далее - муниципальные маршруты), организацией остановочных пунктов на указанных маршрутах; с организацией регулярных перевозок по регулируемым тарифам и нерегулируемым тарифам, в том числе с допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок; с обеспечением соблюдения требований, установленных данным порядком.

В пункте 2 части 3 статьи 5 Порядка N 190 установлено, что муниципальные маршруты формируются исходя из численности населения и структуры районов (территорий) города Костромы, расчета кратчайших расстояний между всеми объектами, анализа пассажиропотоков между основными объектами, пешеходных путей движения к остановочным пунктам, изучения реальной скорости движения, ограничений по организации дорожного движения.

В соответствии со статьей 6 Порядка N 190 для каждого муниципального маршрута в порядке, установленном Администрацией города Костромы, разрабатываются и утверждаются технико-эксплуатационные условия транспортного обслуживания населения на муниципальном маршруте, определяющие минимальное и максимальное количество транспортных средств каждого класса, их класс, категорию, вместимость, количество рейсов на маршруте, временной интервал между ними и другие параметры, влияющие на безопасность, комфортность и доступность транспортного обслуживания населения, в том числе для лиц с ограниченными возможностями здоровья.

Во исполнение требований приведенных положений Порядка N 190 постановлением Администрации от 23.12.2015 N 3872 утвержден Порядок разработки и утверждения технико-эксплуатационных условий транспортного обслуживания на маршрутах регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском сообщении, проходящих в границах города Костромы (далее - Порядок N 3872).

В Управление поступили обращения частных пассажирских перевозчиков в отношении действий Администрации, связанных с реализацией Федерального закона от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 220-ФЗ) по установлению муниципальными нормативными правовыми актами порядка отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок.

По фактам, изложенным в жалобах, Управление провело проверку.

Управление пришло к выводу о том, что установленные в Порядке N 3872 положения об установлении и изменении технико-эксплуатационных условий транспортного обслуживания населения на муниципальном маршруте в городе Костроме утверждены без соответствующего обоснования, без учета требований Федерального закона N 220-ФЗ, в том числе части 1 статьи 12 данного закона, а в действиях (бездействии) Администрации содержатся признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, и они привели или могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В связи с этим антимонопольный орган на основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции выдал Администрации предупреждение от 09.08.2016 N 2010/04 о необходимости принятия действий, направленных на прекращение указанного нарушения антимонопольного законодательства, путем приведения Порядка N 3872 в соответствие с указанными нормами, приведение иных муниципальных нормативных правовых актов города Костромы в соответствие с положениями Федерального закона N 220-ФЗ (в том числе пункта 1 статьи 12), в срок до 30.08.2016.

Администрация не согласилась с данным предупреждением и обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Руководствуясь статьей 65, частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 1, 3, 15, 22, 23, 39.1 Закона о защите конкуренции, частью 1 статьи 2, пунктом 7 части статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), частью 3 статьи 2, частью 1 статьи 11, частями 1, 2 статьи 12, частью 2 статьи 39 Федерального закона N 220-ФЗ, суд первой инстанции удовлетворил заявленное требование.

Второй арбитражный апелляционный суд оставил решение суда первой инстанции без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В части 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции определено, что предупреждение выдается хозяйствующему субъекту, занимающему доминирующее положение, в случае выявления признаков нарушения статьи 15 данного закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении статьи 15 названного закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

На основании части 4 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение должно содержать выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

Согласно правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 15.04.2014 N 18403/13, судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта, то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции. Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции и утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 14.12.2011 N 874 Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства, с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий.

Законность и обоснованность предупреждения также связана с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в указанные сроки.

В силу части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Как разъяснено в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Управление усмотрело признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в действиях (бездействии) Администрации по утверждению в Порядке N 3872 положений об установлении и изменении технико-эксплуатационных условий транспортного обслуживания населения на муниципальном маршруте в городе Костроме.

Исследовав и оценив представленные в материалы дела документы, по правилам, установленным в статье 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды установили, что Порядок N 3872 был подготовлен и утвержден на основе муниципального нормативного правового акта - Порядка N 190, который является действующим и подлежит исполнению. Порядок N 3872 определяет лишь общие правила и процедуру разработки и утверждения технико-эксплуатационных условий транспортного обслуживания на маршрутах регулярных перевозок пассажиров и багажа в границах города Костромы, общие требования к установлению и изменению указанных технико-эксплуатационных условий, факторы, которые подлежат учету при определении технико-эксплуатационных условий. При этом Порядок N 3872 не устанавливает технико-эксплуатационные условия транспортного обслуживания на конкретных маршрутах. Сами по себе нормы, установленные Порядком N 3872, без учета анализа практики их применения к конкретным маршрутам, то есть без утверждения ТЭУ конкретных маршрутов движения общественного транспорта, не могут быть признаны нарушающими антимонопольное законодательство, приводящими или могущими привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции на рынке перевозок пассажиров автомобильным транспортном. В предупреждении не указаны, какие именно признаки нарушения антимонопольного законодательства, в частности части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, имели место при утверждении Администрацией Порядка N 3872 и в чем именно они выразились; отсутствует четкий перечень действий, которые следует совершить Администрации в целях прекращения нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, в частности, в предупреждении не указано, какие именно положения Порядка N 3872 и в какой части следует привести в соответствие с нормами Федерального закона N 220-ФЗ и Закона о защите конкуренции. В связи с этим вывод Управления о наличии в действиях (бездействии) Администрации признаков нарушения антимонопольного законодательства, в частности части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, является преждевременным и необоснованным.

Выводы судов основаны на полном, всестороннем и объективном исследовании материалов дела и не противоречат им.

Доводы заявителя, изложенные в кассационной жалобе, по существу, направлены на переоценку выводов судов, что в силу статьи 286 и части 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции, в связи с чем данные доводы подлежат отклонению. Кроме того, доводы, изложенные в жалобе, являлись предметом рассмотрения судов обеих инстанций и получили надлежащую правовую оценку.

Арбитражный суд Костромской области и Второй арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе Управления не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель освобожден от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Костромской области от 06.03.2017 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 20.07.2017 по делу N А31-9188/2016 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

И.Л. Забурдаева

Судьи

Н.Ш. Радченкова А.И. Чиграков