Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 20 июля 2017 г. N 02АП-3316/17

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 21 ноября 2017 г. N Ф01-5300/17 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Киров

20 июля 2017 г.

Дело N А31-9188/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 17 июля 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 20 июля 2017 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кононова П.И.,

судей Ившиной Г.Г., Немчаниновой М.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Русаковой О.Г.,

при участии в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи в Арбитражном суде Костромской области представителя заявителя Матвеевой Ю.А., действующей на основании доверенности от 09.01.2017, представителя ответчика Радаевой М.В., действующей на основании доверенности от 25.10.2016,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области

на решение Арбитражного суда Костромской области от 06.03.2017 по делу N А31-9188/2016, принятое судом в составе судьи Сизова А.В.,

по заявлению Администрации городского округа город Кострома Костромской области

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Костромской области

о признании незаконным ненормативного правового акта,

установил:

Администрация городского округа город Кострома Костромской области Администрация г. Костромы (далее - заявитель, Администрация г. Костромы) обратилась в Арбитражный суд Костромской области с заявлением о признании недействительным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области (далее - ответчик, Костромское УФАС России, Управление) от 09.08.2016 N 2010/04 о прекращении действия (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Решением Арбитражного суда Костромской области от 06.03.2017 заявленные Администрацией требования удовлетворены.

Не согласившись с принятым решением, Костромское УФАС России обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Управление считает, что при вынесении решения суд первой инстанции неправильно применил нормы материального и процессуального права, сделанные судом выводы, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела. По мнению ответчика для выдачи оспариваемого предупреждения имелись, предусмотренные частью 1 статьи 15, статьей 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) основания, доказательств нарушения данным предупреждением прав и законных интересов Администрации в материалы дела не представлены.

Администрация г. Костромы считает, что оснований для отмены обжалуемого судебного акта по приведенным в апелляционной жалобе доводам, которые были предметом рассмотрения в суде первой инстанции, не имеется. В отзыве Администрация приводит доводы о несоответствии оспариваемого предупреждения требованиям части 4 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ.

Подробно позиции сторон изложены в апелляционной жалобе и отзыве на нее и поддержаны представителями в судебном заседании.

Законность решения Арбитражного суда Костромской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Как следует из материалов дела, решением Думы города Костромы от 30.10.2014 N 190 утвержден Порядок организации транспортного обслуживания населения на территории города Костромы (далее - Порядок N 190), регулирующий отношения, связанные с установлением, изменением, временным закрытием, отменой маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском сообщении, проходящих в границах города Костромы (далее - муниципальные маршруты), организацией остановочных пунктов на указанных маршрутах; с организацией регулярных перевозок по регулируемым тарифам и нерегулируемым тарифам, в том числе с допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок; с обеспечением соблюдения требований, установленных настоящим Порядком.

В пункте 2 части 3 статьи 5 Порядка N 190 установлено, что муниципальные маршруты формируются исходя из численности населения и структуры районов (территорий) города Костромы, расчета кратчайших расстояний между всеми объектами, анализа пассажиропотоков между основными объектами, пешеходных путей движения к остановочным пунктам, изучения реальной скорости движения, ограничений по организации дорожного движения.

В соответствии со статьей 6 Порядка N 190 для каждого муниципального маршрута в порядке, установленном Администрацией города Костромы, разрабатываются и утверждаются технико-эксплуатационные условия транспортного обслуживания населения на муниципальном маршруте, определяющие минимальное и максимальное количество транспортных средств каждого класса, их класс, категорию, вместимость, количество рейсов на маршруте, временной интервал между ними и другие параметры, влияющие на безопасность, комфортность и доступность транспортного обслуживания населения, в том числе для лиц с ограниченными возможностями здоровья.

Во исполнение требований приведенных положений Порядка N 190 постановлением Администрации г. Костромы от 23.12.2015 N 3872 утвержден Порядок разработки и утверждения технико-эксплуатационных условий транспортного обслуживания на маршрутах регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском сообщении, проходящих в границах города Костромы (далее - Порядок разработки и утверждения ТЭУ).

В Костромское УФАС России поступили обращения частных пассажирских перевозчиков в отношении действий Администрации, связанных с реализацией Федерального закона от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 220-ФЗ) по установлению муниципальными нормативными правовыми актами порядка отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок.

По фактам, изложенным в жалобах, Управлением проведена проверка.

Усмотрев в действиях Администрации по установлению постановлением от 23.12.2015 N 3872 Порядка разработки и утверждения ТЭУ положений об установлении и изменении технико-эксплуатационных условий транспортного обслуживания населения на муниципальном маршруте в городе Костроме в отсутствие соответствующего обоснования, без учета требований положений Закона N 220-ФЗ, в том числе пункта 1 статьи 12 данного закона, признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренных частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, которые привели или могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, антимонопольный орган на основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции выдал Администрации предупреждение от 09.08.2016 N 2010/04 о необходимости принятия действий, направленных на прекращение указанного нарушения антимонопольного законодательства, путем приведения положений постановления администрации города Костромы от 23.12.2015 N 3872 "Об утверждении Порядка разработки и утверждения технико-эксплуатационных условий транспортного обслуживания на маршрутах регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском сообщении, проходящих в границах города Костромы" в соответствие с указанными нормами, приведение иных муниципальных нормативных правовых актов города Костромы в соответствие с положениями Закона N 220-ФЗ (в том числе пункта 1 статьи 12), в срок до 30.08.2016.

Не согласившись с данным предупреждением, Администрация обратилась в арбитражный суд с соответствующим требованием.

Арбитражный суд Костромской области удовлетворил требование Администрации и признал недействительным оспариваемое предупреждение Костромского УФАС России от 09.08.2016.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда, исходя из нижеследующего.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 3 статьи 201 АПК РФ основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Согласно статье 39.1 Закона N 135-ФЗ (в редакции, действующей с 05.01.2016) в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (часть 1).

Предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 данной статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 названного Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается (часть 2).

Предупреждение должно содержать выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения (часть 4).

Согласно правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 15.04.2014 N 18403/13, судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта, то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции. Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции и утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 14.12.2011 N 874 Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства, с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий.

Оспариваемым предупреждением антимонопольным органом указано на наличие в действиях Администрации признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Данный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, и распространяется, прежде всего, на их акты и действия в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

При этом под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона N 135-ФЗ).

Признаками ограничения конкуренции являются любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (пункт 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ).

Оценивая на основе приведенных выше норм антимонопольного законодательства законность оспариваемого предупреждения Костромского УФАС России от 09.08.2016 N 2010/04, арбитражный суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

1. Порядок разработки и утверждения ТЭУ, утвержденный постановлением Администрации г. Костромы от 23.12.2015 N 3872 (далее- Порядок N 3872), был подготовлен на основе и во исполнение муниципального нормативного правового акта- Порядка N 190, утвержденного решением Думы г. Костромы от 30.10.2014 N 190. Именно во исполнение указанного нормативного правового акта в соответствии с установленными им требованиями Администрацией и был определен порядок разработки и утверждения технико-экономических условий транспортного обслуживания населения на муниципальных маршрутах города Костромы. Между тем, указанное Решение Думы г. Костромы на момент вынесения оспариваемого предупреждения Костромского УФАС России являлось действующим, не было отменено или признано в судебном порядке недействующим, в связи с чем подлежало исполнению. В этой связи Администрация была обязана утвердить Порядок разработки и утверждения ТЭУ в соответствии с требованиями статьи 6 указанного решения Думы г. Костромы. При указанных обстоятельствах предметом антимонопольного контроля должен был являться в первую очередь Порядок N 190, а не утвержденный на его основе Порядок N 3872.

2. Исходя из анализа положений Порядка N 3872, данный нормативный правовой акт определяет лишь общие правила и процедуру разработки и утверждения технико-эксплуатационных условий транспортного обслуживания на маршрутах регулярных перевозок пассажиров и багажа в границах города Костромы, общие требования к установлению и изменению указанных технико-эксплуатационных условий, факторы, которые подлежат учету при определении технико-эксплуатационных условий. При этом Порядок N 3872 не устанавливает технико-эксплуатационные условия транспортного обслуживания на конкретных маршрутах. Сами же по себе нормы, установленные Порядком N 3872, без учета анализа практики их применения к конкретным маршрутам, то есть без утверждения ТЭУ конкретных маршрутов движения общественного транспорта, не могут быть признаны нарушающими антимонопольное законодательство, приводящими или могущими привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции на рынке перевозок пассажиров автомобильным транспортном. В этой связи арбитражный апелляционный суд приходит к выводу о преждевременности и необоснованности содержащихся в оспариваемом предупреждении антимонопольного органа выводов о наличии в действиях Администрации г. Костромы по утверждению Порядка разработки и утверждения ТЭУ транспортного обслуживания признаков нарушения антимонопольного законодательства, в частности, части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

3. В оспариваемом предупреждении Костромского УФАС России в нарушение положений части 1, пункта 2 части 4 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ не указано, какие именно признаки нарушения антимонопольного законодательства, в частности, части 1 статьи 15 названного закона имели место при утверждении Администрацией Порядка N 3872, в чем именно они выразились. Ссылку антимонопольного органа на нарушение заявителем части 1 статьи 12 Закона N 220-ФЗ, апелляционный суд считает несостоятельной, поскольку данная норма носит общий характер и устанавливает полномочия органов местного самоуправления по изданию нормативных правовых актов, определяющих порядок установления, изменения, отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок. Какие иные требования Закона N 220-ФЗ, нарушение которых могло повлечь нарушение антимонопольного законодательства, не были учтены Администрацией при утверждении Порядка N 3872 Костромское УФАС России в оспариваемом предупреждении не указывает.

4. В нарушение пункта 3 части 4 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ в заключительной части оспариваемого предупреждения антимонопольного органа отсутствует четкий перечень конкретных действий, которые следует совершить Администрации г. Костромы в целях прекращения нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения. В частности, в предупреждении не указано, какие именно положения Порядка N 3872 и, в какой части, следует привести в соответствие с нормами Закона N 220-ФЗ и Закона N 135-ФЗ.

С учетом вышеизложенного арбитражный суд первой инстанции пришел к правильному выводу о несоответствии оспариваемого предупреждения Костромского УФАС России от 09.08.2016 N 2010/04 положениям Закона N 135-ФЗ и на основании части 2 статьи 201 АПК РФ обоснованно признал его недействительным.

Доводы, приведенные ответчиком в апелляционной жалобе не опровергают обстоятельств, установленных арбитражным судом первой инстанции при рассмотрении настоящего дела, не свидетельствуют о неправильном применении им норм материального права и, соответственно не влияют на законность принятого судом решения.

С учетом изложенного выше решение Арбитражного суда Костромской области от 06.03.2017 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Костромского УФАС России - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации УФАС по Костромской области освобождено от уплаты государственной пошлины при обращении с апелляционной жалобой.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Костромской области от 06.03.2017 по делу N А31-9188/2016 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Костромской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

П.И. Кононов

Судьи

Г.Г. Ившина М.В. Немчанинова