Раздел II. Проблемы г. Москвы и законодательное обеспечение их решения

Раздел II. Проблемы города Москвы и законодательное обеспечение их решения

1. Обеспечение занятости населения города Москвы

Важнейшим условием сохранения социальной стабильности в городе (особенно в 2010 году) является обеспечение занятости населения. В Москве уровень регистрируемой безработицы на протяжении ряда докризисных лет не превышал 0,5-0,6% экономически активного населения. Однако с началом кризиса (с IV квартала 2008 года и до конца III квартала 2009 года) численность зарегистрированных безработных увеличилась в 3,2 раза. К концу 2009 года ситуация стабилизировалась на уровне 60 тыс. человек, или 0,9% от экономически активного населения. Таким образом, показатели уровня безработицы в Москве по-прежнему значительно ниже, чем в других регионах и по стране в целом.

Большую роль в сохранении благополучной ситуации в этой сфере сыграли меры по содействию занятости, закрепленные Законом города Москвы от 1 октября 2008 года N 46 "О занятости населения в городе Москве" (далее - Закон N 46). Принятие Закона N 46 обусловлено передачей ряда полномочий Российской Федерации в области занятости органам государственной власти субъектов РФ в связи с внесением изменений в Закон Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-I "О занятости населения в Российской Федерации". Городской закон позволил законодательно закрепить все лучшее, что наработано Московской службой занятости населения, конкретизировал правовые и организационные основы государственной политики содействия занятости населения на уровне города.

В соответствии с Московским трехсторонним соглашением на 2009 год между Правительством Москвы, московскими объединениями профсоюзов и московскими объединениями работодателей Москве удалось удержать уровень регистрируемой безработицы в пределах 1% от экономически активного населения. По сравнению с 2008 годом увеличилось число участников общественных и временных работ, программ профобучения, самозанятости. Так, первоначально планировалось переобучение 4,7 тыс. безработных, но с учетом ситуации на рынке труда план был скорректирован до 8 тыс. человек. Его реализация с учетом переходящего контингента обучающихся составила 8,4 тыс. человек.

Снижению напряженности на городском рынке труда способствовала программа дополнительных мер с софинансированием из федерального бюджета. Это первый за много лет случай предоставления возможности региональной службе занятости использовать федеральные средства для профилактики безработицы и сохранения рабочих мест. В 2010 году предусмотрены: создание рабочих мест для стажировки не менее 500 выпускников учебных заведений; самозанятость 200 безработных с предоставлением ими не менее 100 дополнительных рабочих мест для трудоустройства других безработных; организация профессионального обучения более тысячи работников; участие в общественных работах 9,4 тыс. человек. В связи с этим представляется целесообразным подготовить предложения по совершенствованию нормативной правовой базы Российской Федерации, регулирующей вопросы финансирования мероприятий по содействию занятости населения и социальной поддержке безработных граждан, организации работы по содействию занятости в условиях массового высвобождения работников.

В целях минимизации негативного воздействия финансового кризиса на рынок труда Правительством Москвы было принято постановление от 2 июня 2009 года N 507-ПП "О реализации антикризисных мер на рынке труда города Москвы", определившее приоритетные задачи в области занятости населения города. В связи с прогнозируемым на 2010 год ростом безработицы постановлением Правительства Москвы от 26 января 2010 года N 60-ПП была одобрена Программа дополнительных мер по снижению напряженности на рынке труда города Москвы, которая позволила работать с теми, кто в силу сложных экономических условий оказался в режиме неполной занятости, сокращенного рабочего времени, под угрозой увольнения. Указанные меры способствовали тому, что к середине 2010 года в Москве наметилась тенденция к снижению уровня безработицы.

Однако приоритетом для города является предупреждение безработицы, а не борьба с ней. С этой целью организуются опережающее переобучение тех, кому грозит увольнение, а также стажировки выпускников учреждений начального, среднего и высшего профессионального образования в целях приобретения ими профессионального опыта, что позволит молодым людям продолжить свою трудовую деятельность в организациях города на постоянной основе. В рамках программы "Московская практика" затраты на их заработную плату частично компенсируются из бюджета города.

По данным Департамента труда и занятости населения города Москвы, сократилось общее количество выпускников, зарегистрированных в службе занятости. Так, общая численность зарегистрированных не превышает 4500 человек, в том числе 1900 выпускников средних специальных учебных заведений, тогда как в 2009 году их было 9 тысяч.

Этому способствовали изменения, внесенные в 2010 году в Закон N 46, в соответствии с которыми возрастные рамки для участников программы стажировок были расширены до 30 лет, а также была введена обязанность службы занятости оказывать помощь в трудоустройстве выпускникам без присвоения им статуса безработных. Представляется целесообразным положения о стажировке выпускников образовательных учреждений, испытывающих трудности с трудоустройством, закрепить в московском законе о занятости.

Для недопущения роста безработицы в качестве важного направления законодательного обеспечения занятости рассматриваются меры по поддержке деловой активности населения, созданию и развитию малого бизнеса, служащего одновременно удовлетворению потребительских нужд жителей города. При этом в рамках комплексного решения вопроса трудоустройства выпускников вузов особое внимание уделяется их активному вовлечению в предпринимательскую деятельность. Поскольку молодежный малый бизнес может стать реальной движущей силой модернизации экономики страны, в Москве реализуются мероприятия по развитию и поддержке малого предпринимательства в молодежной среде, подготовке кадрового резерва для действующих предприятий малого бизнеса и формированию социальной базы для повышения инновационной составляющей в структуре малого предпринимательства. Однако эффективная реализация этих задач невозможна без соответствующего законодательного регулирования на федеральном уровне. Так, в Федеральном законе от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" не нашли отражение вопросы, касающиеся поддержки молодежного предпринимательства, в том числе при создании молодежных предприятий и бизнес-инкубаторов.

Предполагалось, что решению проблем поддержки инновационного предпринимательства в студенческой среде, созданию дополнительных рабочих мест в наукоемких отраслях промышленности будет содействовать Федеральный закон от 2 августа 2009 года N 217-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам создания бюджетными научными и образовательными учреждениями хозяйственных обществ в целях практического применения (внедрения) результатов интеллектуальной деятельности" (далее - Федеральный закон N 217-ФЗ), который предоставил бюджетным научным и образовательным учреждениям право быть учредителями хозяйственных обществ.

Однако, как показала правоприменительная практика, одной из ключевых проблем, препятствующих созданию хозяйственных обществ на базе бюджетных учреждений науки и образования, является невозможность использования вузами и научными учреждениями в соответствии с бюджетным законодательством доходов от деятельности создаваемых малых инновационных предприятий, которым НК РФ не позволяет как организациям, в которых доля участия других организаций составляет более 25%, применять упрощенную систему налогообложения, что особенно актуально на этапе становления указанных хозяйственных обществ. Существуют проблемы с передачей хозяйственным обществам необходимого имущества, оборудования, помещений и т.д. Отчасти решению этих проблем должен способствовать Федеральный закон от 8 мая 2010 года N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", значительно расширивший полномочия автономных государственных учреждений. Однако его реализация требует принятия значительного числа подзаконных актов, а также проведения необходимых реорганизационных процедур в отношении государственных учреждений, что откладывает позитивный эффект от действия данного Федерального закона как минимум на год.

Законодательно разрешить указанные проблемы в рамках предоставленных субъектам РФ полномочий Москва не вправе. Усилия, предпринятые городом в сфере молодежного предпринимательства, нашли свое отражение в Законе города Москвы от 26 ноября 2008 года N 60 "О поддержке и развитии малого и среднего предпринимательства в городе Москве" (далее - Закон N 60), который предусматривает меры, направленные на содействие вовлечению в предпринимательскую деятельность молодежи, в том числе по поддержке молодежных бизнес-инкубаторов, молодежных инновационных центров, молодежных конструкторских бюро и иных специализированных организаций, образующих инфраструктуру субъектов малого и среднего предпринимательства. Однако пробелы федерального законодательства это не компенсирует.

Закон города Москвы от 30 сентября 2009 года N 39 "О молодежи" (далее - Закон N 39) также предусматривает меры поддержки в целях вовлечения молодежи в предпринимательскую деятельность, но эти меры в большинстве своем ориентированы на молодежь в целом, а не на субъекты молодежного предпринимательства. Необходимо отметить, что как на федеральном уровне, так и в законодательстве субъектов РФ отсутствует определение понятия "молодежное предпринимательство", в связи с чем возникают сложности с определением критериев отнесения субъектов малого и среднего предпринимательства к молодежному предпринимательству. Отсутствие четких правил размывает границы этого понятия. В Москве критерии отнесения лиц к субъектам молодежного предпринимательства установлены постановлением Правительства Москвы от 4 августа 2009 года N 724-ПП, а также постановлением Правительства Москвы от 9 сентября 2008 года N 818-ПП, согласно которым к ним относятся индивидуальные предприниматели до 30 лет, юридические лица - субъекты малого предпринимательства, отвечающие следующим условиям: средний возраст штатных сотрудников - до 27 лет, возраст руководителя - до 30 лет, а доля вкладов в уставном капитале лиц не старше 27 лет превышает 50% либо доля вкладов лиц не старше 30 лет превышает 75%.

Реализация мероприятий по поддержке молодежного предпринимательства в Москве осуществляется в рамках городских комплексных программ, направленных на создание условий, стимулирующих молодежь к ведению предпринимательской деятельности как основе материального благополучия, профессионального роста и социальной адаптации. В перечень мероприятий Городской целевой программы развития и поддержки малого и среднего предпринимательства в городе Москве на 2010-2012 гг. включены предусмотренные законодательством меры по поддержке молодежных предпринимательских проектов, новых молодежных бизнес-инкубаторов, молодежных студенческих конструкторских бюро, молодежных инновационных центров, проведению круглых столов, презентаций, семинаров, консультированию субъектов молодежного предпринимательства. Предусмотренные Программой меры направлены на обеспечение опережающего роста количественных и качественных показателей производственного и в первую очередь инновационного малого и среднего бизнеса, предпринимательской деятельности в области ЖКХ и на рынке бытовых услуг для населения.

В соответствии с действующим федеральным и городским законодательством и в целях создания благоприятных условий для развития предпринимательства в молодежной среде подготовлено постановление Правительства Москвы от 14 сентября 2010 года N 804-ПП "О мерах по развитию и поддержке малого и среднего предпринимательства в молодежной среде в городе Москве на 2010-2012 гг.", в котором определены цель, основные направления деятельности по развитию малого и среднего предпринимательства в молодежной среде и вовлечению молодежи в предпринимательскую деятельность, утвержден план мероприятий по поддержке субъектов молодежного малого и среднего предпринимательства.

Дополнительно выделены средства на субсидирование малых предприятий, компенсацию арендных платежей и закупку оборудования. Увеличены размеры субсидии для молодежного предпринимательства - до 1 млн. рублей; инновационных малых предприятий - до 2,5 млн. рублей; малых предприятий, работающих в приоритетных направлениях, - до 5 млн. рублей. Компенсируется до 30% затрат, связанных с присоединением к любым внешним сетям города. Малым предприятиям в увеличенной доле будут компенсироваться расходы на продвижение товаров, участие в выставках-ярмарках, наружную рекламу, лицензирование, сертификацию.

Хотя в городе установлены и реализуются меры по поддержке молодежного предпринимательства, их стабильность может быть гарантирована только путем законодательного закрепления.

Представляется необходимым дополнить Закон N 39 и Закон N 60 нормами, относящимися к молодежному предпринимательству, установив прежде всего его субъектный состав, а также определить такие понятия, как "молодежное предпринимательство", "субъекты молодежного предпринимательства" и "молодой предприниматель".

Также в законодательстве города Москвы необходимо закрепить меры поддержки молодежного предпринимательства, в частности:

1) предоставление консультативной, имущественной и финансовой поддержки;

2) содействие молодежным инициативам в сфере предпринимательской деятельности;

3) содействие социальной адаптации и повышению конкурентоспособности молодежи в сфере предпринимательской деятельности;

4) обеспечение взаимодействия предпринимательских структур с молодежными проектными коллективами с целью их информирования о бизнес-идеях, разработанных в молодежной среде;

5) формирование банка данных о вакантных местах для молодежи, обеспечение учащейся и безработной молодежи полной и оперативной информацией о возможностях трудоустройства в сфере предпринимательства;

6) формирование банка данных молодежных бизнес-идей и проектов;

7) ведение реестра субъектов молодежного предпринимательства.

Несмотря на то, что в Москве уже накоплен определенный опыт вовлечения молодежи в предпринимательство, имеется ряд нерешенных проблем, являющихся ключевыми на этапе модернизации экономики. Среди них следует выделить проблемы в сфере подготовки специалистов, а именно кадров для инноваций, а также в сфере совершенствования и модернизации образовательного процесса.

По мнению экспертов, анализ состояния высшей школы в вопросах подготовки кадров для инновационной деятельности указывает на недостаточность мер по переходу образования на новые условия. В связи с тем, что профессиональные знания и умения выпускников не соответствуют реальным потребностям предпринимательства, предприятия сами вынуждены готовить себе кадры, создавая корпоративные университеты, центры обучения. Для крупного бизнеса эта задача не так тяжела с точки зрения ее практического воплощения, но на малом предприятии она может создать дополнительные затраты, что в крайнем случае приведет его к банкротству.

Система высшего профессионального образования, как видно из практики, не справляется со своими задачами (за исключением узкоотраслевых вузов), и пока не удается создать оптимальную стратегию ее развития, обеспечивающую сбалансированность интересов работодателей, образовательных учреждений, самих обучающихся и городского хозяйства. В большинстве случаев выданный диплом не востребован на рынке труда и не гарантирует выпускникам возможность применить свои навыки, устроившись на работу по специальности. В результате, с одной стороны, растет число безработных, с другой - не удовлетворяются потребности предприятий и организаций в квалифицированной рабочей силе.

Эффективное решение проблемы кадрового обеспечения предприятий и организаций невозможно без формирования комплексной системы кадрового воспроизводства. Одну из ведущих позиций по отношению к проблеме воспроизводства кадрового потенциала призвана занять система начального и среднего профессионального образования города Москвы, которая становится важнейшим фактором развития социально-экономической сферы города.

Происходящее в настоящее время сокращение числа выпускников общеобразовательных школ, связанное с особенностями демографической ситуации в Москве, и одновременное увеличение мест, предлагаемых московскими государственными и негосударственными вузами, приводят к серьезному дисбалансу в структуре профессиональной подготовки, что особенно обостряет проблему обеспечения реальных потребностей рынка труда в рабочих и специалистах среднего звена.

Общеобразовательная школа в настоящее время практически не выполняет функцию профессиональной ориентации выпускников с учетом их собственных интересов и реальной потребности профессий на рынке труда. Опросы старшеклассников показывают, что лишь 3,6% в ходе выявления у них профессиональных интересов и возможностей заявили о готовности обучаться по рабочим профессиям (что в 5-10 раз ниже показателей 20-летней давности).

Существенными препятствиями в развитии столичного профессионального образования являются отсутствие комплексного прогноза развития всей социально-экономической сферы Москвы; низкие темпы модернизации материально-технической базы учреждений профессионального образования; отсутствие нормативно-правовых условий для эффективного участия работодателей в обновлении как материально-технической базы профессионального образования, так и содержания профессионального образования (профессиональных стандартов).

Устранению указанных проблем и созданию в Москве более эффективной системы подготовки трудовых ресурсов отчасти способствуют меры, предусмотренные Городской целевой программой развития начального и среднего профессионального образования в городе Москве "Рабочие кадры" на 2008-2010 годы. Цель программы - создание необходимых условий и механизмов повышения эффективности профессионального образования в обеспечении социально-экономической сферы города Москвы трудовыми ресурсами.

Реализация мероприятий Программы основывается на уже имеющейся нормативно-правовой базе: Законе Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-I "Об образовании", Законе города Москвы от 20 июня 2001 года N 25 "О развитии образования в городе Москве", Законе города Москвы от 29 июня 2005 года N 32 "О начальном и среднем профессиональном образовании в городе Москве", постановлении Правительства Москвы от 19 октября 2004 года N 724-ПП "Об участии органов исполнительной власти города Москвы, объединений профсоюзов и работодателей в развитии учреждений начального и среднего профессионального образования с учетом потребности экономики города в квалифицированных рабочих кадрах".

Однако в условиях современной рыночной экономики, развития частного сектора государство не может оставаться монопольным заказчиком и инвестором подготовки кадров.

Для создания законодательных механизмов, направленных на комплексное решение вопросов подготовки и трудоустройства рабочих кадров, требуется дальнейшее развитие законодательства на федеральном уровне. Цель - создать жизнеспособную систему государственно-общественного управления подготовкой кадров, которая позволяла бы формировать заказ работодателей на подготовку необходимых им кадров, а также предусматривала их непосредственное участие в разработке профессиональных образовательных стандартов, аккредитации образовательных программ, подготовке кадров и ответственность за реальное трудоустройство лиц, прошедших соответствующую профессиональную подготовку.

Одним из инструментов содействия временному трудоустройству молодежи (студентов), а также способом приобретения рабочей специальности являются молодежно-студенческие отряды. В целях закрепления прав обучающихся в образовательных учреждениях среднего и высшего профессионального образования создавать студенческие отряды и статуса этих отрядов были внесены изменения в федеральные законы "Об образовании" (статья 50) и "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (статья 16). Установлено, что студенческий отряд может представлять собой как общественное учреждение, так и общественную организацию, целью деятельности которых является организация занятости учащейся молодежи, желающей в свободное от учебы время работать в различных отраслях экономики. Учитывая это, представляется целесообразным внести соответствующие изменения в правовые акты города Москвы, регулирующие статус, порядок создания и деятельности молодежно-студенческих отрядов.

В Москве в движении студенческих отрядов ежегодно участвуют более 20 тыс. молодых людей, создан Московский городской штаб молодежно-студенческих отрядов. Вместе с тем в настоящее время городом слабо используется потенциал студенческих отрядов для решения различных задач хозяйственной деятельности. В целях более широкого и эффективного его использования требуется разработка дополнительных мер со стороны города.

Для перехода на инновационный путь развития в городе создан достаточный научно-технический потенциал. По данным Департамента науки и промышленной политики города Москвы, в столице сосредоточено около 60% научно-технического потенциала страны - свыше 1200 научно-техниче-ских учреждений, в которых трудится почти третья часть научных работников страны, в том числе более половины докторов наук и 44% кандидатов наук.

Инновационный путь развития московской экономики связан с новыми высокотехнологичными и наукоемкими производствами. В то же время промышленная инфраструктура Москвы, сложившаяся к началу периода экономических преобразований, в основном исчерпала свои ресурсы и не может обеспечить технического прорыва, направленного на модернизацию и инновационное развитие, поэтому важнейшая задача - осуществить структурную перестройку московской промышленности в сторону развития высокотехнологичных и наукоемких производств. В соответствии с социально-экономическими прогнозами к 2020 году из Москвы будет выведено или закрыто около 30% промышленных предприятий и одновременно будут сокращены площади, занимаемые производственными организациями (до 5 тыс. гектаров), а освободившаяся земля будет использована под застройку и иные цели.

В Москве отношения, возникающие при формировании и реализации промышленной политики, регулируются Законом города Москвы от 16 июня 1999 года N 21 "О промышленной деятельности в городе Москве". В данной сфере, с одной стороны, требуется приведение норм указанного Закона в соответствие с федеральным законодательством, а с другой - уточнение принципов формирования промышленной политики, регулирования промышленной деятельности с учетом нового Генплана, ГрК Москвы и нацеленности промышленной политики города на создание наукоемкого, высокотехнологичного производства на основе структурной перестройки промышленности на инновационной основе. В этих условиях речь идет уже не о внесении изменений в действующее законодательство, а о разработке и принятии проекта нового закона, регулирующего промышленную деятельность в городе Москве. Однако следует заметить, что в Комитете Государственной Думы по промышленности готовится к обсуждению проект федерального закона "О национальной промышленной политике в Российской Федерации", учитывающий приоритеты технологической модернизации страны.

В этой связи представляется целесообразным в первую очередь приступить к разработке концепции развития промышленной деятельности в городе, для нормативно-правового обеспечения которой должен быть подготовлен целый пакет правовых актов. Дальнейшая модернизация промышленности возможна только через превращение градостроительной политики в активный инструмент долгосрочной промышленной политики на основе интенсификации промышленного производства на территориях, непривлекательных для иного использования.

Особое внимание должно быть направлено на подготовку предложений по совершенствованию как городского, так и федерального законодательства, регулирующего инновационную деятельность, научно-техническую политику, образовательную деятельность, формирование конкурентной среды, процессы реорганизации производственных территорий, формирование в городе территорий инновационного развития, градостроительную деятельность, защиту организаций промышленности и прикладной (отраслевой) науки от недружественных поглощений, приводящих к разрушению научного и промышленного потенциала города.

В целях поддержки малых и средних предприятий, занятых в инновационной сфере, в 2010 году продолжено строительство и развитие технопарков для создания эффективной системы, стимулирующей существование таких предприятий на всех стадиях жизненного цикла. Однако сделать это сложно без формирования соответствующей законодательной базы. Поэтому в настоящее время проводится работа по подготовке нового законопроекта взамен Закона города Москвы от 24 октября 2001 года N 53 "Об основах научно-технической политики города Москвы", обсуждение концепции которого состоялось на заседании комиссии Думы по науке и промышленной политике в феврале 2010 года. Основанием для этого послужили изменения федерального законодательства, в результате которых из полномочий субъектов РФ были исключены вопросы участия в формировании государственной научно-технической политики. При этом за регионами остались права на участие в реализации государственной политики в указанной сфере, включая право на принятие законов и иных нормативных правовых актов, принятие и реализацию научных и научно-технических программ и проектов и создание научных организаций.

Законопроект будет определять основы научно-технической деятельности в столице, общие условия и порядок ее формирования, реализации и финансирования. Документ направлен на создание и развитие в интересах города эффективно функционирующей инфраструктуры научной и научно-технической деятельности и системы управления этой деятельностью, определение приоритетных направлений и создание благоприятных правовых, экономических и организационных условий для развития научно-техниче-ского потенциала города Москвы и взаимодействия субъектов, занятых в этой сфере. Предусматривается расширение методов и механизмов государственной поддержки научной и научно-технической деятельности, уточняются формы финансирования, осуществляемого за счет средств бюджета города Москвы, федерального бюджета, а также средств федеральных и других фондов поддержки научной и научно-технической деятельности.

В то же время в целях повышения эффективности вновь разрабатываемого законопроекта и в соответствии с требованиями модернизации экономики предполагается скоррелировать вводимые меры прежде всего с положениями Закона города Москвы от 7 июля 2004 года N 45 "Об инновационной деятельности в городе Москве" (далее - Закон N 45), а также с требованиями Федерального закона N 217-ФЗ, направленного на практическое применение (внедрение) результатов интеллектуальной деятельности.

На территории города Москвы реализуется значительное число программ, направленных на создание благоприятных условий для осуществления инновационной деятельности. В рамках программы финансовой поддержки для малого инновационного бизнеса предусмотрены субсидии на патентование и производство опытных образцов продукции, гарантии по кредитам. Субсидирование производится на основе софинансирования, и сумма выделяемой городом субсидии может достигать 2,5 млн. рублей. В 2009 году уже поддержано 25 проектов (всего поступило 70 заявок). Кроме того, в столице функционируют два государственно-частных венчурных фонда, в перспективе планируется учредить специальный фонд посевных инвестиций. Реализуемые городом меры включены в План мероприятий о поддержке субъектов малого и среднего предпринимательства в инновационной сфере на 2010-2012 гг.

Однако, по мнению экспертов, для эффективной реализации принимаемых городом мер необходимо внесение изменений в федеральное законодательство в сфере инновационной деятельности. Так, следует разработать и принять пакет федеральных законов:

1) об основах инновационной деятельности (об инновационной инфраструктуре, национальной инновационной системе, инновационной промышленной политике);

2) о венчурном инвестировании инновационной деятельности (о финансовых институтах инновационной деятельности);

3) о технопарках, бизнес-инкубаторах (создание правовых условий для модернизации промышленно-производственной базы с учетом их специфики);

4) об инновационном образовании (о непрерывном профессиональном образовании и повышении квалификации) и др.

В целях создания налоговых, таможенных, бюджетных правовых условий приоритетного развития рынка промышленной интеллектуальной собственности необходимо внести соответствующие изменения в НК РФ, Таможенный кодекс Российской Федерации, БК РФ, а также в целый ряд федеральных законов.

Одним из важнейших рычагов поддержки реального сектора экономики является размещение государственных заказов, что расширяет возможности субъектов малого предпринимательства по участию в экономической деятельности и способствует обеспечению бесперебойной работы малых предприятий. Законодательную основу для этого заложил Федеральный закон от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 94-ФЗ), установивший норму участия малого бизнеса в размещении госзаказов в размере от 10 до 20%.

Для поддержки инноваций малых предприятий действенной мерой является система стимулирования сбыта их продукции, которая пока не слишком востребована на московском рынке. Необходимой мерой на первом этапе может стать закупка городом продукции таких предприятий. В настоящее время создается реестр инновационной продукции. По словам руководителя Департамента поддержки и развития малого и среднего предпринимательства города Москвы, предложение данного Департамента перейти с 2011 года к 10-процентному резервированию государственного заказа за малым инновационным бизнесом получило положительную оценку со стороны Федеральной антимонопольной службы России. Эта мера позволяет увеличить финансирование малого инновационного предпринимательства до 40 млрд. рублей в год. Следует отметить, что в Законе N 45 "содействие продвижению продукции инновационной деятельности на внутреннем и внешнем рынках" рассматривается как одна из форм государственной поддержки инновационной деятельности. Однако в целях недопущения правовых противоречий необходимо положение о реестре инновационной продукции законодательно закрепить в Законе N 60, а также подготовить предложения о внесении соответствующих изменений в федеральное законодательство.

В целях увеличения объемов заказов для малого бизнеса было принято постановление Правительства Москвы от 12 мая 2009 года N 429-ПП "О дополнительных мерах по обеспечению размещения государственного заказа в городе Москве среди субъектов малого предпринимательства", в соответствии с которым в специализированных торгах принимают участие только малые предприятия. Благодаря принятым мерам удалось повысить долю малого бизнеса в госзаказе до 14,9%.

Однако отсутствие в Федеральном законе N 94-ФЗ подробной регламентации процедуры привлечения малых предприятий к размещению госзаказов (например, норм об ответственности государственного заказчика за несоблюдение нормативов на участие малого бизнеса в торгах и конкурсах) не позволяет обеспечить выполнение установленных нормативов на участие малого бизнеса в торгах и конкурсах. Как показала практика размещения госзаказов, участие небольших компаний в их распределении сдерживается исключительно непрозрачностью процедуры и замалчиванием информации о предстоящих торгах. Предполагается, что максимально справедливым размещение госзаказа может сделать только переход на электронные торги. В Москве с 1 июля 2010 года государственные заказчики города Москвы проводят аукционы только в электронном виде. В 2010 году 45% госзаказа столицы осуществлено через электронную площадку, в то время как в 2008 году их было менее 4%. В настоящее время для участия в торгах зарегистрировано 11508 организаций.

При этом крайне важно исключить возможность предоставления заказов недобросовестным и некомпетентным предпринимателям. С этой целью в Москве введена практика включения в реестр недобросовестных поставщиков не только юридических, но и физических лиц. Однако законодательно эта практика пока не закреплена, в связи с чем необходимо внести изменения в Федеральный закон N 94-ФЗ. Помимо этого, требует совершенствования система проведения конкурсов с участием инновационных предприятий, которым достаточно трудно участвовать в конкурсах на общих основаниях, кроме того, установленный срок госзаказа на 1 год для таких предприятий нуждается в пересмотре в сторону увеличения.

Федеральный закон N 94-ФЗ детально определяет процедуру заключения контракта, но не его исполнения. По мнению предпринимателей, требуется введение механизма штрафных санкций в случаях задержек при выплатах городом финансовых средств за уже выполненные объемы работ. Но и город заинтересован в своевременном исполнении контракта. Для устранения подобных коллизий стала применяться практика заполнения стандартных форм, не позволяющих использовать дополнительные соглашения, увеличивать стоимость контракта, предусматривающих начисление штрафных санкций при задержке исполнения контракта и т.п. Кроме того, решению указанных проблем должен служить Закон города Москвы от 7 октября 2009 года N 42 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 21 ноября 2007 года N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях", установивший штрафные санкции за нарушения планирования размещения государственного заказа и исполнения обязательств по государственным контрактам.

К проблемам, непосредственно влияющим на обеспечение занятости москвичей, относится и проблема трудовой миграции.

Город проводит активную политику по ограничению притока иностранной рабочей силы в Москву, взаимосвязанную с политикой в области занятости населения и направленную на обеспечение приоритетного права москвичей и россиян на первоочередное трудоустройство. В данной области в городе применяются следующие меры: сокращение квот на привлечение иностранной рабочей силы; установление допустимой доли привлечения иностранных работников; повышение квалификации иностранной рабочей силы и т.д. В результате указанных мер в Москве достигнуто снижение незаконной и неконтролируемой трудовой миграции. Однако ситуация осложняется вследствие завышения на федеральном уровне размера квоты на трудовых мигрантов для Москвы.

В настоящее время правовое регулирование миграционных отношений в России осуществляют Конституция РФ, а также значительное количество соответствующих федеральных законов. Существенная роль в области регулирования миграционных отношений отводится подзаконным нормативным правовым актам, регламентирующим большое количество административных процедур (квотирование, разрешение, регистрация, учет, контроль, депортация и др.).

Одной из наиболее эффективных форм государственного контроля за миграционными процессами и обеспечением миграционной безопасности является миграционный учет. В целях либерализации миграционной политики Федеральный закон от 18 июля 2006 года N 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" упростил процедуру регистрации, установив уведомительный порядок миграционного учета. Однако данная мера продемонстрировала свою неэффективность на практике, в связи с чем в 2010 году был принят Федеральный закон от 19 мая 2010 года N 86-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 86-ФЗ). В числе его новаций - меры, упорядочивающие пребывание в Российской Федерации иностранных граждан, прибывших в Россию в безвизовом порядке, и ведение ими трудовой деятельности. В целях привлечения высококвалифицированных специалистов для них предусматривается возможность сразу же по прибытии оформить вид на жительство на срок действия трудового договора.

Для работы иностранных граждан у физических лиц требуется наличие патента на определенный вид деятельности. Патент со сроком действия от одного до трех месяцев выдается лично иностранцу на основании документа, удостоверяющего его личность. Срок действия патента может неоднократно продлеваться путем уплаты налога на доходы физических лиц (тысяча рублей за каждый предстоящий месяц).

Еще на стадии обсуждения проекта Федерального закона N 86-ФЗ Дума дала на него отрицательный отзыв, отметив, что предложенные новации могут привести к бесконтрольному увеличению числа трудовых мигрантов, осуществляющих деятельность в субъектах РФ. При этом теряет смысл действующий механизм квотирования. В конечном счете предложенный порядок легализации как уже находящихся на территории России иностранных граждан, так и всех, кто намерен пересечь границу, позволяет сосредоточить массу бесправной, дешевой и неучтенной рабочей силы, что может привести к опасным социально-политическим последствиям в таких городах, как Москва и Санкт-Петербург. Однако мнение Москвы не было учтено при принятии Федерального закона N 86-ФЗ.

Федеральное миграционное законодательство по-прежнему характеризуется значительным количеством пробелов, коллизий, отсутствием системности, что негативно сказывается на положении в сфере миграции в городе Москве. До сих пор остается нерешенным большой круг вопросов, связанных с разграничением полномочий в сфере регулирования миграции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, в связи с чем столица до сих пор не наделена необходимыми полномочиями для самостоятельного решения возникающих проблем с учетом местной специфики.

В целях устранения правовых противоречий Правительством Москвы был разработан проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием механизма регулирования привлечения к трудовой деятельности иностранных граждан". Законопроект направлен на исключение возможности осуществления иностранными гражданами незаконной трудовой деятельности, а также на совершенствование механизма социальной защиты иностранных граждан. Устанавливается процедура взаимодействия региональных органов власти и сторон социального партнерства в вопросах регулирования трудовой деятельности иностранной рабочей силы. Однако принятие Федерального закона N 86-ФЗ сделало нецелесообразной данную законодательную инициативу, и ее рассмотрение Государственной Думой было приостановлено.

Очевидно, для решения миграционных проблем необходимо расширить полномочия субъектов РФ в области регулирования привлечения иностранных граждан к трудовой деятельности, условий их быта. Каждый регион должен сам определить, сколько ему нужно рабочих рук, установить квоты и по ним осуществлять допуск мигрантов, учитывая при этом заинтересованность в рабочей силе как региона, так и государства в целом.

Разграничение полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области регулирования процессов миграции населения и защиты прав перемещающихся лиц возможно осуществить в рамках специального федерального закона, принятие которого позволит определить понятийный аппарат, необходимый для обеспечения регулирования миграционных отношений, а также решить ряд других проблем.

2. Обеспечение эффективной социальной защиты населения города Москвы

Социальная направленность традиционно является сильной стороной законодательства Москвы. В докладах прошлых лет при анализе состояния законодательства данному вопросу уделялось много внимания. В настоящий момент в городе сформирована обширная законодательная база, требующая не столько комплексного совершенствования (что не исключает принятия "отраслевых" законов по отдельным вопросам социальной поддержки тех или иных категорий населения), сколько систематизации и кодификации. Так, можно говорить об актуальности принятия кодифицированных актов города Москвы о социальной защите жителей города Москвы и о развитии образования в городе Москве.

Настоящий раздел посвящен анализу возможностей законодательного решения возникающих в социальной сфере проблем и устранения имеющихся недостатков правового регулирования.

Действующая законодательная база столицы позволяет обеспечить москвичам достойные уровень жизни, условия труда и социальной защищенности и в нынешних сложных экономических условиях. Город постоянно принимает меры, направленные на поддержку различных категорий жителей. Однако становится все более очевидным, что дальнейшая деятельность в этом направлении должна учитывать не только текущие возможности финансирования таких мер, но и перспективы их финансового обеспечения.

Социальная нагрузка на работающее население вследствие демографических проблем с каждым годом возрастает. По прогнозам, доля занятого населения Москвы ежегодно будет сокращаться одновременно с увеличением численности граждан, пользующихся мерами социальной поддержки (при сохранении действующих условий их предоставления).

В связи с этим все большую актуальность приобретает проведение постоянного мониторинга качества жизни москвичей, а также внесение предложений по дальнейшему совершенствованию правовых основ предоставления государственной социальной помощи (в частности, установлению более жестких рамок, при которых она может предоставляться).

Необходимо учитывать, что углубление адресного подхода при реализации мер социальной поддержки возможно лишь в случае принятия на федеральном уровне решений по совершенствованию государственной пенсионной системы, устранению издержек проводимых социальных реформ, изменению шкалы налогообложения в целях снижения дифференциации доходов населения.

В настоящее время разрабатывается законопроект о государственной социальной помощи жителям Москвы, который станет еще одним важным элементом городского социального законодательства, поскольку именно в нем будет дано понятие малоимущей семьи и предусмотрена система социальных контрактов для получателя государственных социальных пособий, социальной помощи.

Смысл введения социальных контрактов состоит в том, чтобы сделать поддержку действительно адресной, исключив возможность социального иждивенчества. Планируется также осуществлять на постоянной основе мониторинг всех аспектов социальной поддержки, включая вопросы качества жизни населения и оценки населением деятельности государственных органов и учреждений.

2009 год был Годом равных возможностей. За это время многого удалось достичь, но проявился и ряд проблем, решать которые еще только предстоит. Основная из них - социальная интеграция инвалидов, обеспечение им благоприятных условий жизнедеятельности, позволяющих свободно перемещаться в городской среде, реализовать себя в различных профессиях.

В Москве проживают 27834 ребенка-инвалида, 229 тыс. инвалидов трудоспособного возраста, свыше 900 тыс. инвалидов старше 55 лет, около 7,3 тыс. инвалидов, использующих кресла-коляски, свыше 10 тыс. слепых и слабовидящих, около 5,5 тыс. глухих граждан, а также около 16 тыс. инвалидов, использующих для передвижения различные опорные механизмы.

Приняты и действуют правовые акты, направленные на решение проблем инвалидов: Закон города Москвы от 17 января 2001 года N 3 "Об обеспечении беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной, транспортной и инженерной инфраструктур города Москвы" (далее - Закон N 3); постановление Правительства Москвы от 24 апреля 2007 года N 319-ПП "О выполнении Комплексной целевой программы "Социальная интеграция инвалидов города Москвы на 2004-2006 годы" и о Комплексной целевой программе "Социальная интеграция инвалидов и других лиц с ограничениями жизнедеятельности города Москвы" на 2007-2009 годы"; постановление Правительства Москвы от 17 февраля 2009 года N 115-ПП "О Годе равных возможностей в городе Москве и Стратегии повышения качества жизни инвалидов в городе Москве на период до 2020 года" (далее - Стратегия повышения качества жизни инвалидов до 2020 года).

Однако проводимый анализ показал, что в подходе к решению этого вопроса не хватает комплексности и системности. Так, по оценкам специалистов, часть объектов, оборудованных пандусами, дорожками и другими специальными средствами, не пригодна для использования инвалидами и другими маломобильными жителями города Москвы.

Малоэффективными являются и средства, которые помогают данной группе лиц войти в то или иное учреждение, поскольку внутри здания возможности передвижения для них остаются ограниченными.

Неудовлетворительное проведение работ по оснащению объектов инфраструктуры пандусами и другими специальными средствами для безбарьерного передвижения инвалидов связано с низким уровнем прогнозирования необходимости специальных средств и контроля за их строительством, в том числе и со стороны общественных организаций инвалидов.

Для специального оборудования необходимы технические регламенты либо строительные нормы и правила, в соответствии с которыми объекты социальной, транспортной и инженерной инфраструктур должны оснащаться специальными приспособлениями и оборудованием в процессе строительства, реконструкции, ремонта и благоустройства. 1 июля 2010 года вступил в силу Федеральный закон от 30 декабря 2009 года N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", установивший, в числе прочего, требования к обеспечению доступности зданий и сооружений для инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения. При этом конкретные нормативные требования к доступности должны быть установлены в сводах правил, принимаемых на федеральном уровне. В настоящее время Министерство регионального развития РФ ведет работу по актуализации и разработке новых требований. В связи с этим представляется целесообразным Москве направить свои предложения в данной области.

Проблема приспособления инфраструктуры города для нужд инвалидов и маломобильных граждан касается всех строящихся и реконструируемых объектов в Москве. В соответствии с требованиями законодательства Мосгорстройнадзор не оформляет разрешение на строительство объекта, если в проектной документации отсутствует раздел об обеспечении доступности объекта для всех категорий инвалидов, однако это не решает указанной проблемы.

В настоящее время строительство школ, ФОКов и детских дошкольных учреждений ведется по ранее разработанным типовым проектам, в которых мероприятия по обеспечению доступности зданий и сооружений для инвалидов были предусмотрены не в полном объеме. Корректировка же этих проектов до сих пор не выполнена. Такая же ситуация с крупнопанельными домами типовых серий. Так, для инвалидов по слуху и зрению, граждан с нарушениями опорно-двигательного аппарата не предусмотрены рельефные напольные указатели, установка звуковых маяков на дверях, клавиши со шрифтом Брайля в лифтах, предупреждающие знаки и звуковые устройства, поручни в лифтах.

Проведенный опрос жителей Москвы по вопросу доступности городской среды для инвалидов показал, что 84,5% опрошенных негативно оценивают ее доступность. При этом городскую среду считают хорошо приспособленной всего 1,6% опрошенных.

По отзывам респондентов, лучше всего оснащены специальными приспособлениями для удобства передвижения лиц с ограниченными возможностями жизнедеятельности жилые дома. Несколько хуже обстоят дела с оснащением основных маршрутов передвижения, и совсем низкая оценка дается служебно-производственным помещениям.

Не менее актуальна проблема поддержания соответствующего оборудования в эксплуатационном состоянии. На настоящий момент нормативными правовыми актами города Москвы этот вопрос не регламентируется. В результате с 2000 года подъемниками оборудовано около 2 тыс. объектов, а в эксплуатацию введено лишь немногим более 200. Остальные подъемники бездействуют. Проблема заключается в определении владельца этих объектов: кто их будет обслуживать, подтверждать их техническую готовность при запуске в эксплуатацию.

В связи с появлением в комплексе городского хозяйства таких служб, как ГУ ИС, ДЕЗы прекратили обслуживание подъемников, а новые службы не проявляют инициативы в этом направлении, ссылаясь на то, что на баланс эти объекты им должен передать ДепИГМ.

С другой стороны, не всегда продуман выбор объектов, которые необходимо оснастить специальным оборудованием. Так, по данным КСП Москвы (материалы проверки от 23 декабря 2009 года), в модернизированном для перевозки инвалидов-колясочников трамвайном вагоне КТ-3 за 2008 год и 9 месяцев 2009 года инвалиды этой категории совершили лишь 6 поездок, при этом затраты на модернизацию вагона составили 18 тыс. рублей.

Все это свидетельствует о необходимости более тесного взаимодействия органов власти с теми лицами, на поддержку которых направлены принимаемые городом меры. Статья 6 Закона N 3 предусматривает участие общественных организаций инвалидов в решении вопросов приспособления городской среды для инвалидов. Данные общественные объединения имеют право на информацию о степени доступности объектов инфраструктур города для инвалидов и всех мероприятиях, изменяющих степень доступности. Общественные объединения и организации инвалидов вправе обращаться в органы исполнительной власти с предложениями по улучшению доступности объектов инфраструктур города, а включение представителей данных объединений и организаций в состав комиссий по приемке в эксплуатацию зданий и сооружений в соответствии с Законом N 3 может производиться только при необходимости.

Подобная условность, а также определение прав общественных организаций инвалидов при отсутствии определения конкретных обязанностей органов исполнительной власти, организаций и предприятий независимо от их форм собственности делают необязательными рекомендации и предложения общественных организаций инвалидов.

Таким образом, необходимо создать экспертные советы из представителей обществ инвалидов при префектурах и управах с привлечением представителей органов местного самоуправления, законодательно закрепив их статус и права, чтобы они в обязательном порядке рассматривали перечни объектов, подлежащих оборудованию специальными средствами, проекты размещения сооружений, их конструкции, участвовали в разработке проектов конкурсной документации по государственным заказам, для чего необходимо внести соответствующие изменения в Закон N 3.

В 2010 году в Москве продолжилось проведение мероприятий по приспособлению городской среды к нуждам инвалидов. Такая цель поставлена в Стратегии повышения качества жизни инвалидов до 2020 года. Там же определен перечень объектов, которые будут построены в 2010-2011 годах с учетом потребностей инвалидов. Кроме того, Правительство Москвы выделило дополнительно еще 4 млрд. рублей на пролонгацию программы Года равных возможностей в 2010 году.

Другой важной составляющей процесса социальной интеграции инвалидов, имеющей большое значение для их реабилитации, является вовлечение данной категории граждан в активную социальную жизнедеятельность.

Как одно из направлений социальной интеграции инвалидов в городе Москве можно рассматривать и законодательное закрепление прав и гарантий лиц с ограниченными возможностями здоровья, определение условий, порядка и механизмов реализации ими конституционного права на образование.

По оценкам специалистов, в настоящее время городская система образования не может быть признана полностью приспособленной для полноценного включения лиц с ограниченными возможностями, инвалидов в процесс обучения с последующей социальной интеграцией.

Закон Российской Федерации "Об образовании" закрепил в качестве основной гарантии обязанность государства создавать гражданам с отклонениями в развитии условия для получения ими образования, коррекции нарушений развития и социальной адаптации на основе специальных педагогических подходов. Однако федеральным законодательством не определены конкретные условия, специальные образовательные стандарты, порядок или особенности организации обучения граждан с ограниченными возможностями здоровья по профессиональным образовательным программам.

В Москве сегодня проживают 27834 ребенка-инвалида в возрасте от 0 до 18 лет. Из них 74% обучаются в 304 коррекционных образовательных учреждениях города, остальные получают образование, реабилитацию в системе социальной защиты и здравоохранения. Более 50 тыс. детей с ограниченными возможностями здоровья обучаются и воспитываются в различных образовательных учреждениях города, из них 19 тыс. детей имеют статус инвалидов. Если раньше обучение таких детей осуществлялось в специализированных учреждениях или на дому, то сейчас 49% (более 9 тысяч) посещают общеобразовательные учреждения и лишь 35% обучаются в специализированных коррекционных учреждениях. Еще 5% овладевают специальностями в образовательных учреждениях среднего и высшего профессионального образования, а 11% посещают дошкольные образовательные учреждения.

При этом получать образование в специальных (коррекционных) учреждениях по месту жительства крайне сложно, поскольку последние не только составляют менее 4% от общего числа общеобразовательных учреждений (данные по Российской Федерации), но и подразделяются на типы и виды (т.е. имеются далеко не везде).

Целесообразно проработать вопрос о создании специальных условий, соответствующих нормам безбарьерной среды, в образовательных учреждениях всех типов и видов с учетом их территориальной доступности.

Вместе с тем часть детей-инвалидов дошкольного возраста со сложным дефектом не включена в системный образовательный процесс по состоянию здоровья и получает преимущественно медицинские реабилитационные услуги.

Дети с нарушением опорно-двигательного аппарата, обучение которых часто не требует модификации образовательного процесса, вынуждены обучаться на дому в изоляции от своих сверстников, с одной стороны, по причине неприспособленности зданий школ для обучения таких детей, с другой стороны, по причине отсутствия транспорта, приспособленного для перевозки детей с ограниченными возможностями здоровья.

Однако формирование реабилитационного пространства для детей-инвалидов на современном этапе невозможно без изменения принципиальных подходов к созданию доступной среды их жизнедеятельности, специальных условий, которые позволят детям-инвалидам вести независимый образ жизни и изменить качество их жизни.

В целях реализации прав таких лиц принят Закон города Москвы от 28 апреля 2010 года N 16 "Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья в городе Москве" (далее - Закон N 16), в котором систематизированы выполняющиеся в рамках отдельных проектов и программ мероприятия по интеграции, социальной адаптации детей с ограниченными возможностями здоровья. Закреплен перечень мер государственной поддержки лиц с ограниченными возможностями здоровья, определен порядок организации их обучения и воспитания не только в специальных коррекционных образовательных учреждениях, на дому, в условиях лечебно-профилактических учреждений и стационарных учреждений социального обслуживания, но и практически в любом избранном образовательном учреждении. Определены особенности приема в образовательные учреждения данной категории лиц, их перевод и отчисление, проведение итоговой аттестации; особенности финансирования образовательных учреждений, в которых обучаются лица с ограниченными возможностями здоровья.

Как отмечает Департамент образования города Москвы, в настоящее время предусмотрены меры социальной поддержки работников, участвующих в осуществлении образования лиц с ограниченными возможностями здоровья.

В связи с вступлением с 1 января 2011 года Закона N 16 в силу в полном объеме в целях его реализации необходимо принятие ряда нормативных правовых актов Правительства Москвы по вопросам создания специальных условий обучения лиц с ограниченными возможностями здоровья, в том числе организации их транспортного обслуживания.

Следует отметить, что правовые отношения в области образования рассматриваемой категории лиц на федеральном уровне в основном регулируются подзаконными актами, в первую очередь нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Тем не менее именно вопросы, связанные с образованием лиц с ограниченными возможностями здоровья, требуют принятия федеральных законов либо внесения изменений в уже действующие.

Так, до настоящего времени не разработана нормативная база образовательно-реабилитационной деятельности вузов и колледжей, отсутствует ее бюджетная и кадровая поддержка. Более того, в Федеральном законе от 22 августа 1996 года N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" о лицах с ограниченными возможностями здоровья вообще не упоминается, что свидетельствует о необходимости дополнения этого закона соответствующими нормами.

В настоящее время требует решения еще одна проблема. Она связана с тем, что детям-инвалидам, достигшим возраста 23 лет, снижается объем социальной поддержки. В Москве в соответствии с действующим законодательством лицам данной категории оказывается различная помощь, в том числе и в трудоустройстве путем квотирования рабочих мест (подробнее см. предыдущие доклады Думы).

Но социальная интеграция инвалидов не может ограничиваться только организацией их обучения, созданием условий для трудоустройства. Необходимо вовлекать людей с ограниченными возможностями здоровья, в том числе и пожилых людей, в различные сферы социальной активности: проводить спортивные соревнования инвалидов и лиц с ограниченными возможностями, создавать при органах социальной защиты интернет-клубы для пожилых людей, различные клубы по интересам.

Позитивно показала себя практика привлечения молодежи через различные общественные организации к помощи и поддержке пожилых людей, людей с ограниченными возможностями здоровья. Но процесс должен быть обоюдным, что крайне важно и для патриотического воспитания, и для профилактики социального сиротства. Однако для этого необходима достаточная правовая база, например, закон города Москвы о мерах по социальной адаптации и социальной интеграции инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья.

В данном законе следует предусмотреть такую меру как создание и развитие в Москве анимационных методик адаптации и интеграции в общество молодых инвалидов. Данная методика с успехом применяется во многих странах. К сожалению, на данный момент ни в Москве, ни в России единой сформированной модели анимационной работы по адаптации и интеграции в общество молодых инвалидов не создано. Единственным учреждением в городе, осуществляющим плановую и системную работу в данном направлении, является городской организационно-методический центр по работе с молодежью с ограничениями в здоровье "Центр досуга и творчества молодежи "Россия" Департамента семейной и молодежной политики города Москвы.

Подобная работа должна стать одним из основных направлений не только политики поддержки инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья, но и молодежной политики, о необходимости и важности которой последнее время говорится все чаще. Безусловно, московские законодатели не оставляют без внимания проблемы и потребности молодых людей. Так, в Москве действует около 13 законов, регулирующих правоотношения в сфере городской молодежной политики, основным из которых является Закон города Москвы от 30 сентября 2009 года N 39 "О молодежи" (далее - Закон N 39), заменивший действовавший ранее Закон города Москвы от 28 января 2004 года N 4.

Однако реализация Закона N 39 осложняется из-за отсутствия соответствующих нормативных правовых актов Правительства Москвы. Так, в целях реализации норм, содержащихся в статьях 8, 14, 24, 31, 42 и 43 указанного Закона, необходимо утвердить порядок ведения Реестра молодежных объединений и организаций, участвующих в реализации государственной молодежной политики в городе Москве, порядок образования и деятельности Московской федерации молодежи, порядок рассмотрения органами исполнительной власти предложений о реализации государственной молодежной политики в городе Москве, вносимых молодыми гражданами и молодежными объединениями, положение об оценке эффективности реализации государственной молодежной политики в городе Москве, порядок выплаты пособий студентам - молодым гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, а также иным категориям студентов, нуждающихся в социальной поддержке.

На федеральном и региональном уровнях реализуется ряд различных проектов, таких как "Российская молодежная информационная сеть", "Новый взгляд", "Доброволец России", "Карьера", "Молодая семья" и др.

В Москве создана целая система организаций, деятельность которых направлена на выявление социально активной молодежи.

В соответствии с постановлением Правительства Москвы от 29 ноября 2005 года N 962-ПП "О дополнительных мерах по совершенствованию работы с молодежью и студентами в городе Москве" созданы молодежные советы отраслевых и функциональных органов исполнительной власти города Москвы, окружные и районные молодежные советы. Основными направлениями деятельности молодежных советов являются: информирование органов власти о положении дел в молодежной среде; проведение общественной экспертизы инициатив и программ в области молодежной политики; координация деятельности молодежных организаций и общественных объединений.

Молодежные советы регулярно проводят мероприятия, направленные на раскрытие творческого потенциала молодых сотрудников, ведется изучение социально-бытовых условий в целях оказания поддержки и практической помощи нуждающимся. Создана система наставничества, ведется работа по подготовке молодых сотрудников для поступления в профильные вузы, реализуется программа обучения, повышения квалификации и переподготовки, актуальная для молодых специалистов. Учреждены именные стипендии для лучших студентов МАДИ и МГИУ. В своей работе молодежные советы всех уровней уделяют большое внимание патриотическому воспитанию. В целях воспитания у молодежи стремления к здоровому образу жизни регулярно проводятся: спортивные праздники в районах и округах; соревнования по стритболу, мини-футболу, пейнтболу, настольному теннису; межвузовские спартакиады; туристические слеты. Молодежные советы являются инициаторами проведения рабочих совещаний и заседаний, брифингов с руководителями департаментов и комитетов города Москвы по обсуждению вопросов жилья, молодежного бизнеса, здравоохранения, образования, трудоустройства.

В 2005 году создано Студенческое Правительство дублеров. В настоящее время участниками кадровой программы Студенческого Правительства дублеров являются более 600 студентов из 64 московских вузов.

Студенческое Правительство дублеров осуществляет взаимодействие молодых граждан с органами исполнительной власти города Москвы в целях учета потребностей и интересов молодежи при формировании и реализации государственной политики города Москвы, обеспечения практических навыков и непосредственного участия молодых граждан в управлении городом. Через Студенческое Правительство за время его деятельности прошло более 4000 студентов, и более 200 из них были рекомендованы к поступлению и впоследствии трудоустроены на государственную гражданскую службу или в подведомственные учреждения.

В 2006 году при Думе создана Молодежная палата (в соответствии с постановлением Думы от 27 сентября 2006 года N 265), которая состоит из представителей молодежи Москвы и является молодежным совещательно-консультативным органом для обсуждения проектов законов города Москвы, проектов постановлений Думы в области реализации и защиты прав, свобод и законных интересов молодежи, а также по иным вопросам, отнесенным к ведению Молодежной палаты.

С момента создания Молодежной палатой внесено более 200 предложений в проекты законов города Москвы, в том числе "О занятости населения в городе Москве", "О молодежи", "О физической культуре и спорте в городе Москве" и другие, в проекты федеральных законов "О государственной молодежной политике в Российской Федерации", "Об образовании в Российской Федерации", "О полиции", а также в проекты ряда городских целевых программ, затрагивающих права и интересы молодежи и важные вопросы жизни города.

Молодежной палатой периодически осуществляется мониторинг исполнения Закона N 3 и соответствующих постановлений Правительства Москвы. Выявленная информация доводится до сведения профильных комиссий Думы и Департамента социальной защиты населения города Москвы. Проводятся общественно значимые акции, например, пикетирование АЗС, реализующих некачественное моторное топливо, в целях привлечения внимания общественности к халатности их владельцев, рейд по проверке использования по назначению студенческих общежитий государственных вузов, расположенных на территории Москвы, по итогам которого Думой принято обращение к министру образования и науки Российской Федерации.

Также на основании проекта, подготовленного Молодежной палатой, Думой принято обращение к руководителю Минздравсоцразвития по вопросу выплат пособий по временной нетрудоспособности в случае ухода за больным ребенком-инвалидом в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2006 года N 255-ФЗ "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством".

В Москве создана и реализуется программа развития молодежного парламентаризма. Это система взаимосвязанных институтов гражданского общества, осуществляющих подготовку молодежи к активному участию в общественно-политической жизни страны и, прежде всего, конкретного муниципального образования, где молодежь проживает, учится, работает.

При подавляющем большинстве муниципальных собраний внутригородских муниципальных образований города созданы молодежные общественные палаты, представители которых в свою очередь составили окружные советы молодежных палат и Общественную молодежную палату города Москвы, которая начала свою работу в ноябре 2007 года. Цель деятельности этих молодежных структур - формирование правовой и политической культуры молодого поколения, привлечение молодежи разных общественно-политических взглядов и мировоззрения к созидательной социально значимой деятельности на территории своего района и города в целом. В своей работе молодежные палаты уделяют особое внимание разработке и реализации социальных проектов, направленных на решение конкретных молодежных проблем - организацию досуга, помощь в профессиональном самоопределении молодежи, экологическое воспитание молодых граждан и др.

Все эти меры не только направлены на объединение и поддержку молодых граждан с активной жизненной и гражданской позицией, но и демонстрируют всей московской молодежи возможности для самореализации. Вместе с тем следует признать, что, как показывает практика, количество молодых людей, психологически адаптированных к современным реалиям и четко ориентированных на будущее, к сожалению, невелико.

В большинстве случаев подростки не имеют четких приоритетов даже в выборе будущей профессии: в среднем только 2-3 выпускника из класса точно знают, в какой вуз будут поступать. По опросам, проведенным в школах районов Бирюлево, Чертаново, Бутово в 2009 году, из 1311 школьников четко сориентированы на профессию лишь 45 подростков, а в колледжи намерены поступать только 12 человек.

Законодательно необходимо закрепить такие нормы, которые позволили бы сформировать прозрачную, открытую систему информирования граждан об образовательных услугах, обеспечивающую полноту, доступность, своевременное обновление, достоверность информации.

Такие нормы должны способствовать развитию системы профессиональной ориентации и психологической поддержки населения, в том числе профессиональной ориентации школьников, повышению их мотивации к трудовой деятельности по профессиям, специальностям, востребованным на рынке труда.

В определенной степени вопросы информирования населения о спектре услуг в сфере образования позволит решить Федеральный закон от 8 ноября 2010 года N 293-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием контрольно-надзорных функций и оптимизацией предоставления государственных услуг в сфере образования", закрепивший обязанность образовательных учреждений предоставлять полную, достоверную и актуальную информацию о себе и предоставляемых образовательных услугах путем создания и ведения официального сайта в сети Интернет и размещения на нем установленного перечня сведений.

Необходимо также введение специальных норм, регулирующих вопросы организации среднего профессионального образования, в Закон Российской Федерации "Об образовании".

Специалистами в этой связи высказывается мнение, что среднее профессиональное образование целесообразно было бы объединить с начальным профессиональным образованием. Попытка законодательного отражения данной позиции предпринята в проекте нового федерального закона "Об образовании", предполагающего исключение начального профессионального образования как уровня или "подсистемы" образования путем введения профессиональной подготовки в качестве дополнительной составляющей школьного образования. Однако данный вопрос нуждается в тщательной проработке в части оценки последствий предполагаемого изменения типа и вида образовательных организаций: в отношении прав обучающихся и выпускников образовательных учреждений тех типов и видов, которые предполагается сократить, и в отношении социально-экономических прав педагогических работников, например, их права на досрочное назначение трудовой пенсии.

Кроме этого, необходимо в каждом образовательном учреждении, дающем профессиональное образование, создавать рабочие места для обучающихся в целях приобретения ими умений и навыков. Для этого может потребоваться строительство новых учебных корпусов, их техническое и технологическое оснащение современным оборудованием.

На протяжении ряда лет работа с молодежью в городе осуществлялась программно-целевым методом, что нашло свое отражение в программах "Молодежь Москвы", реализуемых с 2001 по 2009 годы. Они направлены на комплексную работу с различными социальными группами - студентами, молодыми специалистами, мигрантами, молодыми семьями, молодыми инвалидами и др. К сожалению, аналогичная программа на 2010 и последующие годы не принята. В последние годы началось активное взаимодействие с неформальной молодежью. Имеется опыт сотрудничества с объединением байкеров "Ночные волки", юных каскадеров "Сетуньский стан", в проведении фестивалей по брейк-дансу, граффити. Для работы с представителями молодежных субкультур создано государственное учреждение "Молодежный центр "Созвездие". Работу с трудными подростками проводит ГУ "Дети улиц". Всего в городе работает около 150 учреждений разного вида и направления для детей и молодежи. Вместе с тем фактически отсутствует работа по социальной адаптации молодых людей, вернувшихся из армии или из учреждений по исполнению наказаний. Кроме того, важно отметить, что, учитывая явный межотраслевой характер молодежной политики, требуется активизировать работу по реализации ее целей, задач и направлений, определенных московским Законом "О молодежи", всеми без исключения отраслевыми и территориальными органами исполнительной власти города, и прежде всего органами и учреждениями образования всех уровней, а также органами внутренних дел. Также очевидно, что требуется активизировать деятельность органов местного самоуправления в городе Москве по привлечению молодежи к участию в мероприятиях физкультурно-оздоровительного и досугового характера при работе с населением по месту жительства. Особое внимание следует уделить широкому и адресному информированию молодежи, которая в общей массе своей пассивна, о программах, мероприятиях, проводимых в городе для детей и молодежи, о возможностях, предоставляемых им в сфере профориентации, труда и занятости, досуга и т.д.

Если рассматривать молодежную политику как комплексную систему принимаемых органами власти мер, направленных именно на неактивную молодежь, то приходится констатировать тот факт, что в настоящее время она фактически отсутствует, прежде всего на федеральном уровне. А это в свою очередь затрудняет субъектам РФ, в том числе Москве, формирование собственной комплексной молодежной политики, направленной на адаптацию к самостоятельной жизни и социальную интеграцию неактивной молодежи.

Причиной этого может быть и отсутствие единой цели государственной молодежной политики. Как правило, все сводится лишь к перечню государственных задач по обеспечению социальных гарантий молодым гражданам (здоровье, занятость, безопасность, равные возможности).

Правовое регулирование молодежной политики на федеральном уровне основывается на постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 3 июня 1993 года N 5090-I "Об Основных направлениях государственной молодежной политики в Российской Федерации", распоряжении Правительства Российской Федерации от 18 декабря 2006 года N 1760-р о Стратегии государственной молодежной политики в Российской Федерации и Указе Президента Российской Федерации от 18 сентября 2008 года N 1383 "О проведении в Российской Федерации Года молодежи".

Таким образом, основные направления государственной молодежной политики были определены в 1993 году. За прошедшие 17 лет произошло множество изменений в стране, в том числе и в законодательстве - принята новая Конституция РФ, а направления молодежной политики не перестали носить общий, зачастую декларативный характер.

Принятие специального федерального закона о молодежи помогло бы регионам обозначить круг первоочередных задач, которые необходимо решать в комплексе и одновременно на всей территории России: предоставление молодому гражданину гарантированного государством минимума социальных услуг, определение такого же обязательного минимума мероприятий, направленных на воспитание, духовное и физическое развитие, охрану здоровья, профессиональную подготовку и трудоустройство, объем, виды и качество которых должны обеспечивать необходимое развитие личности и подготовку к самостоятельной жизни.

Также законодательно должен быть определен механизм осуществления поддержки, координации и взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, неправительственных организаций, иных юридических и физических лиц в реализации государственной молодежной политики в Российской Федерации, определена ответственность.

Но главное, должна быть определена цель федеральной молодежной политики, которую необходимо сформулировать как поддержку молодых граждан страны в достижении самостоятельного уровня существования и благополучия, формирование у них социально активной позиции, развитие патриотизма.

Одним из направлений в воспитании и поддержке молодежи в настоящее время стало развитие волонтерской деятельности. В добровольческой деятельности в городе Москве в 2009 году принимало участие 95,0 тыс. молодых людей, а в 2010 году к данной работе привлечены 102,0 тыс. человек. В настоящее время в городе зарегистрировано и действует более 200 пионерских, скаутских, военно-спортивных, гражданско-патриотических, поисковых, экологических, спортивно-культурных, творческих и других молодежных объединений общей численностью более 5000 человек. Их работа направлена на формирование основ коллективного творчества, участие в общественной жизни города, патриотической деятельности. Очевидно, что данное направление воспитания молодежи должно получать конкретную поддержку государства. В связи с этим Департаментом семейной и молодежной политики города Москвы был разработан и находится на согласовании органов исполнительной власти города Москвы проект распоряжения "О государственной поддержке молодежного добровольческого движения в городе Москве".

Целесообразно было бы рассматривать и социальную интеграцию, адаптацию инвалидов и других лиц с ограниченными возможностями здоровья как важную составляющую закона о добровольческой деятельности (волонтерстве) в городе Москве.

Закон города Москвы от 12 июля 2006 года N 38 "О взаимодействии органов государственной власти города Москвы с негосударственными некоммерческими организациями" определил формы такого взаимодействия, однако права добровольцев и меры поддержки добровольческой деятельности со стороны органов государственной власти не урегулировал.

Вопросы государственной поддержки молодежных и детских общественных объединений в соответствии с федеральным законом регулируются законодательством субъектов РФ. Однако нормы данного федерального закона не распространяются на участников добровольческих движений, не являющихся детьми и не подходящих под категорию "молодежь". Но и для указанных в федеральном законе категорий граждан, занимающихся добровольческой деятельностью, никаких гарантий, прав и мер поддержки региональными нормативными правовыми актами не установлено.

Неопределенность федерального законодательства, регулирующего отношения в области добровольческой деятельности (волонтерства), отсутствие понятия "добровольческая деятельность", перечня видов добровольческой деятельности, неурегулированность вопросов страхования от несчастных случаев и материального ущерба, поощрения добровольцев и льгот для них приводят к тому, что добровольцы (волонтеры) не имеют единой государственной либо негосударственной поддержки. Другими словами, предоставив право гражданам заниматься волонтерской деятельностью, государство не создало для этого необходимых условий.

Кроме того, было бы целесообразно предусмотреть налоговые послабления для организаций, оказывающих поддержку добровольческим объединениям, например, в виде оплаты проезда, проживания добровольцев (волонтеров), обеспечения их орудиями труда, питанием при выполнении добровольческих мероприятий.

Законодательное регулирование добровольческого движения на федеральном уровне, в том числе прав и обязанностей органов власти и добровольцев, поможет создать мощную организацию, основу которой составила бы молодежь. Участие молодых людей в добровольческом движении наряду с нравственным воспитанием имеет для них еще один немаловажный аспект - приобретение опыта, специальных навыков и знаний, установление личных контактов, возможность проявить, зарекомендовать и реализовать себя в разных сферах деятельности, определиться с выбором жизненного пути. Это, в свою очередь, способствовало бы решению множества задач молодежной политики, в том числе связанных с профориентацией молодежи, развитием среднего профессионального образования, заполнением вакансий младшего персонала в медицинских, социальных и других учреждениях.

Отчасти проблему организации волонтерского движения мог бы решить Федеральный закон от 5 апреля 2010 года N 40-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций". Однако и он выделяет добровольческую деятельность (волонтерство) как деятельность, отличную от деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций. Согласно данному Федеральному закону органы государственной власти могут оказывать поддержку социально ориентированным некоммерческим организациям при условии осуществления ими в соответствии с учредительными документами благотворительной деятельности, а также деятельности в области содействия благотворительности и добровольчества. Кроме того, речь идет об организациях, имеющих наименование, адрес (место нахождения) постоянно действующего органа некоммерческой организации, государственный регистрационный номер записи о государственной регистрации некоммерческой организации. Однако волонтеры не всегда могут объединяться в постоянно действующие организации. Как правило, они привлекаются лишь по случаю проведения каких-либо мероприятий. Например, к уборке мусора в период проведения общегородских праздников, к мероприятиям, приуроченным ко Дню Победы, Дню пожилого человека, к оказанию помощи ветеранам и пенсионерам. В связи с этим вопросы осуществления волонтерами какой-либо деятельности опять остаются неурегулированными.

Еще одним важным направлением молодежной и социальной политики должны стать меры, направленные на борьбу с социальным сиротством. В настоящее время действует постановление Правительства Москвы от 18 ноября 2008 года N 1061-ПП "О Комплексе мер по преодолению социального сиротства в городе Москве на 2009-2011 гг.".

Закон города Москвы от 14 апреля 2010 года N 12 "Об организации опеки, попечительства и патронажа в городе Москве" (далее - Закон N 12) направлен на сокращение числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся в соответствующих специальных учреждениях. Преимуществом этого Закона, безусловно, можно считать сохранение такой формы семейного устройства, как патронат.

Поскольку такая форма устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в семью имеет многолетний положительный опыт, реализация полномочий, предоставленных субъекту РФ в данной области федеральным законодательством, будет способствовать развитию семейного воспитания и благоприятно скажется на организации воспитания и адаптации к жизни указанной категории детей. Введение же Законом N 12 такой формы работы с неблагополучными семьями, как социальный патронат, который устанавливается над детьми, нуждающимися в помощи государства, может способствовать снижению числа социальных сирот.

Для борьбы с социальным сиротством также целесообразно было бы привлечение различных молодежных организаций, работающих на территориях районов города Москвы, особенно молодежных общественных палат при муниципальных собраниях, а также волонтеров, которые могли бы проводить мероприятия по вовлечению проблемных детей по месту их жительства в различные секции в рамках мероприятий по пропаганде здорового образа жизни. Также муниципалитетам следует повысить уровень информирования населения о проводимой досуговой и физкультурно-оздоровительной работе по месту жительства, о бесплатных и платных кружках и секциях.

В настоящее время особую тревогу вызывают расширение и обострение межэтнических противоречий и экстремистских настроений в молодежной среде. К сожалению, представители молодого поколения наиболее активно выражают свою этническую неприязнь. По итогам исследований 22% молодых москвичей негативно относятся к этнокультурному многообразию Москвы. Около 37% московской молодежи проявляют явную интолерантность по отношению к мигрантам, считая, что в некоторые социальные сферы путь им должен быть закрыт.

При этом распространение негативных установок на межэтническое взаимодействие в среде молодежи характерно не только для Москвы, но и для других регионов. Среди причин можно назвать: социальные факторы (экономическая нестабильность, рост социального неравенства, снижение общего культурного уровня); недостатки образовательной системы (например, слабая подготовка педагогов и воспитателей в вопросах межкультурного взаимодействия и межнациональных отношений, отсутствие целенаправленных образовательных программ и др.); интенсивность миграционных потоков и несовершенство миграционного законодательства, а также возрастные особенности подростков. Молодежь острее других возрастных групп реагирует на социально-экономические, этнокультурные изменения и отвечает на "вызовы времени" уходом за пределы традиционных этических, социально-куль-турных норм поведения, героизацией противоправного протестного поведения.

Учитывая остроту данной проблемы, что продемонстрировали также события декабря 2010 года на Манежной площади в Москве, представляется необходимым срочно разработать и утвердить комплекс мер по реализации государственной политики в сфере межэтнических отношений, что предусмотрено постановлением Правительства Москвы от 22 июня 2010 года N 522-ПП "О Концепции реализации государственной политики в сфере межэтнических отношений в городе Москве".

Формирование стремления к здоровому образу жизни, воспитание здорового, физически крепкого поколения, а также подготовка спортсменов для выступления на крупных международных соревнованиях - еще одна задача, стоящая перед городом. Решить ее возможно лишь при проведении соответствующей политики, подкрепленной законодательством, проработанным, охватывающим все стороны правоотношений в данной области.

30 марта 2008 года вступил в силу Федеральный закон от 4 декабря 2007 года N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 329-ФЗ), установивший правовые, организационные, экономические и социальные основы деятельности в области физической культуры и спорта и определивший основные принципы законодательства в данной области. В связи с его принятием возникла необходимость разработки аналогичного закона города Москвы.

В Федеральном законе N 329-ФЗ в соответствии со статьей 72 Конституции РФ был определен круг вопросов в области физической культуры и спорта, которые субъекты РФ вправе регулировать самостоятельно.

Закон города Москвы от 15 июля 2009 года N 27 "О физической культуре и спорте в городе Москве" (далее - Закон N 27), действующий в настоящее время, в большей степени по сравнению с Федеральным законом N 329-ФЗ отражает специфику организации физкультурно-спортивной деятельности в городе Москве. Так, Законом N 27 предусмотрено ведение городского реестра физкультурно-спортивных организаций, создание городских спортивных федераций, утверждение единого календарного плана физкультурных и спортивных мероприятий города Москвы, определен комплекс мер государственной поддержки в области физической культуры и спорта. Он гарантирует полное медицинское страхование спортсменов, обучающихся в образовательных учреждениях, в период их участия в спортивных соревнованиях, учебно-тренировочных сборах и иных мероприятиях по подготовке к спортивным соревнованиям, проводимых в рамках учебно-тренировочного процесса, а также спортсменов и тренеров, входящих в состав спортивных сборных команд города Москвы, в период их участия в официальных спортивных соревнованиях, учебно-тренировочных сборах и иных мероприятиях по подготовке к официальным спортивным соревнованиям.

Действие Закона N 27 направлено на развитие не только олимпийского, но и массового спорта в городе Москве, прежде всего на развитие и пропаганду физической культуры и спорта среди подростков, студентов, популяризацию здорового образа жизни.

Достижение высоких спортивных результатов возможно прежде всего при соответствующем оснащении имеющихся спортивных сооружений и строительстве новых с учетом потребности населения. В Москве начиная с 2004 года проводится работа по развитию массовых видов спорта в соответствии с программами "Спорт Москвы", утверждаемыми Правительством Москвы. За этот период в московских дворах установлено 2,5 тыс. спортивных площадок, введено в действие 134 новых спортивных сооружения, в том числе спортивные комплексы "Крылатское" и "Мегаспорт" (Ходынское поле). Велось интенсивное строительство ФОКов, позволившее повысить обеспеченность граждан спортивными сооружениями шаговой доступности до 32%.

Таким образом решается главная задача - доступность занятий спортом для каждого жителя района.

Очевидно, что Закон N 27 способствует более эффективному решению поставленных задач, хотя позитивный эффект заметно снижается из-за недостаточности подзаконной правовой базы как на федеральном, так и на городском уровне.

Федеральный закон N 329-ФЗ предусматривал издание до 1 июля 2008 года целого ряда нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти. Однако большая часть таких актов не принята, что зачастую затрудняет реализацию не только Федерального закона N 329-ФЗ, но и Закона N 27. Например, в Федеральном законе N 329-ФЗ говорится о выдаче спортивных паспортов, которые являются документами единого образца, удостоверяющими принадлежность спортсмена к физкультурно-спортивной или иной организации и спортивную квалификацию спортсмена. Реализация этой нормы возложена на субъекты РФ, и она должна осуществляться в соответствии с положением о спортивном паспорте, которое должно быть утверждено Минспорттуризмом России. Однако указанное положение не было принято. Кроме того, Федеральным законом от 17 декабря 2009 года N 313-ФЗ "О приостановлении действия отдельных положений некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов" с 1 января 2010 года до 1 января 2011 года приостановлено действие статьи 7 и пункта 9 части 1 статьи 38 Федерального закона N 329-ФЗ в части оформления и ведения спортивных паспортов. Это в свою очередь делает невозможным реализацию статьи 13 Закона N 27.

Осложняется применение Закона N 27 также тем, что после вступления его в силу и актуализации ряда подзаконных актов города Москвы некоторые подзаконные акты не были приняты, несмотря на то, что к проекту закона прилагался перечень постановлений Правительства Москвы, имеющих нормативный характер, принятие которых необходимо в целях реализации данного Закона: об организации деятельности городских центров спортивной подготовки; о городском реестре физкультурно-спортивных организаций.

Без грамотного и своевременного медицинского обеспечения меры, направленные на организацию здорового образа жизни населения, могут оказаться не такими эффективными, как ожидается. Для этого нужны специалисты (врачи, младший медицинский персонал), а также проведение своевременной диагностики здоровья населения, оказание квалифицированной медицинской помощи в случае выявления какого-либо заболевания.

В последнее время на федеральном уровне принимаются серьезные меры по модернизации здравоохранения и пропаганде здорового образа жизни. Так, 29 ноября 2010 года был принят Федеральный закон N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации", в соответствии с которым в регионы Российской Федерации на укрепление материальной базы медицинских учреждений, закупку для них новейшего оборудования и обеспечение новых стандартов оказания медицинской помощи можно будет дополнительно направить 460 млрд. рублей. Депутаты Думы активно работали над поправками к данному законопроекту, многие из которых были приняты.

В столице вопросы оказания медицинской помощи, которые ранее регламентировались различными нормативными документами, нашли свое отражение в Законе города Москвы от 17 марта 2010 года N 7 "Об охране здоровья в городе Москве". Среди них восстановительное лечение и медицинская реабилитация граждан, лекарственное обеспечение жителей города Москвы, установление городских стандартов медицинской помощи, оказание платных услуг государственными учреждениями здравоохранения города Москвы, осуществление контроля качества медицинской и иных видов помощи в сфере здравоохранения в городе Москве.

В это же время Правительство Москвы рассмотрело вопрос о городской комплексной среднесрочной программе развития здравоохранения "Столичное здравоохранение" на 2011-2013 годы и обсудило меры социальной поддержки медицинских работников.

Принятие Думой 26 мая 2010 года Закона города Москвы N 21 "О предупреждении распространения на территории города Москвы заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)" стало своего рода пропагандой нравственных и семейных ценностей, ответственного поведения, противодействием порочному образу жизни. Данный Закон, разработанный и внесенный комиссией Думы по здравоохранению и охране общественного здоровья, закрепил на законодательном уровне принципы профилактики ВИЧ-инфекции, которые позволили сдержать ее распространение и темпы роста в городе Москве. Впоследствии они были одобрены на федеральном уровне и взяты за основу при подготовке государственной программы профилактики распространения ВИЧ-инфекции в Российской Федерации.

По инициативе комиссии по здравоохранению и охране общественного здоровья, которую поддержали депутаты Думы, в рамках реализации государственной концепции по противодействию употреблению табака в городе проведена широкомасштабная рекламная кампания "Брось курить сегодня". Эта рекламная кампания имела большой общественный резонанс. Исследование ВЦИОМа показало, что 51% опрошенных вспомнили рекламу без подсказки, 70% - с подсказкой, 50% обсуждали эту рекламу с друзьями. 7% опрошенных сами бросили курить под воздействием этой рекламы, 39% опрошенных курильщиков отметили, что реклама их скорее склонила бросить курить, 83% бросивших курить утвердились в правильности сделанного ими выбора.

Кроме того, Дума продолжает участвовать в разработке нового технического регламента на табачную продукцию стран ЕврАзЭС, который призван сыграть позитивную роль в организации противодействия табакокурению на территории Российской Федерации (в том числе города Москвы).

Совместно с Департаментом семейной и молодежной политики города Москвы депутатами Думы начата реализация программы возрождения донорского движения в столице, особенно среди молодежи, что в последующем потребует принятия отдельного законодательного акта города Москвы.

3. Обеспечение благоприятной среды обитания в городе Москве

Москва - крупный мегаполис с многомиллионным населением. Задачи власти - обеспечить максимально возможный уровень удобства для жителей, создать благоприятные условия жизни в нем путем рационального использования территории города, позволяющего сбалансированно реализовывать различные, зачастую противоположные функции: развитие промышленности, транспорта, социальной инфраструктуры, обеспечение благоприятной окружающей среды, развитие природного комплекса столицы и т.д.

При этом использование земли, природных ресурсов, зданий, строений, сооружений и иной недвижимости подчиняется задачам градостроительного развития. Законодательство в области градостроительства является основополагающим регулятором общественных отношений, вокруг которого строится экономика и социальная сфера Москвы. Оно ориентировано на гармоничное развитие мегаполиса в существующих границах за счет более рационального использования городской территории, улучшения экологического состояния города, бережного сохранения природного комплекса и историко-культурного наследия, создания условий для здоровой, безопасной и благоустроенной жизни горожан.

В соответствии с Конституцией РФ, Законом Российской Федерации от 15 апреля 1993 года N 4802-I "О статусе столицы Российской Федерации", Уставом города Москвы в предметы ведения Москвы входит регулирование градостроительной деятельности в городе Москве.

Правовая регламентация ведения строительства и реконструкции градостроительных объектов на территории столицы направлена на обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности в соответствии с экологическими и санитарно-эпидемиологическими требованиями, градостроительными нормативами и правилами, требованиями охраны объектов природы и памятников культуры, а также на соблюдение прав граждан на информацию.

Градостроительная деятельность в Москве до принятия 29 декабря 2004 года ГрК РФ регулировалась пакетом законов, охватывающих всю деятельность в этой сфере. При приведении законодательства города Москвы в соответствие с федеральным были устранены пробелы в московском законодательстве путем введения новых норм и институтов. В Законе города Москвы от 25 июня 2008 года N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы" кодифицировано большинство законов в этой области и закреплены основные требования к осуществлению градостроительной деятельности в столице.

Основополагающими документами в этой сфере в соответствии с ГрК РФ и ГрК Москвы являются Генплан, План реализации Генплана (утверждаемый Правительством Москвы), нормативы градостроительного проектирования, состоящие из закона города Москвы о нормах и правилах градостроительного проектирования и инструкций по градостроительному проектированию, утверждаемых Правительством Москвы, а также ПЗЗ.

Принятие этих документов обусловлено федеральным законодательством, содержащим жесткие требования относительно возможности осуществления как градостроительного регулирования и градостроительной деятельности, так и фактически любой деятельности по осуществлению органами власти своих функций в этой области. Так, в соответствии с ГрК РФ с 1 января 2012 года в отсутствие Генплана не допускается принятие решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую; подготовка документации по планировке территории, в том числе градостроительных планов земельных участков, являющихся основанием для выдачи разрешений на строительство. В отсутствие ПЗЗ не допускается выдача разрешений на строительство.

Летом 2009 года по проектам Генплана и ПЗЗ прошли публичные слушания. Цель проведения публичных слушаний - ознакомление жителей с проектами представленных документов и сбор замечаний и предложений к ним. Одним из важнейших итогов прошедших публичных слушаний стало то, что они вскрыли очень многие проблемные моменты, которые волнуют горожан и которые в большинстве случаев можно урегулировать с учетом пожеланий граждан.

Таким образом, процедура принятия Генплана и ПЗЗ, предусматривающая проведение публичных слушаний с привлечением общественности к обсуждению предлагаемых градостроительных решений, показала свою обоснованность и практическую значимость.

В частности, в ходе публичных слушаний по проектам Генплана и ПЗЗ больше всего нареканий жителей было высказано по вопросам транспортного строительства. Действительно, в Москве существуют проблемы, связанные со строительством новых транспортных магистралей. Например, изъятие земельных участков для государственных нужд, по которым должны пройти новые дороги, то есть лишение москвичей законно принадлежащего им имущества. Право изымать земельные участки для государственных нужд, в том числе для дорожного строительства, предусмотрено ЗК РФ, однако процедура эта длительна, сложна, довольно болезненна и сопровождается определенной социальной напряженностью. Не меньшее значение для решения транспортной проблемы в городе имеет грамотная организация движения по уже имеющимся магистралям, а также их освобождение от припаркованных машин, которые занимают всю первую, а иногда и вторую полосу, что значительно осложняет движение общественного транспорта, а зачастую делает его невозможным.

Сложность решения этой проблемы заключается в пересечении различных отраслевых законодательных актов, а также нерешенности вопроса о статусе улично-дорожной сети в городе. С одной стороны, в соответствии с ГрК РФ дороги являются линейными объектами и следовательно входят в сферу правового регулирования Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", с другой стороны, улицы, бульвары, набережные - это территории общего пользования, границы которых определяются проектами планировки соответствующих территорий. Решения об использовании и градостроительном освоении территорий общего пользования должны приниматься Правительством Москвы. На эти объекты распространяется также и действие ПДД, определяющих в числе прочего правила остановки и стоянки транспортных средств. Таким образом, в настоящее время невозможно дать однозначный ответ, в какой части город Москва вправе установить собственное правовое регулирование, например, в отношении парковки автотранспортных средств на проезжей части. Однако с учетом статуса улично-дорожной сети как территории общего пользования, находящейся в собственности города, данные вопросы могут стать предметом регулирования закона города Москвы, принятого Думой в рамках реализации компетенции в сфере градостроительного регулирования, а также прав собственника соответствующих земельных участков.

Регулирование градостроительной деятельности в Москве характеризуется рядом особенностей, обусловленных статусом города, являющегося одновременно и поселением, и субъектом РФ. Такая двойственность не могла не отразиться на структуре градостроительной документации. Так, в соответствии с ГрК РФ органы исполнительной власти РФ и субъектов РФ утверждают схемы территориального планирования, в которых отражают расположение объектов соответственно федерального или регионального значения, включая ООПТ и ОКН. А органы местного самоуправления, утверждая генеральные планы, обязаны отображать в них материалы соответствующих схем, которые имеют большую юридическую силу, поскольку принимаются на более высоком уровне. Это полностью соотносится с требованиями законодательства, устанавливающими приоритет природоохранного законодательства и законодательства в сфере охраны объектов культурного наследия перед градостроительным.

В городе Москве ситуация принципиально иная. Генплан утверждается законом города. Соответственно утверждаемые Правительством Москвы границы ООПТ или территорий и зон охраны ОКН формально вступают в противоречие с данным законом города Москвы и не должны применяться, что, в свою очередь, будет противоречить федеральному законодательству.

Поэтому в Закон города Москвы "О Генеральном плане города Москвы" была включена норма, согласно которой подзаконные акты, принимаемые на основании охранного законодательства, действуют вплоть до внесения изменений в Генплан, которые должны быть приняты Думой в течение трех месяцев.

Важность решения этого вопроса обусловлена тем, что охранные зоны, отображенные в Генплане, впоследствии должны быть учтены в ПЗЗ. Причем, попадая в градостроительные регламенты, они становятся юридически значимыми "правилами игры", поскольку устанавливают в числе прочего ограничения использования земельных участков (ограничения хозяйственной деятельности) и предельные параметры разрешенного строительства, что напрямую затрагивает права собственников и правообладателей недвижимости. Соответственно установление ограничений этих прав подзаконным актом, противоречащим законам Москвы о Генплане и ПЗЗ, может повлечь судебные споры и требования к городу о компенсации убытков. Ситуация осложняется тем, что в ГрК РФ закреплен исчерпывающий перечень случаев внесения изменений в ПЗЗ, в число которых изменение границ охранных зон не попадает.

Все это создает правовую неопределенность и требует законодательного разрешения в ГрК Москвы.

Если случай с соотношением градостроительного, природоохранного законодательства и законодательства в области охраны ОКН вызывает столь существенные проблемы, притом что сам по себе вопрос об их соотношении достаточно очевиден, то случай пересечения двух последних отраслей права никоим образом законодательно не решается. Вместе с тем в городе существует значительное число территорий, где пересекаются эти два вида охранных зон. Соответственно возникает вопрос о том, какие ограничения должны иметь приоритет в этом случае - природоохранные или установленные в соответствии с законодательством об охране ОКН? Очевидна необходимость законодательного решения этого вопроса либо путем "суммирования" ограничений и установления наиболее жесткого охранного режима, либо путем выработки универсальных требований и норм, которые бы обеспечивали интересы сохранения "конфликтующих" объектов, либо путем создания историко-культурных заповедников - территорий, представляющих собой выдающийся целостный историко-культурный и природный комплекс, нуждающийся в особом режиме содержания.

Однако реализация любого из этих вариантов является крайне затруднительной в силу того, что в настоящее время законодательство города Москвы в области охраны ОКН устарело и не учитывает современные реалии. В настоящее время в Москве действуют законы города Москвы от 14 июля 2000 года N 26 "Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры" и от 9 июня 2004 года N 40 "Об особом порядке регулирования градостроительной деятельности на исторических территориях города Москвы и на территориях зон охраны объектов культурного наследия в городе Москве". Кроме того, правовое регулирование градостроительной деятельности на соответствующих территориях содержится в главе 11 ГрК Москвы. Если первые два закона, принятые до соответствующих федеральных законов, содержат устаревшее правовое регулирование, то глава 11 ГрК Москвы фактически выходит за рамки регулирования градостроительной деятельности, вторгается в сферу законодательства об ОКН. В частности, она предусматривает утверждение историко-культурного опорного плана территории города Москвы, который является основой для определения границ территорий и зон охраны ОКН. Вместе с тем в соответствии с Федеральным законом от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ) зоны охраны выявленных ОКН утверждаются на основании проекта таких зон, разрабатываемого в порядке, установленном Правительством РФ по инициативе органов государственной власти, органов местного самоуправления, собственников или пользователей ОКН, правообладателей земельных участков, или по решению суда на основе необходимых историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследований, данных государственного кадастра недвижимости и материалов по обоснованию проектов зон охраны ОКН. И только после утверждения в установленном порядке проекта закона охраны ОКН он подлежит включению в градостроительную документацию.

При этом до сих пор не существует утвержденной методики, позволяющей относить те или иные объекты к ОКН, а также методики определения оптимальных границ зон их охраны, необходимой для соблюдения баланса интересов охраны ОКН и правообладателей недвижимого имущества, расположенного вблизи такого объекта. Еще более сложным является вопрос с установлением территории самого памятника, поскольку фактически границы этой территории могут не совпадать с границами земельного участка, затрагивая соседние участки и, следовательно, устанавливая для их правообладателей существенные обременения (ограничения).

Федеральный закон N 73-ФЗ относит решение этих вопросов к предмету историко-культурной экспертизы, то есть при отсутствии единой методики фактически речь идет о субъективности принятия решений. При этом в соответствии с федеральным законодательством такую экспертизу могут проводить только эксперты, прошедшие аттестацию в порядке, установленном Министерством культуры Российской Федерации. Однако до настоящего момента такой порядок не установлен, в результате чего фактически экспертиза проводиться не может, следовательно, должна быть приостановлена вся работа по выявлению ОКН, включению их в реестр и установлению для них зон охраны.

Требуют уточнения и другие положения московского законодательства, например, в части установления порядка учета ОКН, регулирования порядка выдачи охранных обязательств, содержания понятия сохранения памятников и так далее.

Таким образом, в настоящее время в Москве существуют значительные пробелы в законодательном регулировании вопросов сохранения, использования, популяризации и государственной охраны ОКН, отражения соответствующей информации в градостроительной документации, соотношения законодательства в области охраны ОКН и природоохранного законодательства.

Все это требует серьезной проработки и принятия закона города, который бы содержал комплексное правовое регулирование перечисленных вопросов, объединяя в себе сразу несколько отраслей права. Еще в январе 2009 года в комиссию по культуре и массовым коммуникациям, а затем в Думу был внесен проект закона города Москвы "О памятниках истории и культуры в городе Москве". Однако он до сих пор не принят.

Необходимо рассмотреть вопросы, связанные с модернизацией музейного дела в городе и принятием закона о музеях и музейной деятельности. В этом законе должны быть определены такие понятия, как "музей-усадьба", "музей-заповедник" и "музей-квартира". Кроме того, должен быть определен статус школьных и вузовских музеев. Такой законопроект подготовлен по итогам заседаний рабочей группы, в состав которой входят представители Департамента культуры города Москвы, комиссии Думы по культуре и массовым коммуникациям и представители музейного сообщества. Однако его слушание на Правительстве Москвы по различным причинам до сих пор откладывается.

В свою очередь, отношения в сфере ООПТ, природных и озелененных территорий регулируются законами города Москвы от 26 сентября 2001 года N 48 "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве" (далее - Закон N 48) и от 5 мая 1999 года N 17 "О защите зеленых насаждений". При этом природные и озелененные территории являются территориями общего пользования, следовательно, соответствующие отношения регулируются градостроительным законодательством, а расположение и границы таких территорий определяются Генпланом и проектами планировки.

В соответствии с требованиями Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон N 7-ФЗ) в целях охраны окружающей среды городских и сельских поселений создаются озелененные территории, зеленые зоны, лесопарковые зоны и иные, изъятые из интенсивного хозяйственного использования защитные и охранные зоны с ограниченным режимом природопользования. Совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения, в том числе в зеленых зонах, лесопарковых зонах, и других озелененных территорий в границах этих поселений составляет зеленый фонд городских поселений. Основой зеленого фонда города помимо ООПТ являются еще и парки, скверы, бульвары, сады.

Статья 51 ГрК Москвы вводит понятие "озелененные территории общего пользования", включая в него скверы, бульвары, сады, парки, иные территории. Кроме этого, к озелененным территориям, границы, категории и виды которых устанавливаются в соответствии с законодательством в области охраны и использования природных и озелененных территорий, статья 51 относит и озелененные территории ограниченного использования, и озелененные территории специального назначения. При этом понятия "сквер", "парк", "сад" и "бульвар" напрямую в федеральном или московском законодательстве не раскрываются.

Вопросы организации скверов, парков, бульваров и садов как целостного объекта в Москве регулируются лишь постановлением Правительства Москвы от 25 января 2000 года N 49 "Об утверждении норм и правил проектирования планировки и застройки Москвы МГСН 1.01-99". В нем выделяются следующие категории территорий природного комплекса: многофункциональная зона и многофункционально-парковая зона; озелененные территории; парк; сад; сквер. Но данным постановлением регулируется лишь организация этих озелененных зон природного комплекса Москвы с разрешением размещения на таких территориях определенных объектов. Кроме того, в соответствии с Федеральным законами от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) и от 30 декабря 2009 года N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" нормативные требования к зданиям и сооружениям могут устанавливаться только в сводах правил и национальных стандартах на федеральном уровне. Таким образом, вышеназванный документ Правительства Москвы в настоящее время не действует. Учитывая, что Министерством регионального развития РФ сейчас ведется работа по актуализации и разработке новых требований, Москве необходимо внести свои предложения по учету правил и норм проектирования планировки и застройки городов, основанные на современном опыте Москвы по организации озелененных территорий общего пользования, в том числе в целях учета категорий территорий природного комплекса, указанных в МГСН 1.01-99.

Парки, сады, бульвары, аллеи, скверы являются важным звеном архитектурно-планировочной структуры города в построении видовых перспектив широких и малых архитектурных ансамблей, придают законченность архитектуре главных магистралей.

Согласно Генеральной схеме озеленения Москвы (постановление Правительства Москвы от 13 ноября 2007 года N 996-ПП "О Генеральной схеме озеленения города Москвы на период до 2020 года") площадь озелененных территорий общего пользования к 2020 году в Москве увеличится на 6 тыс. гектаров и должна составить 26 тыс. гектаров. Таким образом, обеспеченность рекреационными территориями (зонами отдыха) должна составить 23 кв. метра на человека.

По мнению специалистов-экологов, Генеральная схема озеленения Москвы должна стать документом, определяющим стратегические градостроительные подходы к формированию озелененных территорий, приоритеты и целевые показатели, которые войдут в Генплан и лягут в основу формирования среднесрочных программ.

Закон города Москвы "О защите зеленых насаждений" включает в определение "озелененные территории" участки земли, на которых располагаются растительность естественного происхождения, искусственно созданные садово-парковые комплексы и объекты, бульвары, скверы, газоны, цветники, малозастроенная территория жилого, общественного, делового, коммунального, производственного назначения, в пределах которой не менее 70% поверхности занято растительным покровом.

Таким образом, на сегодняшний день законодательно не определено, относятся ли к озелененным территориям придомовые, внутридворовые, придорожные озелененные участки, небольшие по площади. Да и само понятие требует конкретизации. Тем более что в соответствии со статьей 53 ГрК Москвы допускается изменение границ озелененных территорий Правительством Москвы при наличии положительного заключения органа исполнительной власти города Москвы, осуществляющего государственное управление в области охраны окружающей среды.

Во избежание принятия произвольных подзаконных решений необходимо законодательно закрепить четкие, не допускающие многозначных толкований определения таких понятий, как "природные территории", "озелененные территории", "природные и природно-антропогенные объекты". Целесообразно также законодательно установить правовой режим парков, скверов, садов, бульваров города Москвы и утвердить их перечень. Это придаст им более весомый статус и послужит дополнительной защитой от уничтожения, поскольку действующего законодательного регулирования не всегда достаточно для этого.

В этой связи необходимо отметить, что органами прокуратуры города в ходе осуществления прокурорского надзора неоднократно выявлялись нарушения законов об охране окружающей среды, особо охраняемых и озелененных территориях, о природопользовании.

Так, в 2009-2010 годах выявлено 20 нарушений Закона города Москвы "О защите зеленых насаждений". Они связаны с несоблюдением правил охраны зеленых насаждений в ходе осуществления предпринимательской деятельности на озелененных территориях, с причинением зеленым насаждениям ущерба при совершении правонарушений, а также несанкционированным заездом автотранспорта на озелененные территории.

В указанный период органами прокуратуры города Москвы также было выявлено 43 нарушения Закона N 48.

Самым распространенным нарушением законодательства на ООПТ, по данным Прокуратуры города Москвы, является нарушение режимов охраны ООПТ, установленных статьей 30 Закона N 48. По результатам рассмотрения постановлений прокурора (статья 37 УПК РФ) о нарушениях режимов охраны ООПТ возбуждено 5 уголовных дел по статье 262 УК РФ.

Отдельной проработки требует понятие "природный комплекс", поскольку в ряде законов города Москвы имеются ссылки на его объекты, а сам природный комплекс рассматривается как самостоятельный объект на территории города Москвы. Однако определения и смысловая нагрузка этого понятия, содержащиеся в Федеральном законе N 7-ФЗ, Законе N 48, КоАПе Москвы и других нормативных правовых актах, имеют некоторые различия.

Отсутствие в московском законодательстве понятия "природный комплекс города Москвы" как совокупности всех природных объектов приводит к тому, что природные озелененные территории воспринимаются как разрозненные, не объединенные в единое целое, а это, в свою очередь, влечет неоднозначное понимание требований КоАПа Москвы.

Объекты, составляющие природный комплекс города Москвы, указаны в постановлении Правительства Москвы от 8 февраля 2005 года N 51-ПП "О совершенствовании системы управления Природным комплексом (комплексом природных и озелененных территорий) города Москвы", утвержденном в соответствии с постановлением Правительства Москвы от 19 января 1999 года N 38 "О проектных предложениях по установлению границ Природного комплекса с их описанием и закреплением актами красных линий", в которое внесено около 130 изменений. Как показывает их анализ, зачастую речь идет либо о сокращении озелененных территорий, либо об исключении их из перечня территорий природного комплекса города Москвы.

Необходимо законодательное регулирование вопросов организации и сохранения озелененных и природных территорий, закрепление их правового режима, а также ужесточение ответственности за правонарушения в данной области. Иначе говоря, назрела необходимость комплексного законодательного регулирования отношений по использованию, сохранению, восстановлению и развитию природных и озелененных территорий города Москвы. Помимо этого, по мнению специалистов в области экологии и градостроительства, необходимо законодательно закрепить основы правового режима территорий общего пользования, включая установление разрешенного вида использования соответствующих земельных участков, ограничений размещения на них объектов капитального строительства и временных сооружений.

Решение некоторых из указанных вопросов возможно в случае принятия закона города Москвы "О комплексе природных и озелененных территорий города Москвы". В мае 2007 года его проект был принят Думой во втором чтении. В соответствии с распоряжением заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы от 30 декабря 2009 года N 111-РЗМ "О создании комплексной рабочей группы по доработке проекта закона города Москвы "О комплексе природных и озелененных территорий города Москвы" утвержден ее состав. Положения указанного законопроекта направлены на сохранение и восстановление природных и природно-антропогенных объектов, образующих природные и озелененные территории города Москвы, ландшафтного и биологического разнообразия, на улучшение состояния окружающей среды, создание благоприятных условий жизни населения города.

Очевидно, что территории общего пользования, включающие в себя и озелененные территории, являются элементом градостроительного каркаса города. Качество их использования во многом определяет характер городской среды, обуславливает уровень благоустройства и комфорта населенного пункта.

Немаловажным является и сохранение ООПТ, так как именно они обладают колоссальным потенциалом в деле экологического воспитания. Для этого необходимо развивать такие перспективные направления, как познавательный и экологический туризм.

Сохранение и развитие ООПТ регулируют Федеральный закон от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", Закон N 48, постановление Правительства Москвы от 10 ноября 2009 го-да N 1219-ПП "О Концепции целевой программы сохранения и развития особо охраняемых природных территорий города Москвы на 2011-2013 гг.".

Однако стоит отметить наличие ряда пробелов в правовом регулировании создания, охраны и использования ООПТ, ограниченность полномочий субъектов РФ в данной сфере.

К пробелам в законодательстве можно отнести отсутствие таких понятий, как "рекреация", "познавательный туризм" и "экологический туризм". Если рекреация на ООПТ - задача федерального законодательства, то вопросы организации познавательного и экологического туризма могли бы регулироваться московским законом. Вследствие отсутствия данных правовых дефиниций появляется возможность неоднозначного их толкования заинтересованными субъектами правоотношений, что может привести к злоупотреблениям, в том числе и при организации рекреационной деятельности.

Обеспечение сохранения ООПТ регионального значения затруднено ввиду отсутствия у дирекций таких территорий полномочий по составлению протоколов и рассмотрению дел об административных правонарушениях, совершенных в границах этих территорий.

Таким образом, было бы целесообразно инициировать рассмотрение в рамках законодательной инициативы вопроса о внесении изменений в КоАП РФ в части наделения дирекций ООПТ указанными полномочиями.

Необходимо обратить внимание и на отсутствие норм, устанавливающих допустимую рекреационную нагрузку на особо охраняемые природные комплексы и объекты, а также требования к рекреационной инфраструктуре, в том числе экскурсионным маршрутам, экологическим тропам, что снижает эффективность природоохранных мероприятий.

Отдельной проработки требует вопрос статуса водоемов, расположенных как в границах ООПТ, так и за их пределами. ВК РФ предоставляет возможность признания водных объектов или их частей, имеющих особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое и оздоровительное значение, особо охраняемыми водными объектами. Особо охраняемый водный объект может быть отдельной ООПТ либо ее частью. Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ могут устанавливаться категории особо охраняемых водных объектов.

В московском законодательстве вопрос о соотнесении правового режима ООПТ и расположенных в их границах водных объектов не регламентирован, также не закреплены основы правового регулирования в области сохранения и развития водных объектов на территории города. С одной стороны, это обусловлено тем, что федеральное законодательство значительно сужает рамки компетенции субъектов РФ в данном вопросе. Но с другой стороны, даже в существующих правовых границах не всегда принимаются необходимые меры по защите и сохранению водоемов, а также не реализуется комплексный природоохранный подход. Так, в соответствии со статьей 25 ВК РФ субъекты РФ наделены целым рядом полномочий в сфере водных правоотношений. Они вправе осуществлять владение, пользование, распоряжение водными объектами, находящимися в их собственности; разработку, утверждение и реализацию программ по использованию и охране водных объектов или их частей, расположенных на их территориях; региональный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов, за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору; меры по охране водных объектов и т.д.

Однако в городе Москве уполномоченные органы власти, как правило, ограничиваются проведением незначительных работ по очистке отдельных водоемов (причем такие работы проводятся нерегулярно) и фактически не реализуют контрольные функции. В результате городские и пригородные водные объекты (особенно пруды) практически бесхозны и находятся в плачевном состоянии.

По сложившейся практике водоемы должны состоять на балансе Мосводостока. Для этого их необходимо оборудовать очистными сооружениями, на прилегающей территории поставить фонари и проложить дороги для мусоровозов. Однако ответственный за проведение этих мероприятий в нормативных правовых актах города Москвы не обозначен. Управы районов практически не выделяют средства на благоустройство водоемов и оборудование общественных пляжей на территории города, а правового механизма, обеспечивающего целевое финансирование соответствующих мероприятий и предписывающего их обязательное проведение, в законодательстве нет.

По оценкам специалистов Института экологии города Москвы, вследствие такого правового пробела ситуация перешла в разряд критических. Программа реабилитации малых рек и водоемов предусматривает выделение значительных средств (свыше 21 млн. рублей) на обустройство более 80 прудов до 2011 года. Однако это касается только водоемов, расположенных в центре жилых массивов, а парковые и лесные водоемы по-прежнему могут остаться без необходимой профилактики и реабилитации, поскольку выбор приоритетов в данном вопросе остается за управами районов города.

В 90-е годы прошлого столетия все водоемы были разделены на городские и федеральные. В городском бюджете появилась отдельная строка "на содержание водоемов", в которой указываются средства, перечисляемые в Мосводосток.

Префектурам предлагалось расходовать на эти цели средства Фонда экологии (город выделял деньги на улучшение экологического состояния районов). Однако в связи с изменением федерального бюджетного законодательства в 2007 году такие фонды перестали существовать, что сделало невозможным целевое финансирование соответствующих мероприятий.

Помимо градообразующих, экологических и прочих функций отдельные водоемы выполняют функции источников водоснабжения и объектов водоотведения (сброса сточных вод). Но, несмотря на это, по оценкам специалистов-экологов, водоемы ожидает плачевная участь: загрязнения накапливаются с каждым годом и не удаляются полностью. Такая ситуация в первую очередь связана с отсутствием четкого регионального законодательства в области охраны водоемов и системности, контроля и должной ответственности со стороны органов государственной власти.

Поскольку в соответствии с пунктами 4, 6 и 11 статьи 25 ВК РФ субъектам РФ предоставлено право разрабатывать и реализовывать программы по использованию и охране водных объектов, осуществлять региональный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов, осуществлять меры по охране водных объектов, находящихся в собственности субъектов РФ, включающие в себя и восстановление водных объектов, необходимо принять специальный закон города Москвы, регламентирующий вопросы охраны водных объектов, а также определить орган, ответственный за проведение соответствующих мероприятий.

Для управления водным фондом Москвы принимаются подзаконные акты и распоряжения, определяющие функции различных учреждений в области охраны и контроля за водными ресурсами. Проводимые мероприятия позволяют получать дополнительную информацию, осуществлять отдельные водоохранные меры, но не обеспечивают управление водным фондом, так как не подкреплены прогнозами и финансовыми средствами, по сути являясь бессистемными.

Таким образом, общий анализ существующей системы управления водным фондом города Москвы показывает, что для ее полноценной организации необходимо, прежде всего, разделение объектов и целей управления, соотнесение их с функциями и средствами управления.

При этом комплексного законодательного регулирования отношений по использованию и охране водных объектов в городе в настоящее время нет. Специалисты-экологи отмечают, что необходим закон о водных объектах города Москвы, который должен определить основные критерии разграничения полномочий между различными органами государственной власти города Москвы в области использования и охраны водных объектов и механизм реализации этих полномочий; определить критерии и порядок установления видов водопользования для водных объектов или их участков на территории города; установить основные требования по использованию и охране водоохранных зон.

Кроме того, требуется ужесточение мер административной ответственности для предприятий-водопользователей, являющихся абонентами централизованных систем водоснабжения и водоотведения специализированных городских служб водопользователей.

По мнению некоторых специалистов, необходимо принять Водный кодекс города Москвы, который станет комплексным нормативным правовым актом, включающим в себя вопросы качества питьевой воды и регулирования рационального водопользования в Москве, определения прав и обязанностей, а главное, порядка взаимоотношений всех субъектов водопользования.

Законодательное урегулирование вопросов водопользования должно способствовать развитию рынка водопотребления и управления городским водным фондом, включающим в себя внедрение механизмов ГЧП.

Однако, несмотря на указанные недостатки и пробелы, несправедливым будет не отметить, что в законодательстве города Москвы много внимания уделяется вопросам формирования благоприятной окружающей среды. Направления развития экологического законодательства города очень разнообразны, круг регулируемых вопросов весьма объемен.

Во многих нормативных правовых актах детальным образом описаны соответствующие нормы и процедуры: порядок создания и ведения Единого городского фонда данных экологического мониторинга, порядок расчета размера вреда, нанесенного окружающей среде (ее отдельным компонентам), и т.п. Указанные действия регулируются законами города Москвы от 20 октября 2004 года N 65 "Об экологическом мониторинге в городе Москве" (далее - Закон N 65) и от 2 марта 2005 года N 9 "О комплексном природопользовании в городе Москве" (далее - Закон N 9), а также Законом города Москвы "О защите зеленых насаждений" (см. доклады 2008 и 2009 годов). Эти законодательные акты не имеют аналогов в федеральном законодательстве.

Как положительный фактор, влияющий на развитие московского экологического законодательства, можно отметить введение новых правовых институтов, отсутствующих на федеральном уровне (компенсационное озеленение, комплексное природопользование), установление в КоАПе Москвы административной ответственности за нарушение правил применения материалов, используемых в качестве противогололедных, за сброс или размещение снега вне специально отведенных мест.

К таким же новациям в московском законодательстве можно отнести и установление в КоАПе Москвы административной ответственности за нарушение норм и правил, предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами города Москвы, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в городе Москве (например, Правил создания, содержания и охраны зеленых насаждений города Москвы, утвержденных постановлением Правительства Москвы от 10 сентября 2002 года N 743-ПП, распоряжения Мэра Москвы от 11 апреля 2000 года N 378-РМ "О Положении о едином порядке предпроектной и проектной подготовки строительства в городе Москве", экологических требований к качеству моторного топлива, утвержденных постановлением Правительства Москвы от 28 декабря 2004 года N 952-ПП).

Принятие некоторых законов города Москвы было обусловлено отсутствием либо недостаточностью правового регулирования на федеральном уровне, а также фрагментарностью регулирования возникающих экологических проблем в законах и иных нормативных правовых актах города Москвы, например, в области охраны и использования городских почв, в сфере обращения с отходами производства и потребления.

Основной задачей Закона города Москвы от 4 июля 2007 года N 31 "О городских почвах" (далее - Закон N 31) является определение правовых основ регулирования отношений по сохранению, восстановлению и использованию почв как важнейшего компонента городской природной среды. В нем предусмотрены нормы, регламентирующие использование городских почв при осуществлении градостроительной и иной хозяйственной деятельности. Однако следует отметить, что реализация данного Закона не в полной мере способствует защите зеленых насаждений в городе Москве.

Необходимы детальный анализ состояния городских почв, причин ухудшения в этой связи экологической ситуации, а также оценка действенности Закона N 31 в вопросах охраны, рационального использования, восстановления, улучшения городских почв, в том числе произрастания травянистой и древесно-кустарниковой растительности, обеспечения выполнения городскими почвами экологических функций, а также сохранения благоприятной окружающей среды в городе Москве.

Закон города Москвы от 30 ноября 2005 года N 68 "Об отходах производства и потребления в городе Москве" (далее - Закон N 68) направлен на регулирование отношений в сфере обращения с отходами производства и потребления.

Законом N 68 предусмотрены меры экономического регулирования в области обращения с отходами, призванные стимулировать рациональный сбор, сортировку, обезвреживание, использование, переработку и уничтожение отходов с применением ресурсосберегающих и безопасных методов и технологий, внедрение эффективных малоотходных технологий.

Однако в последнее время ситуация с утилизацией мусора в городе Москве только ухудшается: не решен вопрос с раздельным сбором мусора, по-прежнему отсутствует четкая и эффективная система просвещения населения (см. доклад за 2009 год).

Безусловно, для успешного решения данных проблем необходимо принятие федеральных законов, например, об упаковке, в котором должно быть определено и нормировано такое понятие, как "залоговая стоимость". Также на федеральном уровне необходимо установить нормы, стимулирующие введение малоотходных технологий на производствах. В сегодняшних условиях ухудшения экологической ситуации решение проблемы утилизации бытовых и промышленных отходов требует комплексного подхода как на федеральном, так и на региональном уровнях (просвещение населения, разработка специальных программ, внедрение новейших технологий по переработке мусора).

Целесообразно в самое ближайшее время разработать концепцию городской политики в сфере обращения с твердыми бытовыми отходами и с учетом необходимости развития межрегиональных связей подготовить новый закон об отходах производства и потребления в городе Москве.

Есть еще вопросы, требующие специального правового регулирования в законах города Москвы.

Например, сложившаяся экологическая ситуация диктует необходимость введения повышенных требований к характеристикам нефтепродуктов, установления четких нормативов выбросов для предприятий и автозаправочных станций, находящихся на территории города.

Однако сегодня очень сложно выявить источник загрязнения и нарушителя, поскольку в соответствии с действующими правилами разрешение на осуществление выброса в атмосферу дается в целом на территорию.

В приказе Ростехнадзора от 7 февраля 2007 года N 56 "Об утверждении формы разрешения на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух" в соответствии со статьей 14 Федерального закона от 4 мая 1999 года N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" и статьей 23 Федерального закона N 7-ФЗ утверждена форма разрешения на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, предусматривающая разрешение на выбросы только в целом по производственной территории, что, по оценкам специалистов, фактически делает нарушителя недосягаемым в данной ситуации.

Несовершенством законодательства пользуются крупные предприятия, имеющие несколько источников загрязнения, что требует сложной проверки непосредственно на территории предприятия.

Кроме того, до настоящего времени нормативно не закреплен конкретный перечень объектов, подлежащих федеральному контролю за загрязнением атмосферного воздуха. И, соответственно, неопределенной является сфера компетенции города Москвы.

Постановление Правительства РФ от 31 марта 2009 года N 285 "О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю" утверждает перечень объектов хозяйственной и иной деятельности, принадлежащих к какой-либо области, которые могут негативно воздействовать на окружающую среду. Списки конкретных объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, в соответствии с указанным постановлением утверждает Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации. Однако такого списка нет.

Деятельность города Москвы как субъекта РФ, где на сегодняшний день имеются специализированные службы, подготовленные специалисты, лабораторная база, сводится к тому, что, выявляя нарушения на постах автоматического контроля либо по жалобам жителей, Мосэкомониторинг может лишь направлять обращения в Росприроднадзор, что, безусловно, не является эффективной мерой.

Такая ситуация усугубляется и принятым Федеральным законом от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ), который фактически делает бесполезной работу организаций в сфере контроля за атмосферным воздухом, так как в соответствии с ним плановые проверки предприятий могут проводиться не чаще одного раза в три года. При этом внеплановые проверки могут проводиться только в исключительных случаях. Однако в отношении предприятий, осуществляющих выбросы в атмосферу вредных веществ, такие проверки осуществить невозможно, поскольку вред, причиненный в результате произведенного выброса, превышающего норму, зачастую не может быть зафиксирован в то же время, а проявится намного позже. Кроме того, вследствие перемещения воздушных масс выбросы, произведенные предприятием в одном районе, могут нанести вред здоровью жителей иных районов. Требования, заложенные нормой права в части незамедлительной проверки предприятий, осуществляющих выбросы в атмосферу, изначально не выполнимы.

Таким образом, необходимо внесение изменений в федеральное законодательство, которые бы учитывали специфику экологических правонарушений и особенности сбора по ним доказательной базы.

Существенный вред экологической ситуации в городе наносят также выбросы автотранспортных средств. В целях снижения их негативного воздействия на атмосферный воздух постановлениями Правительства Москвы в отдельных частях города Москвы поэтапно должны вводиться меры по ограничению передвижения грузового автотранспорта в зависимости от его экологических характеристик, а также осуществляться перевод автотранспортных средств, эксплуатируемых в городе Москве, на использование топлива уровня экологического класса Евро-2 и выше. В связи с этим на всех магистралях при въезде в Москву должны устанавливаться посты экологического контроля для большегрузной техники. Однако решение этой задачи затруднено тем, что в настоящее время перерабатывающая отрасль страны не обеспечивает необходимый уровень качества автомобильного топлива.

В Москве на сегодняшний день отсутствуют законодательные механизмы комплексного правового регулирования в области снижения негативного воздействия автотранспортных средств на состояние окружающей среды, хотя вопрос о необходимости принятия соответствующего закона города прорабатывается с 2003 года. Постановлением Правительства Москвы от 12 июля 2005 года N 507-ПП была утверждена Концепция закона города Москвы "О регулировании передвижения автотранспортных средств на отдельных городских территориях", однако сам закон до сих пор так и не подготовлен.

Важным инструментом решения указанных проблем мог бы стать экологический мониторинг, включающий в себя системы контроля выбросов. Поскольку на федеральном уровне подобные требования никакими законодательными актами не регламентируются, установление таких систем на предприятиях регионального подчинения проводится в рамках требований, определенных московским законодательством (Закон N 65). Таким образом, в настоящее время системы контроля выбросов функционируют на 53 районных тепловых станциях и котельных тепловых станциях, а также на пяти ТЭЦ и мусоросжигательных заводах. Однако, для того чтобы система стала действительно эффективной, необходимо внести изменения в федеральное законодательство, которые позволили бы осуществлять экологический мониторинг предприятий и федерального, и регионального уровней, а также учитывать показатели систем контроля выбросов в качестве доказательств при оценке нанесенного ущерба.

Проведение оценки ущерба, нанесенного выбросами вредных веществ в атмосферный воздух, осложняется отсутствием соответствующих методик, единых на всей территории Российской Федерации. Следовательно, необходимо их утверждение на федеральном уровне.

Эта проблема могла бы быть частично решена в результате принятия специальных федеральных законов об экологическом аудите, об экологическом страховании, а также путем внесения изменений в Федеральный закон от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" в части оценки ущерба, нанесенного атмосферному воздуху.

Сегодня экспертами отмечается проблема отсутствия правовой базы экологического аудита. На федеральном уровне вопросы экологического аудита почти не урегулированы. Так, в статье 1 Федерального закона N 7-ФЗ дается только понятие экологического аудита. В статье 27 Федерального закона от 4 мая 1999 года N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" к числу прав государственного инспектора по охране природы относится право в "установленном порядке... вносить предложения о проведении экологического аудита объектов хозяйственной и иной деятельности". Однако ни законы, ни подзаконные акты такого порядка не определяют. Таким образом, можно говорить о правовом пробеле и необходимости правового регулирования отношений в области экологического аудита.

Сфера действия экологического аудита прежде всего затрагивает отношения в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов.

Специальный федеральный закон об экологическом аудите должен установить случаи его обязательного проведения, статус заключения, процедуру проведения, а также реальные гарантии качества оказания аудиторских услуг в области экологии.

Пробелы в данной области на федеральном уровне субъекты РФ пытаются заполнять принятыми местными нормативными правовыми актами.

Законом N 9 определено, что экологический аудит комплексного природопользования осуществляется в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в целях подтверждения соответствия хозяйственной и иной деятельности природопользователей требованиям законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов города Москвы, а также индивидуальным условиям комплексного природопользования.

Кроме того, в Москве принято постановление Правительства Москвы от 22 июля 2003 года N 568-ПП "Об утверждении Временного положения о Системе экологического аудита в городе Москве, Временного порядка проведения экологического аудита, Критериев отнесения организаций города Москвы к числу рекомендованных для проведения экологического аудита". Однако, по оценкам специалистов, оно не имеет практического применения.

Законодательное закрепление процедуры проведения экологического аудита с уточнением основных этапов, а также определение в федеральном законе об экологическом аудите случаев проведения обязательного экологического аудита может способствовать выработке единых методик по осуществлению экологического аудита, оценки ущерба, нанесенного атмосферному воздуху и другим природным объектам.

По мнению экологов, проблемы законодательства в сфере охраны окружающей природной среды возникают и в связи с тем, что законодательное регулирование в данной сфере построено на устаревшем принципе санитарно-гигиенического нормирования, тогда как мировая практика основывается на экологическом нормировании, то есть на оценке негативного воздействия в целом на экосистему.

Еще одна проблема, требующая законодательного регулирования, - шумовое загрязнение атмосферного воздуха. По данным Мосэкомониторинга, почти 70% территории Москвы находится в зоне шумового дискомфорта. Не случайно пятая часть всех жалоб москвичей, по информации Управления Роспотребнадзора по городу Москве, касается именно повышенного шума в жилых кварталах. Существует мнение, что последствия тотального звукового раздражителя не просто неприятны, но и опасны для здоровья горожан. Поэтому экологи неоднократно настаивали на ужесточении наказания за превышение допустимого уровня шума.

Основными источниками шумового загрязнения в городе являются стройки, автомобильный транспорт и авиация.

Несмотря на то, что в соответствии со статьей 72 Воздушного кодекса Российской Федерации полеты над Москвой запрещены, лайнеры продолжают летать над районами Бутово, Ясенево, Теплый Стан. Больше всего жалоб поступает от жителей Зеленограда, рядом с которым находится аэропорт "Шереметьево". Причем воздушные транспортные пути проходят над жилыми районами как в период неблагоприятных погодных условий, так и в период, когда погодные условия можно назвать благоприятными.

Выявить все случаи сверхнормативного воздействия авиационного шума возможно только путем создания специальной системы мониторинга, состоящей из сети стационарных автоматических станций контроля. Кроме того, необходимо законодательно урегулировать правоотношения в области учета таких данных и применения к нарушителям соответствующих мер.

Регулирование отношений в области использования воздушного пространства является исключительно компетенцией федерального законодательства. Однако ни в Воздушном кодексе Российской Федерации, ни в разработанных в соответствии с ним Федеральных правилах использования воздушного пространства Российской Федерации, ни в законодательных актах, регулирующих правоотношения в области экологии, не установлены четкие требования к уровню шума, создаваемого любыми видами транспорта, и не определен механизм привлечения виновных к ответственности.

Статьями 8.22 и 8.23 КоАП РФ в том числе предусмотрено, что допуск к полету воздушного судна, у которого уровень шума, производимого им при работе, превышает нормативы, установленные государственными стандартами Российской Федерации, и эксплуатация гражданами воздушных судов либо автомобилей, мотоциклов или других механических транспортных средств, у которых уровень шума, производимого ими при работе, превышает нормативы, установленные государственными стандартами Российской Федерации, влекут наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пятисот до одной тысячи рублей, предупреждение или наложение административного штрафа в размере от ста до трехсот рублей.

Однако практика применения указанных норм крайне мала, что объясняется сложной процедурой установления виновного и нечеткостью запретительных норм.

Но основным источником шума на территории города Москвы является автотранспорт.

Наряду с задачей снижения уровня шума актуальной для города Москвы можно также назвать задачу снижения вибрационного воздействия различных источников на городские территории.

Для жилых и общественных зданий наиболее неблагоприятными внешними источниками вибраций являются рельсовые транспортные магистрали: метрополитен, трамвайные линии и железные дороги. В России не существует технических норм, ограничивающих уровень шума, создаваемого поездом.

Таким образом, создание благоприятной среды обитания в городе Москве предполагает устранение шумовых и вибрационных воздействий, что является одним из важных компонентов, составляющих экологическое законодательство Москвы.

Законодательно должны быть урегулированы вопросы, связанные с внедрением системы контроля соблюдения требований к внешнему уровню шума автомобилей при прохождении государственного технического осмотра транспортных средств, разработкой методики расчета ущерба от негативных шумовых и вибрационных воздействий. На уровне городского законодательства необходимо закрепить обязательность проведения мониторинга шума и стратегического картирования зон зашумления территорий в качестве основы для принятия эффективных планов действий по снижению уровня шума и разработки шумозащитных мероприятий для городских территорий, а также в качестве источника информации для населения.

На необходимость принятия закона города Москвы о регулировании акустической среды в городе Москве указывалось еще в постановлении Правительства Москвы от 16 октября 2007 года N 896-ПП "О Концепции снижения уровней шума и вибрации в городе Москве".

Требуется разработка комплексных подходов к планированию развития городских территорий с акцентом на решение проблемы шумового и вибрационного загрязнения.

В постановлении Правительства Москвы от 25 февраля 2003 года N 102-ПП "О Целевой среднесрочной экологической программе города Москвы на 2003-2005 годы" указывалось, что приоритетными направлениями в области нормативно-правового обеспечения городской политики в области охраны окружающей среды являются разработка городских законов, предусматривающих установление ответственности природопользователя за негативное воздействие на окружающую среду в соответствии с федеральным законодательством, а также разработка региональных природоохранных нормативов качества окружающей среды и допустимых уровней антропогенного воздействия, отвечающих требованиям сохранения здоровья населения. Однако такие нормативы до сих пор не разработаны и не утверждены.

Одной из причин указанных пробелов и недостатков экологического законодательства как на федеральном, так и на московском уровне является нестабильность государственной стратегии в данной сфере, неопределенность властных полномочий органов исполнительной власти всех уровней, что неизбежно порождает серьезные сбои в механизме реализации эколого-правовых норм. Также нельзя не отметить отсутствие действенных мер экономического стимулирования соблюдения природоохранных требований.

Федеральное экологическое законодательство не успевает за происходящими изменениями. Очевидно, что регионы должны быть наделены большей свободой в решении своих экологических проблем. Обязанностью субъектов РФ, в том числе Москвы, должна быть реализация всех имеющихся у них возможностей, направленных на формирование комплексного и тщательно проработанного экологического законодательства, и, как следствие, на обеспечение максимально благоприятных и комфортных условий жизни в мегаполисе.

Количество и качество существующих законов города в области экологии уже позволяют говорить о необходимости разработки единого кодифицированного акта - Экологического кодекса города Москвы, включающего в себя вопросы, законодательно урегулированные, и дополняющего его целым комплексом норм по нерешенным вопросам. При этом экологическое законодательство должно развиваться в соответствии с градостроительным и земельным законодательством, поскольку, с одной стороны, основу жизни Москвы как населенного пункта и стратегию ее развития составляет Генплан, с другой стороны, создание и развитие ООПТ невозможно без решения вопросов правового режима занимаемых ими земельных участков, определения их границ и способов эксплуатации, осуществляемых в рамках земельного законодательства.

Таким образом, в настоящее время необходим переход к комплексному правовому подходу, целью которого должно стать сбалансированное развитие города и всех составляющих его элементов.

4. Эффективное управление государственной собственностью

В соответствии со статьями 72 и 73 Конституции РФ, статьями 5 и 26.12 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" управление и распоряжение собственностью субъект РФ осуществляет самостоятельно в рамках его гражданской правосубъектности, а порядок управления и распоряжения собственностью устанавливается региональными законами. При этом главной особенностью указанной правосубъектности является функциональное назначение собственности - использование только для достижения целей, стоящих перед органами власти и направленных на реализацию их конституционных полномочий.

Таким образом, управление собственностью города Москвы должно служить не только развитию экономики города и обеспечению эффективного использования имущества, но и достижению социально значимых целей - созданию благоприятных условий жизни для москвичей путем обеспечения доступности необходимых товаров и услуг, удовлетворения их материальных и духовных потребностей в области образования, здравоохранения, социальной защиты, развития их деловой активности, создания комфортных условий труда и отдыха.

Способом достижения поставленных задач может быть как эффективное использование находящегося в собственности города имущества с последующим направлением полученных доходов на различные социальные цели, так и реализация целого комплекса программ имущественного участия в поддержке социально значимых объектов, таких как поддержка малого и среднего предпринимательства, сохранение памятников истории и культуры и создание на их базе различных культурных центров, обеспечение размещения в объектах нежилого фонда города различных объектов социально-бытового назначения шаговой доступности (магазинов, парикмахерских, аптек).

В городе Москве действует целый ряд законов, регулирующих вопросы управления и распоряжения собственностью: от 19 декабря 2007 года N 48 "О землепользовании в городе Москве" (далее - Закон N 48), от 19 декабря 2007 года N 49 "Об основах управления собственностью города Москвы" (далее - Закон N 49), от 26 декабря 2007 года N 53 "Об имущественной казне города Москвы", от 25 июня 2008 года N 26 "О государственном имуществе города Москвы", от 17 декабря 2008 года N 66 "О приватизации государственного имущества города Москвы".

В Москве в соответствии с федеральным и городским законодательством ведутся кадастровый, технический, бюджетный, специализированный учеты объектов нежилого фонда, учет таких объектов в Едином реестре собственности города Москвы. Вместе с тем на сегодняшний день нет полной информации обо всех объектах собственности города, их пригодности для использования по различному целевому назначению, реестровые дела объектов нежилого фонда должны быть сформированы в электронном виде до 31 декабря 2011 года. Не существует четких критериев разграничения объектов собственности по их возможному целевому использованию и технической пригодности для размещения тех или иных объектов. Необходимо формирование единой информационной базы данных, содержащей, с одной стороны, полную информацию о наличии, месте расположения и техническом состоянии нежилых помещений, а с другой - региональные градостроительные нормативы, устанавливающие требования к уровню обеспеченности и доступности для населения социально значимых объектов. Осуществить это можно на базе Единого реестра собственности города Москвы. Такое наложение двух информационных банков данных будет способствовать принятию оптимальных и эффективных решений об использовании принадлежащих городу площадей. Кроме того, наличие полной и систематизированной информации об имуществе города позволит провести его классификацию по уровню ликвидности, выделив три основные группы: высоколиквидные, объекты со средним уровнем ликвидности и низколиквидные объекты. Как было отмечено на заседании Правительства Москвы, такая классификация могла бы стать важным инструментом при принятии решения о способе управления объектами собственности города, а также при проведении реновации и реконструкции проблемного городского нежилого фонда.

Соответственно, наиболее эффективное управление собственностью города с точки зрения достижения указанных выше ключевых целей возможно только при условии комплексного использования всей имеющейся информации о расположении объекта недвижимости, его ликвидности и возможном целевом назначении с учетом существующих в данной территориальной единице потребностей населения в тех или иных социальных услугах. Учитывая значимость такого комплексного подхода, необходимо закрепить его в Законе N 49.

Следует отметить, что неликвидные и низколиквидные фонды недвижимого имущества постоянно растут из-за отсутствия у города финансовых возможностей для того, чтобы привести такие помещения в надлежащее состояние и выставить на торги для передачи в аренду или приватизации.

В Москве с 2004 по 2007 годы утверждались программы реновации нежилого фонда города Москвы, в рамках которых Правительство Москвы пыталось решить проблему содержания и эксплуатации нежилого фонда города. Однако, по данным ДепИГМ, на 1 января 2009 года ситуация в этой сфере не улучшилась по сравнению с 1 января 2003 года, когда формировалась первая программа реновации, а именно: более 26,6% нежилого фонда в городе находится в неудовлетворительном состоянии, 6,9% - в ветхом. Причина заключается в том, что за последние 20 лет централизованный капитальный ремонт нежилого фонда, находящегося в собственности города Москвы, не проводился.

В результате около 1,3-1,5 млн. кв. метров нежилых помещений, находящихся в собственности города Москвы, нуждаются в проведении капитального ремонта в течение пяти - семи лет. Стоимость его, по различным оценкам, составит от 13 до 30 млрд. рублей.

При этом арендная плата за пользование соответствующими помещениями включает в себя и затраты на их капитальный ремонт. До 2008 года эти средства аккумулировались в целевых бюджетных фондах развития территорий, что позволяло реализовывать соответствующие программы реновации нежилого фонда. Однако в связи с изменением бюджетного законодательства в настоящее время все средства от сдачи помещений в аренду централизованно поступают в бюджет города Москвы и не могут направляться целевым образом на реновацию нежилого фонда. Из-за этого прекратили действие и соответствующие городские целевые программы.

ДепИГМ должен был до 31 декабря 2010 года разработать и внести в Правительство Москвы проект постановления Правительства Москвы "О реализации мероприятий, связанных с организацией эксплуатации и восстановления объектов имущественной казны города Москвы в 2011-2014 гг.", включающий программу поддержания объектов нежилого фонда, входящих в имущественную казну, в исправном состоянии (эксплуатация, аварийный ремонт, капитальный ремонт, реконструкция, реновация). Однако с учетом срока разработки проекта постановления его фактическая реализация в части осуществления капитального ремонта, реконструкции и реновации сможет начаться не ранее 2012 года.

Одновременно растет дефицит помещений для размещения объектов малых и средних предприятий потребительского рынка. Очевидно, что в сложившейся ситуации наиболее эффективен комплексный подход к решению имеющихся задач. Инструментом для этого может стать ГЧП.

Необходимость более широкого использования механизмов ГЧП сейчас активно обсуждается как на федеральном уровне, так и на уровне города. Это связано с тем, что современная финансово-экономическая ситуация в России нуждается в развитии новых подходов к реализации проектов, требующих вложения больших по объему и долговременных по сроку окупаемости инвестиций. Такое положение характерно для Российской Федерации в целом и для субъектов РФ как участников хозяйственных отношений. Причем для субъектов РФ вопрос привлечения долгосрочных инвестиций актуален в значительно большей степени в связи с ограниченными возможностями использования собственных бюджетных средств. Одним из решений проблемы привлечения частного капитала в долгосрочные проекты является формирование нормативной базы ГЧП. Формами ГЧП могут быть, в частности, создание акционерных обществ с участием государства, доверительное управление государственным имуществом, концессионные соглашения, участие в инвестиционных проектах, а также заключение соглашений о ГЧП.

Первые три формы ГЧП урегулированы федеральным законодательством и в большей или меньшей степени реализуются в Москве. В связи с принятием Федерального закона от 8 мая 2010 года N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", направленного на расширение экономической самостоятельности госучреждений, перевод их со сметного финансирования на субсидирование для выполнения государственных заданий, в городе предстоит большая работа по формированию перечня государственных полномочий, государственных функций и государственных заданий, осуществление которых необходимо для обеспечения населения города соответствующими государственными услугами. Безусловно, это потребует пересмотра существующей системы государственных учреждений и значительного ее реформирования.

Одновременно в городе практически завершился процесс реформирования ГУПов, начавшийся еще в 2004 году. Так, на заседании Правительства Москвы по данному вопросу было отмечено, что с 2004 по 2007 годы их количество сократилось с 1320 до 431, на 1 мая 2010 года в городе насчитывалось 358 ГУПов. Из них 213 предстоит акционировать, 47 - ликвидировать, 3 - реорганизовать, 20 - преобразовать в казенные предприятия, 32 - в государственные учреждения. Таким образом, в форме ГУПов временно сохраняются 43 предприятия. Главные цели реформирования ГУПов - создание конкурентной среды, привлечение инвестиций, а также изъятие у них государственных функций, которые, как правило, возлагались на ГУПы, что прямо противоречило федеральному законодательству, в соответствии с которым ГУПы могут создаваться только в установленных законом случаях, касающихся решения отдельных задач социального характера, сферы обеспечения государственной безопасности и иных социально значимых задач. При этом прямо запрещено наделять данные хозяйствующие субъекты функциями органов власти, в том числе в области государственного контроля и надзора. Акционированию ГУПов предшествовал серьезный анализ вопросов о том, какие государственные услуги и виды работ необходимы городу для выполнения его полномочий; нужны ли городу услуги и продукция конкретных ГУПов, могут ли эти товары и услуги предоставлять другие участники рынка в условиях свободной конкуренции? Однако главным стимулом реформирования ГУПов стало несовершенство федерального законодательства, в результате которого город, будучи учредителем ГУПов и собственником переданного им имущества, не имел достаточных юридических инструментов для реализации своих правомочий и не мог повлиять на деятельность предприятий, не заинтересованных в эффективности использования имущества.

Вместе с тем существует целый комплекс задач, которые не могут быть переданы частному сектору в силу их особой социальной значимости. На настоящий момент не существует законодательного порядка определения таких задач. Поэтому в свете реформы государственных учреждений и предоставления государственных услуг прежде всего необходимы разработка и внедрение единого реестра госуслуг, критериев отнесения действий городских структур к госфункциям либо к госуслугам, порядка обоснования и принятия управленческих решений о наделении или невозможности наделения городских организаций компетенцией по предоставлению услуг, единой системы делегирования отдельных функций ГУПам и учреждениям, включая механизм контроля за правомерностью совершения таких действий. Все это должно найти отражение в Законе N 49.

В городе начинается работа по реализации форм концессии и доверительного управления. В этих целях было принято постановление Правительства Москвы от 4 августа 2009 года N 720-ПП "О порядке подготовки концессионных соглашений, реализуемых на территории города Москвы". Однако оно не определяет конкретные пути развития данного института и направления его применения. Причина заключается в Федеральном законе от 21 июля 2005 года N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях", содержащем целый ряд недостатков, делающих его применение крайне затруднительным, основными из которых являются:

1) закрытый перечень объектов концессионных соглашений, которые могут использоваться только для видов деятельности, определенных в типовых концессионных соглашениях, утвержденных Правительством РФ;

2) жесткая конкурсная процедура, не допускающая даже возможности согласования разногласий до подписания концессионного соглашения;

3) отсутствие возможности изменить условия соглашения (например, продлить срок создания (реконструкции) объекта соглашения, даже если в этом нет вины инвестора);

4) возможность досрочного расторжения соглашения по инициативе государства без возврата инвестору вложенных средств;

5) отсутствие действенных гарантий для инвесторов и, как следствие, отсутствие возможностей привлекать в проект долгосрочное финансирование, притом что сам механизм концессий рассчитан на длительные сроки реализации - 25-50 лет;

6) отсутствие внимания к социальной составляющей концессионных соглашений (например, к вопросу качества предоставляемых потребителям товаров, работ и услуг).

В результате сфера применения Федерального закона "О концессионных соглашениях" охватывает очень узкие сегменты рынка, например, кинотеатры. Доходы в этой отрасли в кризисный период выросли. При этом в городе до сих пор существует большое количество неликвидных или низколиквидных объектов. Создание на их базе современных развлекательных комплексов позволит привлечь инвестиции в эту отрасль и наработать опыт применения такой формы ГЧП, как концессионные соглашения.

Недостатки указанного Федерального закона делают актуальными разработку и принятие закона города Москвы об участии города Москвы в ГЧП для создания необходимой правовой базы в целях реализации городом Москвой как собственником имущества прав на формирование существенных условий соглашений о ГЧП. Заключение таких соглашений позволит комплексно решить целый ряд задач: создать условия для реновации неликвидного нежилого фонда города, обеспечить население города необходимыми социальными услугами, а субъекты малого и среднего предпринимательства - необходимыми площадями для организации их бизнеса, привлечь внебюджетные средства для реставрации и поддержания в достойном состоянии различных социальных объектов, не подлежащих приватизации (памятников истории и культуры, городских парков, включая такие знаменитые парки, как ЦПКиО имени М.Горького или "Царицыно"). Преимущество соглашений о ГЧП состоит в том, что в рамках правомочий собственника город может варьировать их содержание и существенные условия в зависимости от объекта соглашения, максимально учитывая и собственные интересы и интересы инвесторов, обеспечивая их, кроме того, необходимыми гарантиями, позволяющими повысить стабильность и надежность участия в ГЧП.

Тем не менее соглашений о ГЧП явно недостаточно для решения комплекса экономических задач, стоящих перед городом. Здесь требуются более широкие и гибкие механизмы, к числу которых относится инвестиционная деятельность.

Инвестиционная деятельность в Российской Федерации регулируется Федеральным законом от 25 февраля 1999 года N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" и Законом РСФСР от 26 июня 1991 года N 1488-I "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" (в части, не противоречащей Федеральному закону N 39-ФЗ), а также Федеральным законом от 9 июля 1999 года N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации".

Данные законы имеют рамочный характер, что позволяет понимать под инвестиционной деятельностью и финансовые, и реальные инвестиции, которые, в свою очередь, могут быть направлены на самые разные цели (на развитие промышленности и потребительского рынка, жилищное строительство).

Кроме того, федеральное законодательство предусматривает многообразие форм и методов государственного регулирования инвестиционной деятельности.

Такое регулирование может осуществляться как прямым (активным), так и косвенным (пассивным) путем. Первый путь подразумевает прямое участие государства в инвестпроектах, второй представляет собой создание благоприятных условий для инвестиционной деятельности, комфортного инвестиционного климата, что выражается, например, в предоставлении инвесторам различных мер поддержки: налоговых кредитов, налоговых льгот, субсидий, государственных гарантий и т.д. При этом указанные меры могут предоставляться всем субъектам, отвечающим определенным требованиям (например, осуществляющим частные инвестиционные проекты, направленные на развитие инновационных технологий или создание и функционирование объектов потребительского рынка), частным инвестиционным проектам по результатам конкурса таких проектов либо тем проектам, которые в установленном законом порядке признаны стратегическими или приоритетными.

Однако в городе Москве подобное законодательное регулирование отсутствует. Также законодательно не определены статус инвесторов, гарантии их деятельности и т.д. Соответственно, нет и общегородской политики поддержки и развития инвестиционной деятельности, что, безусловно, отрицательно сказывается на инвестиционном климате в городе - контракты (договоры) применяются очень узко (исключительно в сфере строительства). В настоящее время число таких инвестиционных проектов значительно сократилось.

Причины имеют как законодательный, так и практический характер. К числу практических проблем прежде всего относятся потери, которые город несет из-за длительных процедур закрытия инвестиционных контрактов и регистрации прав собственности на принадлежащую городу долю. Так, средний срок регистрации объекта нежилого назначения после ввода в эксплуатацию по инвестиционному контракту в Москве составляет 26,9 месяца. Все это время город лишен возможности использовать соответствующее имущество и получать прибыль. При этом частные инвесторы действуют более оперативно. В результате нежилые помещения, которые в конечном счете достаются городу, оказываются фактически неликвидными и требуют значительных вложений для того, чтобы их можно было впоследствии использовать.

Кроме того, в соответствии с требованиями земельного законодательства городские власти отказываются от заключения инвестиционных контрактов по конкурсу в пользу проведения земельных аукционов. Однако такая замена договорной формы крайне негативно сказывается на правах инвесторов, поскольку фактический инвестор, выигравший земельный аукцион, юридически превращается в землевладельца, действующего в рамках градостроительных норм и правил. На практике это означает, что он, например, теряет право на получение налогового кредита. Возникают проблемы и с передачей городу в собственность недвижимого имущества. Например, инвестор, получив земельный участок, обязан в числе прочего построить на нем социальный объект или объекты инженерной инфраструктуры и передать их в собственность города. Однако при отсутствии инвестиционного контракта или иного подобного ему договора такая передача с точки зрения налогового законодательства является дарением. Соответственно, расходы на создание социального объекта не могут быть исключены из налогооблагаемой базы, что, безусловно, становится для инвестора дополнительным и довольно значительным источником расходов.

Решить ряд подобных правовых противоречий мог бы закон города Москвы об инвестиционной деятельности, который позволил бы сформировать единую инвестиционную политику, определить приоритетные для города направления развития инвестиционной деятельности, создать общие и стабильные правила взаимоотношения города и инвесторов в различных сферах. Тем более что, помимо заключения инвестиционных контрактов, город фактически осуществляет бюджетное инвестирование, направленное, в частности, на развитие инновационных технологий или поддержку субъектов малого предпринимательства.

Особым объектом собственности города Москвы является земля.

В соответствии с отчетным балансом использования земель города Москвы по состоянию на 1 января 2010 года общая площадь земель в черте города Москвы составляет 108,1 тыс. гектаров.

В зависимости от возможности использования земель для формирования базы поступлений регулярных земельных платежей в городской бюджет можно выделить четыре группы земель на территории города Москвы: земли коммерческого использования; земли, занятые учреждениями социальной сферы и религиозными объектами; земли некоммерческого использования; земли жилых зданий.

В городе в течение последних лет проводится земельная реформа. Применительно к условиям Москвы как важнейшего финансового, экономического, индустриального и культурного центра России реальное осуществление земельной реформы (со всеми необходимыми элементами обеспечения в виде разграничения государственной собственности на землю, проведения инвентаризации и постоянного мониторинга городских земель, оценки земель и т.д.) ведет к увеличению социального, инвестиционного, производственного, налогового потенциала земли и превращению ее в мощный самостоятельный фактор экономического роста города.

Однако на практике возможность внедрения эффективных экономических механизмов в сфере управления недвижимостью ограничена отсутствием систематизированных и достоверных сведений о земельных участках и иных объектах недвижимости, а также современных автоматизированных систем и информационных технологий их учета и оценки.

Решение этих проблем даст возможность реализовать конституционные гарантии прав собственности на землю и иную недвижимость, активизировать вовлечение земли в гражданский оборот, сформировать базу экономически обоснованного налогообложения в части недвижимого имущества, а также совершенствовать систему управления недвижимостью, находящейся в государственной собственности.

Земельная реформа - важнейший элемент структурной перестройки экономики России, одно из основных направлений государственной политики, включающее в себя:

1) осуществление практического перехода к предусмотренным Конституцией РФ формам собственности на землю, а также их стабилизацию путем государственной регистрации;

2) вовлечение земельных участков в экономический оборот, создание в городе регулируемого государством земельного рынка и его инфраструктуры;

3) создание механизмов перераспределения земли, обеспечивающих переход прав на нее к эффективно хозяйствующим субъектам.

Земельная реформа на городском уровне осуществляется в последние годы в рамках утверждаемых городских целевых программ, что положительно сказывается на динамике получаемых результатов и достижении поставленных целей. Трехлетнее планирование мероприятий программ и объемов финансирования сводит до минимума финансовые, организационные и иные риски, возникающие при реализации соответствующих работ.

Важным практическим направлением реализации земельной реформы является проведение кадастровой и стоимостной оценок земель. В течение 2009 года проводилась подготовка необходимых условий для систематизации работ по образованию земельных участков и их постановке на кадастровый учет, в том числе для таких значимых для большинства москвичей случаев, как образование участков для передачи в состав общего имущества многоквартирных домов.

В 2009 году приняты меры, направленные на упрощение процедуры оформления земельных отношений, уменьшение количества согласующих инстанций и сокращение сроков.

Постановлением Правительства Москвы от 30 июня 2009 года N 643-ПП "Об итогах работы Департамента земельных ресурсов города Москвы в 2008 году и мерах по реализации задач в сфере земельных отношений на 2009 год" разработан и утвержден новый регламент подготовки документов по заявкам в режиме "одного окна", значительно сокративший сроки оформления прав на земельные участки (со 105 до 60 рабочих дней). Однако на практике это привело к резкому увеличению числа документов, исполненных с нарушением указанных сроков. Поэтому сейчас крайне важно не просто усовершенствовать работу службы "одного окна", но наладить тесное взаимодействие всех органов, принимающих участие в оформлении документов (ДЗР, Росрегистрация, Москомархитектура, Москомнаследие). Это может быть достигнуто путем более широкого внедрения электронного документооборота и установления регламентных норм, распространяющих общий срок рассмотрения заявок не только на принимающий их орган, но и на все согласующие инстанции.

Помимо практической реализации тех или иных направлений деятельности немаловажное значение имеет совершенствование законодательной базы как на федеральном, так и на городском уровне. С учетом всех последних изменений федерального законодательства существенной переработке должен подвергнуться Закон N 48. Часть его положений устарела и не отвечает современным потребностям развития земельных отношений в городе. При этом не вызывает сомнений то, что земельное законодательство должно учитывать градостроительные документы - Генплан, ПЗЗ, градостроительные нормативы. Следуя им и развивая их, необходимо обеспечивать эффективное использование городских земель, с одной стороны, соблюдение прав частных лиц - с другой, интересы населения города в целом - с третьей. К тому же на первое место должны выходить именно нормы и стандарты жизни людей в городе.

Достаточно сложным является вопрос режима ООПТ, природных и озелененных территорий города. Их границы, категории и виды должны устанавливаться в рамках природоохранного законодательства. Необходимо учитывать, что части этих территорий могут иметь различную ценность. В зависимости от этого на одних территориях возможно строительство, например, летних кафе, на других - спортивных объектов. На особо ценных территориях должна быть ограничена любая деятельность. Градостроительное законодательство содержит только самое общее регулирование этих вопросов, поскольку вопросы, связанные с ООПТ, регламентируются природоохранным законодательством, а обычные природные и озелененные территории являются территориями общего пользования, решения в отношении которых принимаются Правительством Москвы. Очевидна необходимость установления специальных режимов использования земель природного комплекса, в том числе посредством установления разрешенных видов использования, возможности отнесения всей природной территории к одной зоне для формирования в ее рамках земельных участков, необходимых для использования в социально значимых целях.

Другой крайне сложной проблемой является вопрос о правовом режиме земельных участков, необходимых для осуществления недропользования, и возникающих при этом земельно-имущественных отношениях между землевладельцами (землепользователями, арендаторами земельных участков) и недропользователями. Однако федеральное законодательство регулирует только общие вопросы, что явно недостаточно и на практике приводит к судебным спорам. Существуют и другие вопросы, относящиеся к сфере земельно-правовых отношений и требующие разрешения на законодательном уровне.

Кроме того, отдельные нормы различных отраслей, смежных с земельным законодательством и потому оказывающих на него прямое влияние, плохо согласованы как с ним самим, так и между собой. Это выражается в непродуманности механизмов регистрации земельных участков и постановки их на кадастровый учет, в несогласованности земельного законодательства с законодательством о недрах, водным законодательством и т.д.

В целях создания условий, способствующих развитию промышленности в городе Москве, формированию благоприятной среды обитания и созданию новых рабочих мест, осуществлена разработка основных положений проекта федерального закона "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", одобренных постановлением Правительства Москвы от 9 февраля 2010 года N 101-ПП. Принятие законопроекта позволит:

1) уточнить содержание таких ключевых понятий, как образование и формирование земельных участков;

2) конкретизировать перечень имущественных прав, на основании которых может быть предоставлен земельный участок собственникам помещений в многоквартирных домах;

3) исключить возможность передачи в состав общего имущества многоквартирного дома земель, предназначенных для общественных нужд;

4) скорректировать положения федерального закона о кадастре объектов недвижимости в части минимизации времени и расходов, необходимых для проведения такого учета в отношении городских земель.

Инициатива направлена на комплексную корректировку земельного, градостроительного, гражданского, водного и жилищного законодательства.

Это тем более актуально, что помимо землепользования в городе в последнее время все более интенсивно идет процесс освоения подземного пространства (в основном в целях строительства подземных сооружений). Если в 2000-2004 годах подземную часть имела лишь треть вводимых объектов и доля подземных сооружений в их общей площади составляла 8%, то в настоящее время средний показатель соотношения подземной и наземной частей равен примерно 30%. При этом плотность линий метрополитена в Москве составляет 0,25 км/кв.км, что в 2 раза ниже, чем в Нью-Йорке, в 4 - чем в Лондоне, в 10 - чем в Париже. В то же время интенсивность эксплуатации Московского метрополитена самая высокая в мире. Построенные транспортные тоннели лишь отчасти обеспечивают потребности города Москвы. Более 50% транспортных пересечений работает в режиме перегрузки. Размещение подземных пешеходных переходов на территории между Садовым кольцом и Третьим транспортным кольцом обеспечивает потребность в них на 60-65%. В целом по городу обеспеченность подземными пешеходными переходами составляет 30-40%.

Анализ существующего положения дел в области освоения подземного пространства Москвы показывает, что, с одной стороны, здесь располагается значительное количество объектов самого различного назначения и времени постройки, с другой стороны, многие объекты не удовлетворяют современным потребностям города, градостроительным требованиям, требованиям технических регламентов, не взаимосвязаны друг с другом и функционируют самостоятельно, поскольку при их проектировании отсутствовала единая стратегия комплексного освоения подземного пространства. Эти проблемы не решены и продолжают накапливаться во многом из-за отсутствия современной законодательной базы.

В соответствии с Конституцией РФ вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, а также законодательство о недрах находятся в совместном ведении. Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-I "О недрах" и Федеральным законом N 184-ФЗ за субъектами РФ закреплены определенные полномочия, в число которых входит:

1) принятие законов и иных нормативных правовых актов;

2) создание и ведение территориальных фондов геологической информации, составление территориальных балансов запасов и кадастров месторождений и проявлений полезных ископаемых и учет участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

3) полномочия по пользованию недрами для добычи общераспространенных полезных ископаемых и недрами местного значения, включающие установление порядка пользования недрами, государственный контроль за геологическим изучением, охраной и рациональным использованием недр, проведение государственной экспертизы.

Органы исполнительной власти субъектов РФ имеют право выдавать разрешения на использование землепользователями и землевладельцами недр для собственных нужд (до 5 метров). Кроме того, в полномочия субъектов РФ входит установление порядка предоставления недр в пользование для строительства объектов местного значения. Иное пользование недрами должно осуществляться на основании лицензии. В отношении общераспространенных полезных ископаемых и недр местного значения лицензии могут выдавать органы власти Москвы, в других случаях - специальная комиссия, создаваемая федеральным органом управления государственным фондом недр.

Закономерно возникает вопрос о строительстве подземных сооружений на глубине более 5 метров, например, когда речь идет о строительстве обычного жилого дома с трехъярусным подземным гаражом.

Наиболее оптимальным и логичным было бы отнесение подобных объектов к объектам местного значения, особенно если речь идет о бытовом строительстве в населенных пунктах.

Однако федеральное законодательство не дает определения понятия "недра местного значения", а объекты местного значения определены в подзаконном акте, который давно устарел и не может в полной мере рассматриваться как достаточная правовая база. Следовательно, необходимо внести изменения в Закон Российской Федерации "О недрах", закрепив в нем понятие "недра местного значения" и, возможно, "недра местного значения населенных пунктов", а также отнеся вопросы застройки соответствующих участков недр к предмету регулирования градостроительного законодательства.

Необходимое правовое регулирование в сфере недропользования не создано и в городе Москве, хотя Закон Российской Федерации "О недрах" в ряде случаев содержит прямые указания на то, что регулирование тех или иных вопросов должно осуществляться законами субъектов РФ (например, это касается установления порядка пользования соответствующими недрами, порядка выдачи лицензий на недропользование и т.д.).

С другой стороны, ГрК РФ рассматривает подземные объекты как предмет своего регулирования. Так, градостроительные регламенты определяют правовой режим не только самого земельного участка, но и всего, что находится под ним и используется в процессе застройки, исключением являются территории, отведенные для добычи полезных ископаемых, на которые действие регламентов не распространяется. При этом подземные сооружения, заглубленные менее чем на 10 метров, даже не рассматриваются ГрК РФ как уникальные, и разрешение на их строительство можно получить в обычном порядке.

С третьей стороны, недра - это государственная собственность. При выдаче лицензии или разрешения на использование недр фактически осуществляется распоряжение этой собственностью. В отсутствие законодательства города Москвы в сфере недропользования решение соответствующих вопросов осуществляется в рамках градостроительного и земельного законодательства. Соответственно, город получает только земельные платежи, а плата за пользование недрами не взимается. То есть в настоящее время бюджет фактически недополучает те средства, которые он мог бы получить, если бы действовала система лицензирования недропользования. Полноценно выстроить такую систему возможно только после внесения соответствующих изменений в Закон Российской Федерации "О недрах" и НК РФ.

При этом необходимо учитывать, что далеко не все участки недр пригодны для строительства как в силу того, что в них уже размещены какие-то объекты (например, метро), так и в силу их геофизических характеристик (наличие карстовых пустот, плывунов и т.д.).

Поэтому необходимо создание единого информационного ресурса, содержащего полную информацию о недрах, тем более что в соответствии с Законом Российской Федерации "О недрах" к полномочиям субъектов РФ относится создание и ведение соответствующих фондов информации.

В настоящее время подзаконные акты Правительства Москвы предусматривают ведение фонда геологической информации в составе Единого городского фонда данных экологического мониторинга, системы учета существующих, вводимых в эксплуатацию и проектируемых подземных сооружений, системы информационного обеспечения, включающей картографическое обеспечение на основе Единой государственной картографической основы Москвы. Однако ведение этих информационных систем возложено на различные органы. При этом не определен порядок их взаимодействия и обмена информацией между этими системами. Очевидно, что закон города Москвы о недропользовании должен стать правовой базой для создания единого информационного ресурса, объединяющего всю имеющуюся информацию о недрах, в том числе геологическую, включающую карту карстов, карту водоносных горизонтов, а также сведения об объектах капитального строительства, расположенных под землей.

Кроме того, для эффективного использования подземного пространства необходимо совмещать информацию о возможности его освоения с информацией, которая должна содержаться в региональных градостроительных нормативах, устанавливающих требования к уровню обеспеченности населения теми или иными социальными услугами. Но самое главное - эта информация должна учитываться при подготовке ПЗЗ в части установления предельных параметров разрешенного строительства как наземной, так и подземной части.

Это позволит решить многие социальные задачи, стоящие перед городом. Например, задачу обеспечения инженерными и транспортными сетями, спортивными предприятиями и предприятиями соцкультбыта шаговой (пешеходной) доступности, автостоянками, паркингами, гаражами. В условиях сложившейся плотной застройки центральной части города применение механизированных гаражей-стоянок является подчас единственным проектным решением, позволяющим обеспечить установленные нормативы. В настоящее время существует более 20 различных видов и модификаций механизированных автостоянок отечественного и зарубежного производства, некоторые из них можно классифицировать как подземные, предназначенные для размещения во внутренних дворах и на участках, прилегающих к домам, с въездом на уровне земли или под землей. Отличительной особенностью этого типа гаражей-стоянок является возможность эксплуатации в зимних условиях без отопления при температуре до -35 градусов.

Однако для этого требуется прежде всего принятие закона города Москвы о недропользовании, который урегулирует вопросы, прямо отнесенные федеральным законодательством к ведению субъектов РФ, а также внесение изменений в градостроительное законодательство города Москвы.