Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 23 августа 2018 г. N Ф01-3243/18 по делу N А31-14734/2017

Нижний Новгород

23 августа 2018 г.

А31-14734/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 16.08.2018.

Постановление изготовлено в полном объеме 23.08.2018.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Толмачёва А.А.,

судейРадченковой Н.Ш., Забурдаевой И.Л.

без участия представителей

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу

администрации городского округа город Кострома Костромской области

на решение Арбитражного суда Костромской области от 08.02.2018,

принятое судьей Мосуновым Д.А., и

на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 28.04.2018,

принятое судьями Ившиной Г.Г., Кононовой П.И., Минаевой Е.В.,

по делу N А31-14734/2017

по заявлению администрации городского округа город Кострома Костромской

области (ОГРН: 1024400534619, ИНН: 4401012770)

к Инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области

(ОГРН: 1164401050220, ИНН: 440116829)

о признании недействительным предписания

и установил:

администрация городского округа город Кострома Костромской области (далее -заявитель; Администрация города Костромы) обратилась в Арбитражный суд Костромской области с заявлением о признании недействительным предписания Инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области (далее - ответчик; Инспекция) от 14.09.2017 N 167-17/01-КС об устранении выявленных нарушений.

Решением Арбитражного суда Костромской области от 08.02.2018 в удовлетворении требования заявителя отказано.

Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 28.04.2018 решение суда оставлено без изменения, апелляционная жалоба Администрации города Костромы - без удовлетворения.

Администрация не согласилась с принятыми судебными актами и обратилась в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их в связи с нарушением норм материального и процессуального права и несоответствием выводов, сделанных судами, фактическим обстоятельствам дела.

Заявитель жалобы указывает, что он не является надлежащим субъектом вменяемого нарушения требований законодательства об охране объектов культурного наследия. Кроме того, Администрация полагает, что оспариваемое предписание выдано с нарушением требований действующего законодательства, предъявленных к процедуре проведения контрольного мероприятия. Заявитель обращает внимание на отсутствие экспертного мнения при оценке неудовлетворительного состояния объекта культурного наследия, указывает, что какие-либо документы, подтверждающие факт признания спорного жилого дома аварийным и расселенным, в материалах дела отсутствуют.

Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе.

Инспекция в отзыве отклонила доводы, содержащиеся в жалобе.

Лица, участвующие в деле, представили ходатайства о рассмотрении кассационной жалобы без участия представителей.

В соответствии со статьей 284, частью 2 статьи 156 АПК РФ арбитражный суд определил рассмотреть кассационную жалобу в отсутствие сторон.

Законность судебных актов, принятых Арбитражным судом Костромской области и Вторым арбитражным апелляционным судом, проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 14.09.2017 Инспекцией по охране объектов культурного наследия Костромской области в адрес Администрации города Костромы выдано предписание N 167- 17/01- КС об устранении выявленных нарушений обязательных требований, предъявляемых к собственнику или иному законному владельцу объекта культурного наследия либо земельного участка, водного объекта или его части, в границах которых находится объект археологического наследия, объекта недвижимого имущества, расположенного в зонах охраны объектов культурного наследия.

Данное предписание выдано надзорным органом по результатам контрольного мероприятия, проведенного на основании задания начальника Инспекции от 16.08.2017 N 167-17 на объекте культурного наследия регионального значения "Здание старого железнодорожного вокзала, откуда костромичи отправлялись на фронты гражданской войны, 1887 г., 1918-1920 гг.", расположенном по адресу: город Кострома, улица Московская, дом 29.

Названным предписанием заявителю указано на необходимость устранения нарушения требований пунктов 1, 7, 8 статьи 47.3 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ).

Не согласившись с предписанием Инспекции, Администрация города Костромы обратилась в Арбитражный суд Костромской области с рассматриваемым в рамках настоящего дела заявлением.

Суд первой инстанции в результате рассмотрения заявленных требований пришел к выводу о том, что оспариваемое предписание не противоречит требованиям действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы заявителя, отказав в удовлетворении заявления Администрации города Костромы.

Второй арбитражный апелляционный суд поддержал вывод суда первой инстанции и оставил его решение без изменения.

Проверив обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не находит оснований для ее удовлетворения.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из приведенных норм следует, что для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Отсутствие предусмотренной в статье 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, действия, решения, влечет в силу части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отказ в удовлетворении заявленных требований.

По смыслу части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации доказывание нарушения прав и законных интересов возлагается на заявителя.

Как следует из материалов дела и установлено судами первой и апелляционной инстанций, "Здание старого железнодорожного вокзала, откуда костромичи отправлялись на фронты гражданской войны, 1887 г., 1918-1920 гг.", расположенное по адресу: город Кострома, улица Московская, дом 29, является объектом культурного наследия и включен в реестр муниципального имущества города Костромы.

Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации являются предметом регулирования Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закона N 73-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 11 Закона N 73-ФЗ под государственным надзором за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия понимаются деятельность уполномоченных федерального органа исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели) и физическими лицами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области охраны объектов культурного наследия, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, в том числе выдача обязательных для исполнения предписаний об отмене решений органов государственной власти или органов местного самоуправления, принятых с нарушением настоящего Федерального закона, или о внесении в них изменений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами своей деятельности.

В силу пункта 7 статьи 11 Закона N 73-ФЗ мероприятия по контролю за состоянием объектов культурного наследия и систематическое наблюдение в отношении объектов культурного наследия федерального значения, объектов культурного наследия регионального значения, объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия проводятся должностными лицами органов охраны объектов культурного наследия на основании заданий органа охраны объектов культурного наследия. Порядок выдачи задания и его форма устанавливаются соответствующим органом охраны объектов культурного наследия.

Мероприятия по контролю за состоянием объектов культурного наследия относятся к мероприятиям по контролю без взаимодействия с юридическими лицами.

Как указано в части 2 статьи 8.3 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями проводятся уполномоченными должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в пределах своей компетенции на основании заданий на проведение таких мероприятий, утверждаемых руководителем или заместителем руководителя соответствующего органа.

Аналогичные положения содержатся в Административном регламенте исполнения Инспекцией по охране объектов культурного наследия Костромской области государственной функции по осуществлению государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия, расположенных на территории Костромской области, утвержденном приказом Инспекции от 17.08.2016.

В соответствии с пунктами 7, 12 названного регламента государственная функция осуществляется посредством организации и проведения плановых проверок, внеплановых проверок, мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия, систематическому наблюдению; по результатам исполнения государственной функции, в том числе мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия составляется предписание.

Из материалов настоящего дела следует, что оспариваемое Администрацией предписание вынесено надзорным органом по результатам контрольного мероприятия, проведенного на основании задания начальника Инспекции от 16.08.2017 N 167-17 на объекте культурного наследия "Здание старого железнодорожного вокзала, откуда костромичи отправлялись на фронты гражданской войны, 1887 г., 1918-1920 гг.", расположенном по адресу: город Кострома, улица Московская, дом 29.

Соответственно, оспариваемое предписание выдано Инспекцией в пределах предоставленных полномочий по контролю за состоянием объектов культурного наследия с соблюдением требований действующего законодательства. Довод Администрации относительно необходимости проведения неплановой проверки по факту обращения заинтересованных лиц отклоняется судом кассационной инстанции, как не основанный на нормах закона и материалах дела.

Ссылка заявителя на необходимость проведения экспертного исследования с целью установления неудовлетворительного состояния объекта культурного наследия обоснованно признана судами первой и апелляционной инстанции несостоятельной, так как спорное здание, являющееся многоквартирным жилым домом, признано аварийным и расселено по программе переселения граждан из ветхого и аварийного жилого фонда в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 28.01.2006 N 47 "Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции", что свидетельствует о его неудовлетворительном состоянии (постановления Правительства Российской Федерации от 29.06.2015 N 646 "Об утверждении критериев отнесения объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, к объектам культурного наследия, находящимся в неудовлетворительном состоянии").

Арбитражный суд Волго-Вятского округа дал оценку изложенным в кассационной жалобе доводам Администрации города Костромы относительно субъекта вменяемого нарушения требований законодательства об охране объектов культурного наследия.

Согласно статье 6 Закона N 73-ФЗ под государственной охраной объектов культурного наследия понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в пределах их компетенции мер, направленных, в том числе на предотвращение их разрушения или причинения им вреда.

Пунктом 18 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности городского округа, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории городского округа отнесены к вопросам местного значения городского округа. Аналогичное положение об отнесении указанных вопросов к вопросам местного значения закреплено в пункте 19 части 1 статьи 10 Устава города Костромы.

В соответствии со статьей 25 Устава города Костромы структуру органов местного самоуправления города Костромы составляют: Дума города Костромы, Глава города Костромы, Администрация города Костромы, Контрольно-счетная комиссия города Костромы.

Согласно статье 41 Устава города Костромы Администрация города Костромы является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, наделенным настоящим Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Костромской области.

Отраслевые (функциональные) органы администрации входят в ее структуру и не являются органами местного самоуправления.

В области управления муниципальным имуществом Администрация города Костромы от имени города Костромы владеет, пользуется и распоряжается муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, настоящим Уставом и порядком, установленным Думой города Костромы; обеспечивает проведение мероприятий по сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности города Костромы (пункты 1, 10 части 3 статьи 42 Устава города Костромы).

Постановлением Администрации города Костромы от 23.03.2015 N 604 утверждено Положение об Управлении имущественных и земельных отношений Администрации города Костромы.

В соответствии с указанным положением Управление как функциональный орган Администрации города Костромы осуществляет от имени города Костромы реализацию прав владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности города Костромы, а также обеспечивает реализацию прав граждан на жилище.

Названное положение, как обоснованно указал суд первой инстанции, содержит исчерпывающий перечень полномочий Управления имущественных и земельных отношений. Сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности города Костромы, не отнесены к полномочиям Управления.

На основании изложенного судебная коллегия считает обоснованным вывод судов первой и апелляционной инстанций о том, что обязанность по соблюдению требований законодательства об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации лежит на Администрации города Костромы.

Кроме того, судами первой и апелляционной инстанции установлено, что предписание надзорного органа от 14.09.2017 N 167-17/01-КС является повторным - Администрацией города Костромы предпринимались меры к исполнению предписания N 58-17/01-КС от 20.04.2017.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения в судебных инстанциях, получили надлежащую правовую оценку, не опровергают выводов, сделанных судами и направлены на переоценку доказательств и установленных судами фактических обстоятельств дела, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Арбитражный суд Костромской области и Второй арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Вопрос о взыскании государственной пошлины за рассмотрение кассационной жалобы не рассматривался, так как заявитель на основании пункта 1 статьи 333.37 НК РФ освобожден от ее уплаты.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Костромской области от 08.02.2018 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 28.04.2018 по делу N А31-14734/2017 оставить без изменения, кассационную жалобу Администрации городского округа город Кострома Костромской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.А. Толмачёв

Судьи

И.Л. Забурдаева Н.Ш. Радченкова