Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 9 апреля 2018 г. N Ф01-894/18 по делу N А43-28609/2016

г. Нижний Новгород

09 апреля 2018 г.

Дело N А43-28609/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 02.04.2018.

Постановление изготовлено в полном объеме 09.04.2018.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Башевой Н.Ю.,

судей Забурдаевой И.Л., Радченковой Н.Ш.,

при участии представителей

от заявителя: Гараевой О.Н. (доверенность от 01.01.2018 N 305),

Соколовой Е.А. (доверенность от 01.01.2018 N 297),

от заинтересованного лица: Луковкиной А.А. (доверенность от 29.03.2018 N 30),

Поляковой Н.В. (доверенность от 15.06.2017 N 43),

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 02.10.2017, принятое судьей Леоновым А.В., и на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 11.12.2017, принятое судьями Захаровой Т.А., Белышковой М.Б., Кириловой Е.А., по делу N А43-28609/2016

по заявлению открытого акционерного общества "Нижегородский водоканал" (ИНН: 5257086827, ОГРН: 1065257065268)

о признании незаконными решений Министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области

и установил:

открытое акционерное общество "Нижегородский водоканал" (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании незаконным изложенного в письме от 13.07.2016 N 319-04-6880 решения Министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области (далее - Министерство) об отказе в приеме документов по заявлению от 29.01.2016 N 21-2/1-1-964/16 об утверждении проекта организации зон санитарной охраны в составе первого, второго и третьего поясов источников водоснабжения питьевого назначения Ново-Сормовской водопроводной станции; об обязании Министерства устранить допущенное нарушение.

Решением суда от 02.10.2017 заявленные требования удовлетворены. В целях восстановления нарушенного права суд обязал Министерство принять и рассмотреть по существу заявление Общества от 29.01.2016 N 21-2/1-1-964/16 об утверждении проекта организации зон санитарной охраны в составе первого, второго и третьего поясов источников водоснабжения питьевого назначения Ново-Сормовской водопроводной станции и приложенные к нему документы.

Постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 11.12.2017 решение суда оставлено без изменения.

Министерство не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой.

Заявитель жалобы считает ошибочными выводы судов о том, что Обществу отказано в приеме документов со ссылкой на пункт 2.6 Административного регламента "Утверждение проектов округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях, и установление границ режима зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения", утвержденного приказом Министерства от 07.10.2011 N 769 (далее - Административный регламент), и что по существу представленный пакет документов не рассматривался. Фактически заявление Общества принято, рассмотрено, оценено, даны соответствующие замечания по проекту. Оспариваемое письмо является ответом на обращения Общества, не может быть квалифицировано как отказ в приеме документов, носит информативный характер, не противоречит требованиям закона, не нарушает права заявителя и не влечет для нее правовые последствия.

Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе и поддержана представителями в судебном заседании.

Общество в отзыве и представителями в судебном заседании отклонили доводы жалобы.

Законность принятых Арбитражным судом Нижегородской области и Первым арбитражным апелляционным судом решения и постановления проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установили суды, 29.01.2016 Общество обратилось в Министерство с заявлением об утверждении проекта организации зоны санитарной охраны (ЗСО) в составе первого, второго и третьего поясов источников водоснабжения питьевого назначения Ново-Сормовской водопроводной станции (далее - проект ЗСО).

Согласно протоколу от 26.02.2016 заседания членов комиссии по вопросу рассмотрения проекта ЗСО принято решение о необходимости дополнить проект и устранить замечания проекта.

Министерство письмом от 29.02.2016 N 319-04-128С "О рассмотрении проекта СЗО" сообщило Обществу о необходимости дополнения проекта и устранения замечаний, после чего представить документы повторно.

Общество направило в Министерство письмо от 11.03.2016 N 21-2/1-1-3271/16. В письме отражены пояснения по представленным ранее документам. Дополнительно представлены копия содержания 2 тома, копия плана первого пояса ЗСО в масштабе 1:500, копия плана 1 пояса ЗСО с нанесением границ данных зон относительно сооружений станции.

Министерство в письме от 08.04.2016 N 319-04-2676 "О рассмотрении проекта ЗСО" в ответ на письмо Общества от 29.01.2016 указало, что для оказания государственной услуги по утверждению проектов ЗСО в Министерство следует представить комплект документов согласно пункту 2.6 Регламента.

Общество в ответе от 19.04.2016 указало, что комплект документов соответствовал установленным требованиям, ссылка на отсутствие картографических материалов для постановки ЗСО на кадастровый учет необоснованна.

На заседании комиссии по вопросу рассмотрения проекта СЗО 10.05.2016 принято решение считать актуальными замечания, указанные в письме Министерства от 08.04.2016; Обществу разработать положение о зонах санитарной охраны поверхностного источника водоснабжения для Ново-Сормовской станции согласно пункту 1.6 СанПиН 2.1.4.1110-02.

Министерство проинформировало Общество о результатах заседания 10.05.2016 комиссии по вопросу рассмотрения проекта ЗСО (письмо от 12.05.2016).

По мнению Общества, доработка проектов ЗСО по заявленным замечаниям не требовалась (письмо от 28.06.2016 N 21-2/1-18826/16).

Министерство письмом от 13.07.2016 N 319-04-6880 уведомило Общество об отказе в приеме документов и возвращении приложенной документации в связи с непредставлением документов, предусмотренных пунктом 2.6 Регламента.

Общество не согласилось с решением Министерства и обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Руководствуясь статьями 26, 43 Водного кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон N 52-ФЗ), Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Федеральный закон N 210-ФЗ), суд первой инстанции удовлетворил заявленное требование. Суд исходил из того, что Министерство не доказало законность и обоснованность оспариваемого решения.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции и оставил решение суда без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для ее удовлетворения.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Бремя доказывания законности и обоснованности оспариваемого акта возлагается на орган, его принявший (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Согласно части 2 статьи 43 Водного кодекса Российской Федерации для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаются зоны санитарной охраны (ЗСО) в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

В статье 18 Федерального закона N 52-ФЗ установлены санитарно-эпидемиологические требования к водным объектам.

В силу пункта 4 указанной статьи для охраны водных объектов, предотвращения их загрязнения и засорения устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации согласованные с органами, осуществляющими федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты, нормативы предельно допустимых сбросов химических, биологических веществ и микроорганизмов в водные объекты.

Проекты округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях, утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам.

В пункте 5 статьи 18 Федерального закона N 52-ФЗ предусмотрено, что на основании проектов ЗСО органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации устанавливаются границы и режим зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Границы и режим зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам.

Органом исполнительной власти Нижегородской области, уполномоченным по утверждению проектов зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения, а также установлению границ и режима зон санитарной охраны таких источников, определено Министерство (постановление Правительства Нижегородской области от 09.03.2011 N 157 "Об уполномоченном органе исполнительной власти Нижегородской области").

В силу пункту 3.1 части 10 статьи 26 Водного кодекса Российской Федерации руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации вправе до утверждения регламентов федеральными органами исполнительной власти, утверждать административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий.

В статье 2 Федерального закона N 210-ФЗ предусмотрено, что административный регламент является нормативным правовым актом, устанавливающим порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.

В пункте 1 части 1 статьи 6, части 14 статьи 13 Федерального закона N 210-ФЗ установлено, что органы, предоставляющие государственные услуги, обязаны предоставлять государственные услуги в соответствии с административными регламентами. Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Органы, предоставляющие государственные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных услуг (пункт 1 части 1 статьи 7 Федерального закона N 210-ФЗ).

Приказом от 07.10.2011 N 769 Министерство утвердило Административный регламент.

На основании пункта 1.1 Административного регламента получателями государственной услуги являются юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию водных объектов для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях (далее - заявитель).

Согласно пункту 2.2 Административного регламента органом исполнительной власти Нижегородской области, предоставляющим государственную услугу, является Министерство.

Конечным результатом предоставления государственной услуги является утверждение проектов округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях, установление границ и режима зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, либо отказ в утверждении проекта, установлении границ ЗСО (пункт 2.3 Административного регламента).

Срок предоставления государственной услуги составляет 30 дней со дня получения заявления и документов, необходимых для предоставления государственной услуги. Срок выдачи (направления) документов, являющихся результатом предоставления государственной услуги, составляет 5 дней после их подписания (пункт 2.4 Административного регламента).

В силу пункта 2.6 Административного регламента для предоставления государственной услуги необходимо предоставить следующие документы: заявление об утверждении проекта, установлении границ ЗСО в произвольной форме; проект округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях, разработанный в соответствии с требованиями законодательства и СанПиН 2.1.4.1110-02 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водоводов питьевого назначения"; санитарно-эпидемиологическое заключение о соответствии проекта санитарным нормам и правилам, выданное органом Роспотребнадзора по Нижегородской области в соответствии с порядком, установленным приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 19.07.2007 N 224 "О санитарно-эпидемиологических экспертизах, обследованиях, исследованиях, испытаниях и токсикологических, гигиенических и иных видах оценок"; гидрогеологическое обоснование сокращения первого пояса ЗСО для водозаборов из защищенных подземных вод, расположенных на территории объекта, исключающего возможность загрязнения почвы и подземных вод, с указанием размеров первого пояса ЗСО при сокращении; правоустанавливающие документы на земельный участок под размещение водозаборного сооружения для установления первого пояса ЗСО; карта (план) объекта землеустройства (зон санитарной охраны источников питьевого водоснабжения), подготовленная в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом от 18.06.2001 N 78-ФЗ "О землеустройстве"; сведения о границах зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения, которые должны содержать текстовое и графическое описания местоположения границ такой зоны, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра объектов недвижимости, подготовленные в соответствии с требованиями, утвержденными приказом Минэкономразвития России от 23.03.2016 N 163.

В соответствии с пунктом 2.7 Административного регламента основанием для отказа в приеме документов является непредставление документов, предусмотренных пунктом 2.6 Административного регламента, за исключением документа, указанного в абзаце четвертом пункта 2.6.

В силу пункта 2.8 Административного регламента основаниями для отказа в предоставлении государственной услуги являются несоответствие документов, представленных в соответствии с пунктом 2.6 регламента, требованиям, установленным законодательством.

Согласно пункту 3.3.2 Административного регламента ответственный исполнитель в течение 19 рабочих дней со дня регистрации заявления и прилагаемых документов обеспечивает рассмотрение проекта членами постоянно действующей комиссии по рассмотрению проектов.

Решение комиссии о возможности либо о невозможности утверждения проекта принимается открытым голосованием квалифицированным большинством голосов членов комиссии, составляющим не менее половины списочного состава членов комиссии. Решение комиссии оформляется протоколом, который подписывается председателем комиссии и секретарем комиссии - ответственным исполнителем (пункт 3.3.4 Административного регламента).

Из пункта 3.3.8 Административного регламента следует, что решение о возможности утверждения проекта является основанием для подготовки проекта приказа Министерства об утверждении проекта, установлении границ ЗСО. Решение о невозможности утверждения проекта является основанием для подготовки ответственным исполнителем письма об отказе в утверждении проекта, установлении границ ЗСО в течение двух дней с проведения заседания комиссии.

В силу пункта 3.5.4 Административного регламента письмо об отказе в утверждении проекта подписывается Министром или должностным лицом, его замещающим, и направляется заявителю в течение пяти дней после его подписания.

Апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 22.06.2017 N 9-АШ 17-6 с момента вступления в законную силу настоящего определения признан недействующим абзац 6 пункта 2.6 Административного регламента.

Установленные в абзаце 6 пункта 2.6 Административного регламента требования о предоставлении с заявлением сведений о границах ЗСО источников питьевого водоснабжения, которые должны содержать перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра объектов недвижимости, вводят дополнительную обязанность. Эта обязанность не предусмотрена нормативными правовыми актами, регулирующими вопросы установления зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения (Водным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом N 52-ФЗ, СанПиН 2.1.4.1110-02), что в силу подпункта 1 пункта 1 статьи 7 Федерального закона N 210-ФЗ не допускается.

Карта (план) объекта землеустройства является документом, отображающим в графической и текстовой формах местоположение, размер, границы объекта землеустройства и иные его характеристики (статья 20 Федерального закона от 18.06.2001 N 78-ФЗ "О землеустройстве").

Таким образом, возложение на указанных заявителей обязанности предоставления документа, содержащего текстовое и графическое описание границ ЗСО, противоречит положениям водного законодательства и законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Представленные в дело документы свидетельствуют и суды установили, что Общество обратилось в Министерство с заявлением от 29.01.2016 N 21-2/1-1-964/16 об утверждении проекта организации ЗСО, приложив документы, предусмотренные пунктом 2.6 Административного регламента, кроме карты (плана) объекта землеустройства (зон санитарной охраны источников питьевого водоснабжения).

По данному заявлению Министерство приняло решение только 13.07.2016, отказав Обществу в приеме документов со ссылкой на пункт 2.6 Административного регламента, предусматривающего необходимость представления карты (плана) объектов землеустройства (зон санитарной охраны источников питьевого водоснабжения).

Данное фактическое обстоятельство не противоречит материалам дела и не подлежит переоценке судом округа в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При таких обстоятельствах, приняв во внимание апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 22.06.2017 N 9-АПГ17-6, суды сделали правильный вывод о том, что отказ Министерства не соответствует положениям Водного кодекса Российской Федерации, Федеральных законов N 52-ФЗ, N 210-ФЗ, нарушает права и законные интересы Общества, и правомерно удовлетворили заявленное требование.

Доводы, приведенные в кассационной жалобе, были предметом исследования и оценки судов и получили надлежащую оценку. Кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Арбитражный суд Нижегородской области и Первый арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 02.10.2017 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 11.12.2017 по делу N А43-28609/2016 оставить без изменения, кассационную жалобу Министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Н.Ю. Башева

Судьи

И.Л. Забурдаева Н.Ш. Радченкова