Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 18 мая 2018 г. N Ф01-1740/18 по делу N А79-1692/2017

г. Нижний Новгород

18 мая 2018 г.

Дело N А79-1692/2017

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Чигракова А.И.,

судей Александровой О.В., Башевой Н.Ю.,

без участия представителей

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Отдела Государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления Министерства внутренних дел по городу Чебоксары на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 29.01.2018, принятое судьями Захаровой Т.А., Кириловой Е.А., Смирновой И.А., по делу N А79-1692/2017

по заявлению администрации города Чебоксары о признании недействительным предписания Отдела Государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления Министерства внутренних дел по городу Чебоксары от 23.11.2016 N 244,

третьи лица - муниципальное бюджетное учреждение "Управление ЖКХ и благоустройства", Управление ЖКХ, энергетики, транспорта и связи администрации города Чебоксары, акционерное общество "Горсвет", Управление архитектуры и градостроительства администрации города Чебоксары,

и установил:

администрация города Чебоксары (далее - Администрация, орган местного самоуправления) обратилась в Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии с заявлением о признании недействительным предписания Отдела Государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления Министерства внутренних дел по городу Чебоксары (далее - Управление, уполномоченный орган) 23.11.2016 N 244.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены муниципальное бюджетное учреждение "Управление ЖКХ и благоустройства", Управление ЖКХ, энергетики, транспорта и связи администрации города Чебоксары, акционерное общество "Горсвет", Управление архитектуры и градостроительства администрации города Чебоксары.

Решением суда первой инстанции от 18.08.2017 органу местного самоуправления отказано в удовлетворении заявленного требования.

Постановлением апелляционного суда от 29.01.2018 решение суда отменено, оспариваемое предписание Управления признано недействительным.

Управление не согласилось с постановлением апелляционного суда и обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить его.

Ссылаясь на часть 3 статьи 69, часть 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статью 296 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), положения Федеральных законов от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 257-ФЗ), от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Федеральный закон N 196-ФЗ), от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19.12.2003 N 23 "О судебном решении", уполномоченный орган указывает, что апелляционному суду следовало определить значение постановления мирового судьи судебного участка N 1 Ленинского района города Чебоксары о признании Администрации виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ. По мнению Управления, вывод апелляционного суда о том, что оспариваемое предписание выдано уполномоченным органом ненадлежащему лицу, является неверным. Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе.

Отзывы на кассационную жалобу в суд не поступили.

Лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, представителей в суд не направили.

Законность постановления апелляционного суда проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 17.11.2016 в 04 часов 40 минут напротив дома 5 по улице Пролетарская в городе Чебоксары водитель Назаров В,Г., управляя автомобилем ВАЗ-21124, государственный номер А352ЕУ21, допустил наезд на пешехода С., который переходил проезжую часть дороги вне пешеходного перехода в зоне его видимости, слева направо по ходу движения транспортного средства. В результате ДТП пешеход С. получил телесные повреждения.

ДТП произошло в пасмурную погоду, в темное время суток, уличное освещение отсутствовало.

Выявленные недостатки в содержании дорог, дорожных сооружений и технических средств организации дорожного движения, нарушения требований законодательства зафиксированы в актах выявленных недостатков в эксплуатационном состоянии автомобильной дороги (улицы), железнодорожного переезда от 01.02.2017 и от 17.11.2016.

В целях устранения нарушений действующего законодательства о безопасности дорожного движения, правил, стандартов, технических норм и иных требований нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения, пункта 4.6 ГОСТ Р 50597-93, пункта 4.6 ГОСТ Р 527662007, уполномоченный орган выдал Администрации предписание от 23.11.2016 N 244, которым предложила:

- в целях обеспечения безопасности дорожного движения оборудовать стационарным наружным освещением (с питанием от распределительных сетей или автономным источников) участок улицы Пролетарская от дома N 9 до дома N 1;

- в целях обеспечения безопасности дорожного движения оборудовать стационарным наружным освещением (с питанием от распределительных сетей или автономным источников) дворовую территорию дома N 13 по улице Энгельса.

Полагая, что предписание Управления от 23.11.2016 N 244 не соответствует действующему законодательству и нарушает его права и законные интересы, орган местного самоуправления обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Руководствуясь статьями 65, 71, 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, положениями Федеральных законов N 294-ФЗ, 196-ФЗ, 257-ФЗ, ГОСТ Р 52766-2007 "Дороги автомобильные общего пользования. Элементы обустройства. Общие требования", суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленного требования и исходил из того, что уполномоченный орган доказал законность и обоснованность оспариваемого предписания.

Апелляционный суд руководствовался этими же нормами права, а также статьями 123.21 и 123.22 ГК РФ, статьей 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Федеральный закон N 7-ФЗ), и пришел к выводу о том, что оспариваемое предписание выдано уполномоченным органом ненадлежащему лицу, в связи с чем отменил решение суда, удовлетворил требование Администрации и признал предписание от 23.11.2016 N 244 незаконным.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены постановления апелляционного суда.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 и частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации, регулируются Федеральным законом N 257-ФЗ.

К полномочиям органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществлении дорожной деятельности относится осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения (пункт 6 статьи 13 Федерального закона N 257-ФЗ ).

На основании пункта 2 статьи 12 Федерального закона N 196-ФЗ обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным техническим регламентам и другим нормативным документам возлагается на лица, осуществляющие содержание автомобильных дорог.

В пункте 5 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации отнесены к вопросам местного значения городского округа.

Согласно статье 7 главы II Устава муниципального образования города Чебоксары - столицы Чувашской Республики, утвержденного решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 30.11.2005 N 40 (с изменениями) к вопросам местного значения также относится осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах города Чебоксары, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Из приведенных норм следует, что Администрации, являясь исполнительным органом местного самоуправления, обязана содержать автомобильные дороги в пределах территории городского округа в соответствии с нормативными требованиями.

Таким образом, обязанность по осуществлению дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения и обеспечению безопасности дорожного движения, в силу закона возложена на соответствующий орган местного самоуправления.

Вместе с тем в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городских округов могут создавать муниципальные учреждения, осуществлять финансовое обеспечение деятельности муниципальных казенных учреждений и финансовое обеспечение выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями.

В пункте 1 статьи 123.21 ГК РФ определено, что учреждением признается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

В силу пункта 2 указанной статьи учреждение может быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреждение) либо соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием (государственное учреждение, муниципальное учреждение).

Государственное или муниципальное учреждение может быть казенным, бюджетным или автономным учреждением (пункт 1 статьи 123.22 ГК РФ).

В статье 9.2 Федерального закона N 7-ФЗ бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Бюджетное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами и уставом.

Государственные (муниципальные) задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности формирует и утверждает соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя. Бюджетное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания.

Как следует из материалов дела, в рассмотренном случае полномочия органа местного самоуправления, касающиеся дорожной деятельности, переданы специально созданному учреждению с соответствующим финансированием.

Суд апелляционной инстанции установил, что органом местного самоуправления создано муниципальное бюджетное учреждение "Управление ЖКХ и благоустройства" (далее - Учреждение, МБУ "Управление ЖКХ и благоустройства"), в том числе, в целях удовлетворения общественных потребностей в содержании объектов внешнего благоустройства, коммунального хозяйства и реконструкции жилищного фонда.

Учреждение создано путем реорганизации муниципального унитарного предприятия "Управление жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства" муниципального образования города Чебоксары-столицы Чувашской Республики в форме преобразования на основании распоряжения Администрации от 24.12.2007 N 4487-р.

Учредителем МБУ "Управление ЖКХ и благоустройства" является Чебоксарский городской комитет по управлению имуществом администрации города Чебоксары (пункт 1.1 Устава Учреждения).

Из пункта 2.2 Устава Учреждения (том 2, листы дела 37 - 44) следует, что для достижения указанных целей Учреждение выполняет функции заказчика по строительству, модернизации, реконструкции и ремонту и содержанию объектов внешнего благоустройства города Чебоксары в рамках муниципального заказа на основе муниципального контракта; выполняет функции заказчика по строительству, реконструкции, ремонту и содержанию объектов внешнего благоустройства за счет дополнительно привлеченных источников; осуществление функций технического надзора за выполнением всего комплекса работ и услуг по содержанию объектов внешнего благоустройства и при реконструкции жилищного фонда.

МБУ "Управление ЖКХ и благоустройства" является юридическим лицом, имеет самостоятельный баланс, расчетный и иные счета, печать со своим наименованием и наименованием муниципального образования города Чебоксары, штампы, бланки с официальными символами муниципального образования города Чебоксары и другие средства индивидуализации (пункт 1.5 Устава Учреждения).

Учреждение выступает истцом и ответчиком в суде, арбитражном и третейском суде в соответствии с законодательством (пункт 1.6 Устава Учреждения).

Распоряжением Чебоксарского городского комитета по управлению имуществом от 22.12.2011 N 1114-р на баланс Учреждения переданы элементы внешнего благоустройства, в том числе дороги, уличные знаки, элементы уличного освещения.

Правила благоустройства территории города Чебоксары, утвержденные решением Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 24.09.2013 N 1136, определяли объекты благоустройства территории как территории муниципального образования, на которых осуществляется деятельность по благоустройству: площадки, дворы, кварталы, функционально-планировочные образования, территории административных округов и районов городских округов, а также территории, выделяемые по принципу единой градостроительной регламентации (охранные зоны) или визуально-пространственного восприятия (площадь с застройкой, улица с прилегающей территорией и застройкой), другие территории муниципального образования.

Аналогичное определение содержится в решении Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 28.11.2017 N 1006 "Об утверждении Правил благоустройства территории города Чебоксары".

Исследовав обстоятельства дела и представленные в материалы дела доказательства в порядке, установленном в статье 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд пришел к правильному выводу о том, что ненадлежащее содержание указанных в предписании участков дороги допущено не Администрацией, а лицом, ответственным за состояние автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и дорожных сооружений, которым является Учреждение, и которому переданы соответствующие полномочия и предоставляется финансирование.

Публичные полномочия органов местного самоуправления в сфере ответственности по надлежащему содержанию автомобильных дорог местного значения могут быть реализованы и в данном случае реализованы путем создания специально ориентированного на эти цели хозяйствующего субъекта, поскольку именно в силу своего правового статуса органы местного самоуправления и их структурные подразделения, не имеющие профессиональных трудовых и материальных ресурсов, осуществить эти полномочия иным образом не могут.

Непосредственное содержание и оборудование автомобильных дорог местного значения предполагает наличие профессиональных, трудовых и материальных ресурсов, что в данном случае осуществлено, в частности, созданием соответствующего Учреждения.

Выводы суда апелляционной инстанции соответствуют правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 16.12.2016 N 45-АД16-13, от 18.08.2016 N 34-АД16-6 и от 09.01.2017 N 34-АД16-9.

С учетом изложенного апелляционный суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемое предписание выдано уполномоченным органом ненадлежащему лицу, и обоснованно удовлетворил заявленное требование.

Ссылка заявителя кассационной жалобы на постановление мирового судьи судебного участка N 1 Ленинского района города Чебоксары о признании Администрации виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ, отклоняется.

Правовая оценка суда общей юрисдикции действий лица, привлекаемого к ответственности, и примененного им положения закона, на которой основан вывод о наличии оснований для привлечения к административной ответственности, не может рассматриваться в качестве обстоятельства, имеющего в силу части 3 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, значение для арбитражного суда, рассматривающего другое дело.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения в суде апелляционной инстанции, получили надлежащую правовую оценку, не опровергают выводов этого суда и направлены на переоценку доказательств и установленных апелляционным судом фактических обстоятельств дела, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Кассационная жалоба Управления не подлежит удовлетворению.

Первый арбитражный апелляционный суд правильно применил нормы материального права и не допустил нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены постановления апелляционного суда в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель освобожден от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 29.01.2018 по делу N А79-1692/2017 оставить без изменения, кассационную жалобу Отдела Государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления Министерства внутренних дел по городу Чебоксары - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

А.И. Чиграков

Судьи

О.В. Александрова Н.Ю. Башева