Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 29 августа 2018 г. N Ф01-3433/18 по делу N А17-4842/2017

г. Нижний Новгород

29 августа 2018 г.

Дело N А17-4842/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 27.08.2018.

Постановление изготовлено в полном объеме 29.08.2018.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Забурдаевой И.Л.,

судей Александровой О.В., Радченковой Н.Ш.,

при участии представителей

от заявителя: Балыковой Е.В. (доверенность от 23.08.2018 N 22), Медведева А.Г. (доверенность от 23.08.2018 N 21)

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Ивановской области на решение Арбитражного суда Ивановской области от 16.02.2018, принятое судьей Никифоровой Г.М., и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 06.06.2018, принятое судьями Минаевой Е.В., Кононовым П.И., Щелокаевой Т.А., по делу N А17-4842/2017

по заявлению Комитета Ивановской области по труду, содействию занятости населения и трудовой миграции (ИНН: 3702513915, ОГРН: 1073702000900)

к Управлению Федерального казначейства по Ивановской области (ИНН: 3728015865, ОГРН: 1023700551710)

о признании незаконным представления,

третье лицо - Правительство Ивановской области (ОГРН 1033700051835; ИНН 3729017960),

и установил:

Комитет Ивановской области по труду, содействию занятости населения и трудовой миграции (далее - Комитет) обратился в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Управлению Федерального казначейства по Ивановской области (далее - Управление, орган финансового контроля) о признании незаконным представления от 23.05.2017 N 6.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Правительство Ивановской области.

Решением суда от 16.02.2018 заявленное требование удовлетворено частично: признан незаконным и отменен пункт 2 представления.

Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 06.06.2018 решение оставлено без изменения.

Управление не согласилось с принятыми судебными актами в части удовлетворения требования Комитета и обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их.

По мнению заявителя, суды неправильно применили часть 1 статьи 22 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Закон о социальной защите инвалидов), пункт 1 статьи 158, пункт 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации; Комитет как главный распорядитель бюджетных средств не обеспечил соблюдение получателями межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении.

Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе.

Комитет в отзыве и его представители в судебном заседании возразили относительно доводов заявителя.

Управление и третье лицо, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, представителей в суд не направили.

Законность решения Арбитражного суда Ивановской области и постановления Второго арбитражного апелляционного суда проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, с 27.02.2017 по 27.03.2017 Управление на основании приказа от 22.02.2017 N 34 провело плановую выездную проверку в отношении Комитета.

В ходе контрольных мероприятий установлено, что Федеральная служба по труду и занятости (Роструд) и Правительство Ивановской области в рамках реализации подпрограммы "Дополнительные мероприятия в сфере занятости населения, направленные на снижение напряженности на рынке труда Ивановской области в 2015 году" государственной программы Ивановской области "Содействие занятости населения" заключили соглашение о предоставлении субсидии из федерального бюджета на реализацию дополнительных мероприятий в сфере занятости населения, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъекта Российской Федерации" от 16.09.2015 N 12/2015 (35).

По условиям названного соглашения от 16.09.2015 Роструд обязался предоставить субсидию из федерального бюджета в размере 44 334,3 тысячи рублей, что составляет 92,27 процента от общего объема финансирования.

Согласно пункту 3 названного соглашения условиями предоставления субсидии являлись: наличие утвержденной в установленном порядке региональной программы, предусматривающей реализацию дополнительных мероприятий в 2015 году, а также наличие в бюджете Ивановской области бюджетных ассигнований на исполнение расходных обязательств Ивановской области по реализации в 2015 году дополнительных мероприятий в размере 3710,4 тысяч рублей.

Постановлением Правительства Ивановской области от 18.11.2015 N 527-п внесены изменения в подпрограмму "Дополнительные мероприятия в сфере занятости населения, направленные на снижение напряженности на рынке труда Ивановской области в 2015 году" в части уменьшения средств федеральной субсидии с 44 334 300 рублей до 30 270 400 рублей и областного бюджета с 3 710 400 рублей до 1 932 200 рублей.

Фактически исполнение за счет средств федерального бюджета на 01.01.2016 составило 29 182,139 тысячи рублей, то есть 94 процента при доле бюджетных ассигнований бюджета Ивановской области 6 процентов (1 862,689 тысячи рублей), что послужило основанием для вывода проверяющих о допущенном нарушении, излишней оплате из федерального бюджета 537 075,79 рубля.

Роструд и Правительство Ивановской области заключили соглашение от 20.03.2015 N 43/2015 о предоставлении бюджету Ивановской области субсидии из федерального бюджета на реализацию дополнительных мероприятий в сфере занятости населения в рамках подпрограммы "Активная политика занятости населения и социальная поддержка безработных граждан" государственной программы Российской Федерации "Содействие занятости населения".

Согласно пункту 2 названного соглашения субсидия предоставляется бюджету Ивановской области на софинансирование расходных обязательств субъекта Российской Федерации, возникающих при реализации дополнительных мероприятий в целях содействия в трудоустройстве незанятых инвалидов на оборудованные (оснащенные) для них рабочие места в сумме 8 079 500 рублей.

В 2015 году Комитет, как главный распорядитель средств субсидий, предоставленных из федерального бюджета, направил средства казенным государственным учреждениям центрам занятости для возмещения затрат юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям на приобретение оборудования для оснащения рабочих мест для трудоустройства инвалидов. Комитет произвел финансирование 14 областных государственных казенных учреждений (центров занятости), которые заключили договоры "О совместной деятельности по содействию в трудоустройстве незанятых инвалидов" с работодателями.

На основании заключенных договоров работодателям за счет средств субсидии возмещены затраты на приобретение, монтаж и установку оборудования для оснащения рабочих мест для трудоустройства инвалидов.

По результатам проверки орган финансового контроля пришел к выводу о том, что работодатели не производили оборудование специальных рабочих мест, требующих дополнительного технического оснащения, именно для работников-инвалидов, включая адаптацию основного и вспомогательного оборудования, технического и организационного оснащения, дополнительного оснащения, обеспечение технического приспособления с учетом индивидуальных возможностей работников, являющихся инвалидами. Управление посчитало, что Комитет за счет средств субсидии, предоставленной из федерального бюджета, возместил затраты на приобретение оборудования для оснащения рабочего места для трудоустройства инвалидов юридическим лицам и индивидуальному предпринимателю, не имеющим права на соответствующее возмещение.

Результаты выездной проверки зафиксированы в акте от 14.04.2017.

В адрес Комитета вынесено представление от 23.05.2017 N 6, согласно которому он, как главный распорядитель средств бюджета, которому предоставлена субсидия из федерального бюджета на реализацию дополнительных мероприятий в сфере занятости населения, направленных на снижение напряженности на рынке труда, не обеспечил соблюдение условий предоставления межбюджетного трансферта в части объема софинансирования за счет средств областного бюджета, что повлекло излишнее использование средств федерального бюджета на сумму 537 075,79 рубля (пункт 1); также Комитет не обеспечил адресность и целевой характер использования средств субсидии, направленные подведомственным организациям средства субсидии использованы ими в целях, не соответствующих условиям получения - на возмещение затрат юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на приобретение оборудования для создания дополнительных рабочих мест для трудоустройства инвалидов, не являющихся специальными (в соответствии с индивидуальной картой реабилитации) (пункт 2). На Комитет возложена обязанность рассмотреть информацию о выявленных нарушениях в течение 30 календарных дней со дня получения представления, а также принять меры по устранению причин и условий их совершения.

Общество не согласилось с представлением и обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Руководствуясь частью 1 статьи 198, частями 4, 5 статьи 200, частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пунктом 1 статьи 130, пунктом 1 статьи 132, пунктами 1, 2 статьи 269.2, пунктом 3 статьи 265, пунктом 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьей 224 Трудового кодекса Российской Федерации, статьями 20, 22, 23 Закона о социальной защите инвалидов, Положением о Федеральном казначействе, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 N 703, Правилами осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092, постановлением Правительства Российской Федерации от 22.01.2015 N 35 "О предоставлении и распределении в 2015 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий в сфере занятости населения, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации", Правилами предоставления и распределения в 2015 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий в сфере занятости населения в рамках подпрограммы "Активная политика занятости населения и социальная поддержка безработных граждан" государственной программы Российской Федерации "Содействие занятости населения", утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 20.12.2014 N 1432, пунктом 14.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", суд первой инстанции удовлетворил заявленное требование частично: признал незаконным и отменил пункт 2 представления.

Второй арбитражный апелляционный суд оставил решение суда первой инстанции без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

В силу части 1 статьи 198 и части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, возлагается на орган или лицо, которые их приняли.

В соответствии со статьей 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, означающий, что ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

В пункте 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что нецелевым использованием бюджетных средств признается направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Как следует из разъяснений, приведенных в пункте 14.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, является нецелевым использованием бюджетных средств.

Согласно статье 129 Бюджетного кодекса Российской Федерации межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации; субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации; субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации; иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации; межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета признаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. Цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, критерии отбора субъектов Российской Федерации для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами Российской Федерации устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации на срок не менее трех лет (пункты 1, 3 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

На основании пункта 1 статьи 6 Закона Российской Федерации от 19.04.1991 N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" законодательство о занятости населения основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Закона, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации вправе разрабатывать и реализовывать дополнительные мероприятия в сфере занятости населения, направленные, в частности, на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 7 Закона Российской Федерации от 19.04.1991 N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации").

Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 N 298 утверждена государственная программа Российской Федерации "Содействие занятости населения", включающая в себя, в том числе подпрограмму "Активная политика занятости населения и социальная поддержка безработных граждан".

В соответствии с паспортом указанной подпрограммы ее целью является предотвращение роста напряженности на рынке труда; среди целевых индикаторов и показателей, помимо прочего, названы: отношение численности граждан, снятых с регистрационного учета в связи с трудоустройством, к общей численности граждан, обратившихся в органы службы занятости населения за содействием в поиске подходящей работы; количество оборудованных (оснащенных) рабочих мест для трудоустройства инвалидов.

Порядок и условия предоставления и распределения в 2015 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий в сфере занятости населения в рамках подпрограммы "Активная политика занятости населения и социальная поддержка безработных граждан" утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 20.12.2014 N 1432.

Согласно подпункту "а" пункта 3 указанного постановления одним из условий предоставления субсидии является наличие правового акта субъекта Российской Федерации, предусматривающего реализацию дополнительных мероприятий в соответствующем финансовом году.

Постановлением Правительства Ивановской области от 09.07.2013 N 279-п утверждена государственная программа Ивановской области "Содействие занятости населения Ивановской области", включающая в себя подпрограмму "Дополнительные мероприятия, направленные на снижение напряженности на рынке труда Ивановской области".

Цель названной подпрограммы состоит в принятии мер по оказанию содействия трудоустройству незанятых инвалидов на оборудованные (оснащенные) для них рабочие места, в том числе инвалидов, использующих кресла-коляски.

В Приложении N 3 определен Порядок предоставления субсидии организациям, индивидуальным предпринимателям - участникам дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда Ивановской области, на создание условий для повышения уровня занятости инвалидов, в том числе инвалидов, использующих кресла-коляски, на оборудованных (оснащенных) для них рабочих местах (далее - Порядок предоставления субсидии).

Согласно подпункту 3 данного порядка субсидии предоставляются организациям, индивидуальным предпринимателям - участникам дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда Ивановской области, в целях возмещения им части затрат на создание условий для повышения уровня занятости инвалидов, в том числе инвалидов, использующих кресла-коляски, на оборудованных (оснащенных) для них рабочих местах.

В силу пункта 5 указанного порядка субсидии предоставляются организациям, индивидуальным предпринимателям - участникам дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда Ивановской области, на возмещение следующих затрат:

- приобретение, монтаж и установка специального оборудования, необходимого для оснащения рабочего места, на которое трудоустроен незанятый инвалид по направлению центра занятости населения;

- технические приспособления, специальная мебель, а также средства для создания благоприятных климатических условий для работы инвалида;

- изменение отдельных элементов интерьера и инфраструктуры, для обеспечения комфортных условий труда и беспрепятственного доступа инвалидов, в том числе использующих кресла-коляски, к рабочему месту (установка пандусов на входе, двухуровневых поручней, расширение дверных проемов, обеспечение санитарно-гигиенических условий, определение специальных мест парковки и т.д.);

- приобретение специальных аудиопрограмм для слабовидящих и слепых людей;

- приобретение специального оборудования, усиливающего звук, и другого вспомогательного оснащения для слабослышащего инвалида;

- создание дополнительных рабочих мест, в том числе на дому, для инвалидов, в том числе инвалидов, использующих кресла-коляски.

Указанная областная Подпрограмма принята в установленном законом порядке, вследствие чего бюджету Ивановской области по соглашению от 20.03.2015 N 43/2015 предоставлена субсидия из федерального бюджета на реализацию дополнительных мероприятий в сфере занятости населения в рамках подпрограммы "Активная политика занятости населения и социальная поддержка безработных граждан" в сумме 8 079 500 рублей.

В силу пункта 2 соглашения от 20.03.2015 N 43/2015 субсидия предоставлена на софинансирование расходных обязательств Ивановской области, возникающих при реализации дополнительных мероприятий в целях содействия в трудоустройстве незанятых инвалидов на оборудованные (оснащенные) для них рабочие места.

Показатели результативности предоставления субсидии: а) отношение численности трудоустроенных инвалидов на оборудованные (оснащенные) для них рабочие места к общей численности инвалидов в трудоспособном возрасте - 0,7 процента; б) численность инвалидов, трудоустроенных на оборудованные (оснащенные) для них рабочие места - 117 человек (пункт 8 соглашения от 20.03.2015).

Закон о социальной защите инвалидов определяет государственную политику в области социальной защиты инвалидов в Российской Федерации, целью которой является обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, а также в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Согласно пункту 4 статьи 20 Закона о социальной защите инвалидов инвалидам предоставляются гарантии трудовой занятости путем проведения таких специальных мероприятий, способствующих повышению их конкурентоспособности на рынке труда, как стимулирование создания предприятиями, учреждениями, организациями дополнительных рабочих мест (в том числе специальных) для трудоустройства инвалидов.

Понятие специальных рабочих мест для трудоустройства инвалидов дано в статье 22 Закон о социальной защите инвалидов как рабочие места, требующие дополнительных мер по организации труда, включая адаптацию основного и вспомогательного оборудования, технического и организационного оснащения, дополнительного оснащения и обеспечения техническими приспособлениями с учетом индивидуальных возможностей инвалидов.

Основные требования к оснащению (оборудованию) специальных рабочих мест для трудоустройства инвалидов определены приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 19.11.2013 N 685н.

Исследовав и оценив представленные в материалы дела документы по правилам, установленным в статье 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды установили, что в рассматриваемом периоде возможность направления субсидии для создания дополнительных рабочих мест для трудоустройства инвалидов была прямо предусмотрена положениями подпрограммы "Дополнительные мероприятия, направленные на снижение напряженности на рынке труда Ивановской области". В результате организованных работодателями рабочих мест за счет средств федеральной субсидии были трудоустроены инвалиды, что соответствует целям проводимой в рассматриваемой сфере государственной политики занятости населения.

Иное не следует из материалов дела и не доказано Управлением.

Доказательств того, что созданные рабочие места были оборудованы с нарушением индивидуальных программ реабилитации трудоустроенных на них инвалидов, Управление в материалы дела не представило.

При таких обстоятельствах суды пришли к правильному выводу о том, что в действиях Комитета отсутствуют нарушения целевого расходования бюджетных средств применительно к предоставлению работодателям субсидий (возмещения затрат) по оснащению рабочих мест для трудоустройства инвалидов.

Несогласие заявителя жалобы с установленными по делу обстоятельствами и с оценкой судами доказательств, а также иное толкование заявителем норм материального права не является основанием для отмены принятого судебного акта в суде кассационной инстанции.

Ссылка заявителя жалобы на иную судебную практику отклоняется, поскольку она имела место при других фактических обстоятельствах.

Арбитражный суд Ивановской области и Второй арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе Управления не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель освобожден от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ивановской области от 16.02.2018 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 06.06.2018 по делу N А17-4842/2017 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Ивановской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

И.Л. Забурдаева

Судьи

О.В. Александрова Н.Ш. Радченкова