|
05 июля 2018 г.
|
Дело N А11-5079/2017
|
Резолютивная часть постановления объявлена 03.07.2018.
Постановление изготовлено в полном объеме 05.07.2018.
Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:
председательствующего Чигракова А.И.,
судей Башевой Н.Ю., Радченковой Н.Ш.,
при участии представителей
от заявителя: Ермаковой Н.Е. (доверенность от 09.01.2018 N 26-08/11),
от третьего лица (общества с ограниченной ответственностью "ВЛАДИНФО"):
Жуковой В.П. (доверенность от 31.12.2015 N 13),
рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "ВЛАДИНФО"
на решение Арбитражного суда Владимирской области от 07.12.2017,
принятое судьей Кузьминой С.Г., и
на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 27.02.2018,
принятое судьями Смирновой И.А., Захаровой Т.А., Протасовым Ю.В.,
по делу N А11-5079/2017
по заявлению Управления муниципальным имуществом города Владимира
о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Владимирской области от 28.02.2017 по делу N К-898-03/2016,
третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, -
общество с ограниченной ответственностью "ВЛАДИНФО", муниципальное унитарное предприятие города Владимира "Владимирские тепловые электрические сети", акционерное общество "Владимирская областная электрическая компания",
и установил:
Управление муниципальным имуществом города Владимира (далее - Управление) обратилось в Арбитражный суд Владимирской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Владимирской области (далее - УФАС, антимонопольный орган) от 28.02.2017 по делу N К-898-03/2016.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "ВЛАДИНФО" (далее - Общество), муниципальное унитарное предприятие города Владимира "Владимирские тепловые электрические сети" (далее - Предприятие), акционерное общество "Владимирская областная электрическая компания" (далее - Компания).
Решением от 07.12.2017 Арбитражный суд Владимирской области удовлетворил требование заявителя.
Первый арбитражный апелляционный суд постановлением от 27.02.2018 оставил решение суда первой инстанции без изменения.
Не согласившись с принятыми судебными актами, Общество обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их в связи с несоответствием выводов, сделанных судами, фактическим обстоятельствам дела и неправильным применением норм материального права.
По мнению заявителя жалобы, действия Управления, как исполнительного органа выраженных в форме отказа в заключении дополнительного соглашения к договору аренды от 27.04.2012 N 7, являются нарушением антимонопольного законодательства и самостоятельным поводом для обращения Общества в УФАС. Такой отказ Управления в соответствии с положениями Федерального закона от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи" (далее - Федеральный закон N 126-ФЗ) может быть только тогда, когда имущество невозможно использовать по назначению. В рассматриваемом деле у Управления не имелось оснований для отказа в предоставлении Обществу объектов муниципальной собственности в аренду на спорном участке.
Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе и поддержана его представителем в судебном заседании.
Управление в отзыве и его представитель в судебном заседании возразили против доводов Общества, сославшись на законность обжалованных судебных актов.
В отзыве на кассационную жалобу антимонопольный орган поддержал доводы Общества и просит отменить судебные акты; ходатайствовал о рассмотрении жалобы в отсутствие представителя.
Предприятие и Компания, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, не направили своих представителей, поэтому кассационная жалоба рассмотрена в их отсутствие.
Законность принятых судебных актов проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).
Как видно из материалов дела, Общество является оператором связи и оказывает услуги телефонной связи и телематические услуги связи на основании лицензий от 29.07.2013 N 113264 и 113263.
Общество и Управление заключили договор аренды от 27.04.2012 N 7 в отношении мест на муниципальных опорах для размещения волоконно-оптических линий связи (ВОЛС).
К договору аренды были подписаны дополнительные соглашения об увеличении количества арендуемых объектов от 12.12.2012 N 1, от 28.12.2012 N 2, от 01.04.2013 N 3, от 13.05.2013 N 4.
Общество 07.10.2014 обратилось в Управление с запросом о включении в договор аренды следующих участков: Коммунальный спуск, улицы Урицкого и Вокзальная (от дома 61 по улице Б. Московская до дома 6 по улице Вокзальная), приложив согласование на размещение ВОЛС по указанному участку со схемой и условиями размещения ВОЛС, предоставленное ОП ОАО ВОЭК "Владимирская горэлектросеть", являющимся эксплуатирующей и обслуживающей сети наружного освещения организацией в городе Владимире в соответствии с решением Совета народных депутатов города Владимира от 23.12.2011 N 239 и концессионным соглашением от 25.05.2012.
В письме от 20.10.2014 N 26-01-08/2813 Управление отказало Обществу во включении в договор аренды участков: Коммунальный спуск, улицы Урицкого и Вокзальная (от дома 61 по улице Б. Московская до дома 6 по улице Вокзальная), по причине того, что размещение ВОЛС открытым (воздушным) способом на муниципальных опорах наружного освещения и контактной сети на территории города Владимира не планируется.
Общество 16.02.2015 разместило на указанных муниципальных опорах наружного освещения ВОЛС в отсутствие заключенного договора.
Общество 08.07.2016 обратилось с запросом в филиал ПАО "Ростелеком" во Владимирской и Ивановской областях о возможности размещения ВОЛС в кабельной канализации.
В письме от 20.07.2016 N 0317/05/2975-16 филиал ПАО "Ростелеком" во Владимирской и Ивановской областях сообщил, что не имеется технической возможности размещения волоконно-оптического кабеля в кабельной канализации ПАО "Ростелеком" в связи с отсутствием кабельной канализации на значительной части запрашиваемого участка.
Общество повторно направило Управлению обращение о включении в договор аренды участков: Коммунальный спуск, улицы Урицкого и Вокзальная (от дома 61 по улице Б. Московская до дома 6 по улице Вокзальная).
В письмах от 02.08.2016 N 26-08/1723 и от 29.08.2016 N 26-08/1888 Управление отказало в предоставлении муниципального имущества в аренду на спорном участке, поскольку размещение ВОЛС открытым (воздушным) способом на муниципальных опорах наружного освещения и контактной сети на территории города Владимира планируется ограничить и в связи с обеспечением безопасности населения, эстетического восприятия и стилевого единства элементов благоустройства с окружающей средой города Владимира.
Общество, полагая, что действия Управления нарушают Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон N 135-ФЗ), обратилось в антимонопольный орган с соответствующим заявлением.
Усмотрев в действиях Управления признаки нарушения запрета, установленного пунктом 2 части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, антимонопольный орган в порядке, установленном в статье 39.1 Федерального закона N 135-ФЗ, выдало Управлению предупреждение о прекращении в срок до 07.11.2016 действий по отказу во включении в договор аренды муниципального имущества объектов на спорном участке.
В письме от 10.11.2016 N 26-08/2382 Управление сообщило антимонопольному органу о том, что в его действиях отсутствуют признаки нарушения антимонопольного законодательства.
На основании приказа УФАС от 22.11.2016 N 321/16 в отношении Управления возбуждено дело N К-898-03/2016 и создана комиссия по рассмотрению дела о нарушении пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ.
Решением комиссии УФАС от 28.02.2017 по указанному делу отказ Управления во включении в договор аренды мест на муниципальных опорах для размещения ВОЛС от 27.04.2012 N 7, заключенный между Управлением и Обществом, объектов на участках: Коммунальный спуск, улицы Урицкого и Вокзальная (от дома 61 по улице Б. Московская до дома 6 по улице Вокзальная), признан нарушением пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ.
Предписание об устранении нарушения антимонопольного законодательства Управлению выдано в связи с тем, что не имеется возможности размещения ВОЛС на муниципальных опорах уличного освещения на участке Коммунальный спуск, улицы Урицкого и Вокзальная (от дома 61 по улице Б. Московская до дома 6 по улице Вокзальная).
Управление не согласилось с решением антимонопольного органа и обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Руководствуясь статьями 198, 200 АПК РФ, статьями 209, 421, 445 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), статьями 2, 3, 4, 15, 22, 23, 39 Федерального закона N 135-ФЗ, статьей 6 Федерального закона N 126-ФЗ, суд первой инстанции удовлетворил требование Управления.
Апелляционный суд оставил решение суда без изменения.
Рассмотрев кассационную жалобу с учетом приведенных в ней доводов, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.
В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.
В статье 22 Федерального закона N 135-ФЗ установлено, что антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения; предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами; осуществляет государственный контроль за экономической концентрацией, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, а также при проведении торгов в случаях, предусмотренных федеральными законами.
Статьей 23 Федерального закона N 135-ФЗ определено, что антимонопольный орган осуществляет в том числе следующие полномочия: возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства.
Следовательно, данный закон наделяет антимонопольный орган контрольными функциями с целью соблюдения антимонопольного законодательства. При этом функции и полномочия антимонопольного органа направлены исключительно на защиту конкуренции.
Согласно части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Приведенный в названной норме перечень не является исчерпывающим.
Из данной нормы следует, что нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.
Как разъяснено в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.
В пункте 11 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, указано, что при рассмотрении судом дел, связанных с нарушением части 1 или 2 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить возможность наступления таких последствий на соответствующем товарном рынке.
Из приведенных норм права и подпункта "д" пункта 2 части 1 статьи 23 Федерального закона N 135-ФЗ в их совокупности следует, что антимонопольный орган в рамках частей 1 и 2 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ вправе вынести соответствующее решение об обнаружении и пресечении выявленного нарушения лишь в том случае, когда нарушение привело либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах.
В каждом случае антимонопольный орган должен провести анализ состояния конкуренции на товарном рынке и доказать, что спорные акты органов власти, действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Таким образом, действительные либо возможные негативные последствия для конкуренции имеют квалифицирующее значение и подлежат доказыванию антимонопольным органом.
При этом квалификация действий (бездействия) применительно к части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ (как нарушение антимонопольного запрета) прежде требует анализа не антимонопольного законодательства, а связанных с ним федеральных законов, нормативных требований (от подзаконных актов до принципов права, основ правопорядка). При нарушении таковых, при несоответствии таковым оцениваемых действий (бездействия) можно ставить вопрос о нарушении антимонопольного запрета.
В силу пункта 2 статьи 209 ГК РФ собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе передавать имущество другим лицам, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, распоряжаться им иным образом.
В соответствии с пунктом 3 статьи 6 Федерального закона N 126-ФЗ, организации связи по договору с собственником или иным владельцем зданий, опор линий электропередачи, контактных сетей железных дорог, столбовых опор, мостов, коллекторов, туннелей, в том числе туннелей метрополитена, железных и автомобильных дорог и других инженерных объектов и технологических площадок, а также полос отвода, в том числе полос отвода железных дорог и автомобильных дорог, могут осуществлять на них строительство, эксплуатацию средств связи и сооружений связи. Операторы связи на возмездной основе вправе размещать кабели связи в линейно-кабельных сооружениях связи вне зависимости от принадлежности этих сооружений.
При этом собственник или иной владелец указанного недвижимого имущества вправе требовать от организации связи соразмерную плату за пользование этим имуществом, если иное не предусмотрено федеральными законами (пункт 5 статьи 6 Федерального закона N 126-ФЗ).
С учетом анализа приведенных правовых норм Конституционный суд Российской Федерации в определении от 27.10.2015 N 2531-О пришел к выводу о том, что закон прямо обусловливает возможность эксплуатации средств связи, расположенных на указанных объектах недвижимости, наличием договора между организацией связи и собственником (владельцем) данных объектов.
Согласно пункту 1 статьи 421 ГК РФ граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена настоящим Кодексом, законом или добровольно принятым обязательством.
Условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами (статья 422 ГК РФ).
По правилам пункта 2 статьи 445 ГК РФ в случаях недостижения соглашения между контрагентами в отношении редакции определенных условий договора составляется протокол разногласий, подлежащий дальнейшему согласованию.
В случаях передачи разногласий, возникших при заключении договора, на рассмотрение суда на основании статьи 445 ГК РФ спорные условия договора определяются в соответствии с решением суда (статья 446 ГК РФ).
Проанализировав указанные нормы и исследовав материалы дела, суды обоснованно посчитали, что между Управлением и Обществом возник гражданско-правовой спор, связанный с заключением дополнительного соглашения к уже заключенному договору при его исполнении, который подлежит разрешению в порядке и пределах, установленных главой 28 ГК РФ.
В силу пункта 5 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" антимонопольный орган не вправе в рамках своей компетенции разрешать гражданско-правовые споры хозяйствующих субъектов.
С учетом изложенного суды пришли к верному выводу о том, что в рассматриваемых отношениях Управление выступало не в качестве органа, осуществляющего полномочия в сфере публично-правовых отношений, а как сторона по договору аренды от 27.04.2012 N 7 в отношении предоставления мест на муниципальных опорах для размещения ВОЛС.
Как следует из материалов дела, Управление представило заключение эксперта общества с ограниченной ответственностью "Независимый эксперт" Коваля Ю.А. от 17.07.2017 N 16/0517, подготовленного в рамках проведенной по делу N А11-97/2017 судебной экспертизы.
По результатам рассмотрения указанного судебного дела Арбитражный суд Владимирской области решением от 26.10.2017, оставленным без изменения постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 25.01.2018, удовлетворил иск Управления и обязал Обществ
