Государственное регулирование предпринимательской деятельности: антимонопольная практика (Т.В. Бурмистрова, Г.И. Мартыненко, "Право и экономика", N 7, 8, июль, август 2003 г.)

Государственное регулирование предпринимательской деятельности:
антимонопольная практика

Многолетняя практика антимонопольного регулирования показала, что антиконкурентные действия со стороны федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления не прекращаются и представляют более серьезную угрозу для рыночной среды даже по сравнению с монополистической деятельностью хозяйствующих субъектов. Антиконкурентные действия органов исполнительной власти препятствуют укреплению вертикали государственной власти, формированию единого экономического и правового пространства, обеспечению экономической свободы предпринимательства, особенно для малого и среднего бизнеса.

В обобщенном виде можно сформулировать, какая деятельность со стороны любых участников рыночных отношений квалифицируется как монополистическая - это препятствование осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере; создание неравных условий конкуренции в результате принятия органами исполнительной власти или местного самоуправления нормативных правовых актов; бездействие органов исполнительной власти или местного самоуправления, в результате чего ущемляются интересы предпринимателей; соглашения (согласованные действия) органов исполнительной власти и местного самоуправления, ограничивающие конкуренцию.

Очевидно, что контроль за деятельностью органов федеральной и региональной власти, органов местного самоуправления стал одним из основных направлений в деятельности антимонопольных органов, и по этим вопросам в новую редакцию были внесены существенные дополнения. Напомним суть основных новаций в ст.7 и 8 новой редакции Закона о конкуренции (полная редакция представлена на схеме 1):

установлен прямой запрет издания нормативных правовых актов не только исполнительными органами власти всех уровней, но также и законодательными органами субъектов Российской Федерации (правда, для федерального уровня запрет остается прежним - для исполнительных органов власти), что восполняет пробел в борьбе с незаконными административными барьерами и позволяет антимонопольным органам обращаться в судебные органы с исками о признании таких актов недействительными, а действийнезаконными;

расширен перечень актов и действий (включая соглашения), квалифицируемых как действия органов власти, не только ограничивающие конкуренцию и ущемляющие интересы хозяйствующих субъектов, но и способствующие устранению конкуренции;

введен запрет на наделение органов власти ограничивающими конкуренцию полномочиями;

для органов исполнительной власти введена обязанность согласовывать проекты своих решений по вопросам преференций отдельным хозяйствующим субъектам.

Обобщенные итоги регулирования антиконкурентных
действий органов власти

До сих пор сохраняются предпосылки, способствующие необыкновенной "живучести" региональных барьеров: это и неравномерность социально-экономического развития регионов, и различия в их инвестиционной привлекательности, и сохранившееся на местах местничество и "советский" менталитет чиновничьего аппарата. Отсюда и стремления региональных властей к решению социально-экономических проблем территории путем незаконного введения запретов на передвижение продукции, ограничения свободы предпринимательской деятельности, преференции для хозяйствующих субъектов своего региона. Органы власти и органы местного самоуправления свое незаконное решение зачастую отменяют только после возбуждения дела и вынесения предписания. Для устранения нарушений требуется длительный срок, в течение которого незаконный акт, продолжая действовать, ущемляет интересы предпринимателей.

До настоящего времени не удалось добиться качественного перелома в сокращении администрирования и незаконного вмешательства в предпринимательскую деятельность, что весьма пагубно сказывается на бизнес-климате и препятствует созданию цивилизованной конкурентной среды. Иллюстрацией служат результаты опроса, проведенного социологической службой "Кассандра", согласно которым почти половина опрошенных из 1600 представителей малого бизнеса, участвующих в опросах по федеральным округам, оценили решения органов власти как негативные*(1). Такое отношение предпринимателей объяснимо, т.к. среди всех регистрируемых фактов нарушений АМЗ почти каждое пятое нарушение имеет непосредственное отношение к неправомерным действиям органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

Как свидетельствует статистика*(2), количество нарушений, направленных на ущемление интересов предпринимателей и ограничение конкуренции, исполнительными органами власти (как федерального и регионального уровней, так и органов местного самоуправления) неуклонно растет. (Напомним, что пока речь идет именно об исполнительных органах государственной власти, ведь нарушения законодательных органов субъектов Федерации могут отслеживаться только после вступления в силу этих поправок, и скорее всего начиная с 2003 г.). Темп роста такого рода нарушений (по ст.7 и 8 Закона о конкуренции) несопоставим с темпом роста общего количества нарушений, что хорошо видно на диаграмме 1. Как мы уже отмечали, переломным периодом для деятельности антимонопольных органов были 1998-1999 гг., связанные с кардинальными изменениями в законодательстве и, соответственно, с совершенствованием методических подходов к выявлению, сбору и анализу фактов. Сразу видно, что количество фактов, рассмотренных по признакам нарушений ст.7, выросло в 2001 г. по сравнению с 1998 г. почти в 1,5 раза.

В предыдущей статье*(3) мы подробно охарактеризовали алгоритм рассмотрения дел, связанных с нарушением АМЗ. Его фрагменты, касающиеся мониторинга фактов по признакам нарушений ст.7 и 8 Закона о конкуренции, представлены на схеме 2. Анализ показывает, что за последние три-четыре года динамика рассмотрения дел, касающихся нарушений ст.7 и 8 Закона о конкуренции, по сравнению с обобщенными итогами, характеризующими нарушения АМЗ в целом, имеют противоположные тенденции.

Схема 1.

             /---------------------------------------------\

             |                   Закон РФ                  |

             |О конкуренции и ограничении монополистической|

             |       деятельности на товарных рынках       |

             \---------------------------------------------/

   /--------------------------------------------------------------------\

   | (в ред. Законов РФ от 24.06.1992 N 3119-1, от 15.07.1992 N 3310-1; |

   |Федеральных законов от 25.05.1995 N 83-ФЗ, от 06.05.1998 N 70-ФЗ, от|

   |02.01.2000 N 3-ФЗ, от 30.12.2001 N 196-ФЗ, от 21.03.2002 N 31-ФЗ, от|

   |                        09.10.2002 N 122-ФЗ                         |

   \--------------------------------------------------------------------/

Статья 7. Акты и действия федеральных органов исполнительной власти, орга- нов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местно- го самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных орга- нов власти органов или организаций

1. Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным наделенным функциями или правами указанных органов власти органам или организациям запрещается принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов, в том числе запрещается: вводить ограничения на создание новых хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также устанавливать запреты на осуществление отдельных видов деятельности или производство определенных видов товаров, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации; необоснованно препятствовать осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере; устанавливать запреты на продажу (покупку, обмен, приобретение) товаров из одного региона Российской Федерации (республики, края, области, района, города, района в городе) в другой или иным образом ограничивать права хозяйствующих субъектов на продажу (приобретение, покупку, обмен) товаров; давать хозяйствующим субъектам указания о первоочередной поставке товаров (выполнении работ, оказании услуг) определенному кругу покупателей (заказчиков) или о приоритетном заключении договоров без учета установленных законодательными или иными нормативными актами Российской Федерации приоритетов; необоснованно препятствовать созданию новых хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности; необоснованно предоставлять отдельному хозяйствующему субъекту или нескольким хозяйствующим субъектам льготы, ставящие их в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающим на рынок того же товара. 2. Проекты решений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций по вопросам о предоставлении льгот и преимуществ отдельному хозяйствующему субъекту или нескольким хозяйствующим субъектам подлежат согласованию с антимонопольным органом. 3. Запрещается наделение полномочиями, осуществление которых имеет либо может иметь своим результатом ограничение конкуренции, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций. Запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации.

Статья 8. Соглашения или согласован- ные действия федеральных органов ис- полнительной власти, органов госу- дарственной власти субъектов Российс- кой Федерации, органов местного са- моуправления, иных наделенных функ- циями или правами указанных органов власти органов или организаций

Запрещается заключение в любой форме соглашений или осуществление согласованных действий федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций между собой либо между ними и хозяйствующим субъектом, в результате которых имеются или могут иметь место недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов, в том числе соглашения или согласованные действия, которые приводят или могут привести к: повышению, снижению или поддержанию цен (тарифов), за исключением случаев, если заключение таких соглашений допускается федеральными законами или нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации; разделу рынка по территориальному принципу, по объему продаж или закупок, по ассортименту реализуемых товаров либо по кругу продавцов или покупателей (заказчиков); ограничению доступа на рынок или устранению с него хозяйствующих субъектов. Примечание к схеме 1: Изменения, внесенные Федеральным законом от 9 октября 2002 г., выделены жирным шрифтом.

Нами было показано, что практически 3/4 всех рассматриваемых фактов нарушений АМЗ (75-76%) подтверждаются на практике; тот же уровень характерен и для нарушений ст.8. В то же время доля подтверждаемых в ходе сбора доказательств фактов за четыре года упала на 10% и составила в 2002 г. всего 55%*(4) (по ст.7). На фоне общей тенденции возбуждения дел в среднем по 85-90% от количества подтверждаемых фактов ситуация с ходом разбирательства нарушений по ст.7 иная: только в 2001 г. до стадии возбуждения дела было доведено почти 3/4 подтвержденных фактов, а в 2002 г. - только 58%. На этот результат можно посмотреть с обратной стороны: соответственно, росло число дел, устраняемых антимонопольными органами в процессе разбирательства (т.е. производство по делу было прекращено). Данное обстоятельство можно квалифицировать и как положительную тенденцию, поскольку она свидетельствует о своевременном предупреждении нарушений и ответных действиях (прекращение нарушений) исполнительных властей. Профилактическая работа, проводимая антимонопольными органами, все-таки содействовала лучшей информированности чиновников о действующих нормах конкурентного права и возможных последствиях их инертности. Одновременно по нарушениям ст.8 дела возбуждались практически по всем подтверждаемым фактам (90%).

Результативность антимонопольного разбирательства нарушений все-таки отстает от общей динамики: в среднем по ст.7 и 8 принималось порядка 70% конкретных решений (только в 2001 г.- 74%). Тем не менее в 2001 г. по двум рассматриваемым статьям было выдано 762 предписания (в 2002 г.683) об отмене или изменении принятых нормативных правовых актов, о прекращении нарушений, из них более 80% исполнено в 2001 г., а в 2002 г. - около 70%.

Следует отметить два важных, на наш взгляд, обстоятельства, которые необходимо иметь в виду, анализируя итоги предотвращения и пресечения антиконкурентных действий органов исполнительной власти.

Во-первых, приведенные выше количественные характеристики могут служить лишь для уяснения общей картины, полное же представление о ходе и результатах антимонопольного регулирования можно получить только совместив количественный анализ с его качественным аспектом.

Во-вторых, процедура сбора нарушений законодательства и, главное, их доказательство и документальное подтверждение (как прямое, так и косвенное) представляет собой длительный и трудоемкий процесс, обязывающий территориальные антимонопольные органы собирать факты, анализировать последствия от введения в действие местных нормативных актов. От качества проработки доказательной базы при выявлении нарушений может зависеть и дальнейший ход разбирательства: нарушения, по взаимному согласию сторон, могут быть устранены в процессе рассмотрения дела (т.е. без выдачи предписаний, обращения в суд и т.п.). Именно на такую превентивную функцию антимонопольных органов следовало бы ориентироваться в перспективе.

Исходя из обобщения результатов рассмотренных дел, возбужденных антимонопольными органами в 1999-2001 гг. по поводу антиконкурентных действий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, следует подробно остановиться на структуре нарушений ст.7 и 8 Закона о конкуренции, представленной на диаграмме 2, и дать им подробную характеристику.

Самая крупная группа нарушений связана с необоснованным препятствованием деятельности хозяйствующих субъектов (43%), в последние годы количество заявлений по данным нарушениям увеличилось на 25%. Далее приблизительно одинаковое количество нарушений вызвано необоснованным предоставлением льгот (12%); установлением запретов на деятельность, ограничений на продажу (покупку, обмен) товаров, ограничению самостоятельности предприятий (12%). Весьма стремительно выросло (в 1,5 раза) число заявлений о совмещении функций органов исполнительной власти с функциями хозяйствующего субъекта (11%). Здесь "лидируют" Центральный, Уральский и Дальневосточный федеральные округа.

Представляет интерес отраслевой и ведомственный разрез нарушений ст.7 Закона о конкуренции. В отраслевом разрезе преобладают дела, связанные с деятельностью хозяйствующих субъектов на потребительском рынке товаров, работ, услуг, как правило, в розничной торговле (здесь распространены запреты на продажу и перемещение товаров, на торговлю в ночное время, на установку киосков, введение дополнительной регистрации торговых предприятий и сертификации их услуг), а также в сфере оказания транспортных услуг, а именно перевозки пассажиров автотранспортом (здесь имеют место: создание неравных условий доступа на рынок при проведении конкурсов на получение перевозочных лицензий, незаконное установление преимуществ для муниципальных предприятий автотранспорта и создание барьеров для деятельности на этом рынке коммерческим автотранспортным предприятиям и т.п.). Многие из выявленных незаконных ограничений связаны с препятствованием законной деятельности предприятий, составляющих инфраструктуру городского хозяйства. На местах органы самоуправления, решая вопросы локального значения, нередко злоупотребляют своими правами, данными им законодателями, принимая решения в пользу тех или иных контрагентов рынка без законных на то оснований. Поэтому основными ответчиками во возбуждаемым делам, описанным выше, выступают органы местного самоуправления.

Исходя из практики сбора и анализа наиболее часто встречающихся нарушений ст.7 и 8 Закона о конкуренции, можно даже с этих позиций провести сегментацию товарных рынков и выделить некоторые из них. Несомненным "лидером" в части неправомерных действий исполнительных властей является рынок алкогольной продукции (видимо, как высокодоходный). Для регулирования оборота алкогольной продукции на региональных рынках используются различные способы, включая протекционизм в отношении местных производителей, поддержку государственных предприятий, работающих в сфере производства, хранения, реализации алкогольной продукции, увеличение налоговых поступлений и иных доходов регионального бюджета. Весьма распространен и метод маркировки потребительских товаров идентификационными марками, вводимый нормативными актами субъектовРФ под разными названиями и под предлогом борьбы с некачественными товарами. В ряде регионов такое маркирование применяется не только для алкогольной продукции, но и для других товаров (безалкогольные напитки, минеральная вода, табак и табачные изделия, чай, кофе, косметика, видео- и аудиопродукция и пр.).

Еще один "привлекательный" для административного регулирования местными властями товарный рынок представлен деятельностью по заготовке, переработке и реализации лома черных и цветных металлов. В этом сегменте каждый шестой нормативный акт, противоречащий АМЗ, вводит ограничения для хозяйствующих субъектов, функционирующих на данном рынке. Административные барьеры могут быть выражены в неправомерном усложнении самой процедуры или расширении полномочий органов лицензирования, в частности, в установлении требования о получении разрешения у лицензирующих органов на осуществление деятельности на территории иного региона, для чего законодательством предусмотрено уведомление. Понятно, что здесь налицо нарушения конституционных прав собственников на самостоятельное и свободное распоряжение своим имуществом, противоречия нормам федеральных законов (о лицензировании отдельных видов деятельности и о конкуренции).

Ведомственный разрез нарушителей представлен главным образом федеральными органами исполнительной власти. В 2000 г. по поводу их противоправных действий было возбуждено 29 дел, в том числе в отношении Госстандарта России, ГТК России, Госстроя России, Минздрава России, Минсвязи России, МПС России, Минтранса России, Минсельхоза России, Госкомрыболовства России. А в 2001 г. было возбуждено уже 45 аналогичного рода дел, в том числе в отношении МПС России, Минтранса России, Минсельхоза России, Минсвязи России, Минздрава России, Госкомрыболовства России, Госстандарта России и некоторых других.

Весьма поучительны в этом смысле антиконкурентные действия крупнейшего монополиста и регулярного нарушителя федерального законодательства - Министерства путей сообщения РФ. На долю МПС и его структур приходится около 40% нарушений из 29 дел, возбужденных по поводу неправомерных актов именно федеральных исполнительных властей. Причем МПС России неоднократно пыталось в своих административных решениях передать свои контрольные функции некой структуре - ГП "Росжелдорснаб", являющемуся по сути коммерческо-посредническим предприятием. Приведем несколько примеров.

1) МПС России запретило оформлять документы на зарубежные перевозки пропан-бутана, осуществляемые ООО "Севергазпром" (Республика Коми, г.Ухта), без проведения внеочередного технического осмотра цистерн (телеграфное указание от 9 ноября 1999 г.). В качестве мотива данного решения были выдвинуты претензии со стороны железнодорожных администраций зарубежных стран по поводу плохого состояния рабочего парка российских цистерн для перевозки пропан-бутана, накопление и длительный их простой на пограничных переходах из-за имеющихся технических неисправностей. При рассмотрении дела, возбужденного МАП по признакам нарушения п.1 ст.7 Закона о конкуренции, было выявлено: а) перевозчик из-за введенного запрета понес крупные потери в своей внешнеэкономической деятельности (срыв поставок по контрактам с применением соответствующих штрафных санкций, расторжение имеющихся договоров); б) собственный парк "Севергазпрома" в эксплуатации надежен, плановый ремонт регулярен, рекламации не поступали. Предписание о нарушении АМЗ было исполнено.

2) МПС России обязало железные дороги и предприятия железнодорожного транспорта передавать на реализацию лом и отходы черных металлов, а также списанный подвижной состав на своих осях ГП "Росжелдорснаб" (указание от 22 февраля 2000 г.). Данным решением на рынке заготовки и реализации металлолома была ограничена конкуренция и ущемлены интересы других хозяйствующих субъектов, поскольку благоприятствующие условия создавались только для ГП "Росжелдорснаб", к тому же наделенному МПС еще и контрольными функциями. На основании результатов рассмотрения дела, возбужденного по признакам нарушения п.1 и 2 ст.7 и 8 Закона о конкуренции, было выдано предписание от 28 апреля 2000 г. о прекращении нарушения, которое не было исполнено. После апелляции МПС о своем несогласии с предписанием и соответствующих разбирательств кассационная инстанция Федерального арбитражного суда Московского округа подтвердила правомерность действий МАП России, отменив решение арбитражного суда г.Москвы и апелляционной инстанции.

3) МПС России своим телеграфным указанием 19 сентября 2000 г. обязывало поставщиков нефтепродуктов, во-первых, продавать их для нужд железных дорог по заниженным ценам, во-вторых, согласовывать планы экспортных перевозок нефтепродуктов с ГП "Росжелдорснаб". Данное решение МПС имело ряд негативных последствий: а) прекращение подачи под погрузку вагонов-цистерн для налива любого нефтепродукта; б) срыв поставок на экспорт нефтепродуктов (из-за затягивания согласования планов экспортных перевозок нефти) и, как следствие, потерю валютных доходов и снижение отчислений в бюджет. По инициативе 8 нефтяных компаний МАП России возбудило дело в отношении МПС и выдало 13 декабря 2000 г. предписание об устранении нарушений АМЗ, которое в срок исполнено не было. В свою очередь, МПС России направило исковое заявление в Арбитражный суд г.Москвы о признании предписания МАП России недействительным.

По мнению экспертов, положение в рассматриваемой сфере антимонопольного регулирования в 2002 г. не только не улучшилась, но еще более обострилось. По этому поводу считаем уместным представить мнение Министра по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства*(5), который заявил, что в наибольшей степени принципы добросовестной конкуренции нарушаются в сфере государственного управления. За 2002 г. "около 60% всех нарушений в сфере АМЗ пришлось на долю органов государственной власти".

Типизация неправомерных действий органов власти,
ограничивающих конкуренцию

К самым массовым нарушениям, что хорошо видно на диаграмме 2, относятся незаконное препятствование предпринимательской деятельности, ограничения прав хозяйствующих субъектов, допускаемые органами исполнительной власти в различных формах (43%). Например, территориальные антимонопольные управления, действующие в Северо-Западном федеральном округе, в 2000 г. выявили множественные случаи административных барьеров, препятствующих работе различных предприятий, входящих в округ. В их числе: введение не предусмотренного законодательством разрешения на вывоз хозяйствующими субъектами древесины за пределы района (постановление администрации Крестецкого района Новгородской обл. от 29 февраля 2000 г.); не предусмотренная законодательством регистрация и паспортизация объектов торговой деятельности в г.Мурманске, а также установление административной ответственности хозяйствующих субъектов, уклоняющихся от прохождения данной процедуры ("Положение о порядке регистрации объектов торговой деятельности на территории г.Мурманска" от 24 декабря 1998 г. с изм. и доп. от 15 октября 1999 г.). По указанным нарушениям приняты меры антимонопольного реагирования, нарушения устранены.

Факты препятствования предпринимательской деятельности выявлены и со стороны федеральных органов исполнительной власти. Так, в постановлении Главного государственного санитарного врача РФ от 15 декабря 2000 г. "Об усилении госсанэпиднадзора за пивоваренной продукцией" в одном из пунктов было дано указание государственным санитарным врачам в субъектах РФ и регионах на транспорте требовать от руководителей предприятий и организаций, осуществляющих производство и оборот пива, разработать и согласовать с учреждениями Госсанэпиднадзора планы по технической модернизации производств, совершенствованию процессов выработки высококачественной продукции, условий ее хранения, транспортировки и реализации. По признакам нарушения п.1 ст.7 Закона о конкуренции МАП России возбудило дело в отношении Министерства здравоохранения РФ. Кроме того, органы Госсанэпиднадзора не уполномочены совершать такие действия (согласно Положению о государственной санитарно-эпидемиологической службе РФ), а главный государственный санитарный врач Российской Федерации не вправе вносить коррективы в производственный процесс (п.4 ст.15 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения").

Анализ антиконкурентных действий со стороны федерального органа показывает, что выполнение данного постановления нарушило бы конституционные гарантии - право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности, единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции, а также конституционные права и свободы граждан. Сложности с перемещением продукции по территории страны, увеличение продолжительности оборота и издержек обращения негативно скажутся как на производителях, так и на населении. Необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующим субъектам было квалифицировано как нарушение Закона о конкуренции, на прекращение которого было указано в предписании МАП России.

По-прежнему широкое распространение получила практика наделения хозяйствующих субъектов функциями органов исполнительной власти, в том числе функциями и правами органов государственного надзора (11%). Это выражается в том, что при государственных и муниципальных органах власти организуются "свои" коммерческие фирмы, являющиеся хозяйствующими субъектами. Причем помимо непосредственно хозяйственной деятельности они зачастую выполняют функции государственных и муниципальных органов власти, в том числе разрешительных и надзорных, что явно противоречит п.2 ст.7 Закона о конкуренции, запрещающей такое совмещение.

Как и во многих российских городах, в г.Челябинске стала распространенной ситуация совмещения хозяйственных и властных полномочий в одном юридическом лице: в одном случае территориальный центр лицензирования, будучи коммерческой структурой, выполнял функции по лицензированию строительной деятельности; в другом - функции по лицензированию ритуальных услуг в области были переданы государственному предприятию "Облжилкомхоз"; после вмешательства территориального управления нарушения были устранены. Мэрией г.Новосибирска было учреждено муниципальное учреждение "Городской центр наружной рекламы", созданное для ведения хозяйственной деятельности на рынке рекламных услуг и одновременно наделенное функциями выдачи разрешений на размещение наружной рекламы; решением Новосибирского антимонопольного управления муниципальному предприятию предписывалось внести соответствующие изменения в устав, исключив совмещение им функций хозяйствующего субъекта с функциями органа управления. Аналогичным образом поступила и администрация Оренбургской области, наделив хозяйствующий субъект ГУП "Оренбургоблпродконтракт" правами и функциями органа государственного контроля, что вело к ограничению конкуренции.

К сожалению, практика наделения хозяйствующих субъектов не свойственными им функциями получила наибольшее распространение в Москве при организации государственных унитарных предприятий (ГУП). О значительных масштабах этого явления говорят цифры: в различных сферах деятельности сегодня функционируют около 1,5 тыс. ГУП, учрежденных Правительством г.Москвы или его структурами. Проверками было установлено, что передачу ГУП административных полномочий и выполнение ими таких функций, как выдача различных разрешений, требование аккредитации, введение контроля и др., а также предоставление ГУП различных льгот следует причислить к признакам нарушения Закона о конкуренции, в частности, к неправомерному вмешательству в деятельность хозяйствующих субъектов, направленному на ограничение предпринимательской деятельности и конкуренции.

Приведем два примера.

1) На ГУП центр "Энлаком" возлагались контроль за ходом ремонтных и покрасочных работ на важнейших архитектурных объектах г.Москвы, согласование документации на ремонтно-покрасочные работы, работы по колористике и архитектурному освещению (согласно постановлению Правительства Москвы "Окомплексном благоустройстве Москвы: колористика, архитектурное освещение, ландшафтная архитектура", принятому в ноябре 1996 г.). По результатам рассмотрения дела о нарушении п.2 ст.7 Закона о конкуренции Правительству Москвы было выдано соответствующее предписание, которое и было исполнено в срок (в виде издания в феврале 2000 г. нового постановления "О реорганизации государственного унитарного предприятия "Городской координационный экспертно-научный центр "Энлаком").

2) На ГУП "Городская реклама и информация" и его территориальные агентства по рекламному и информационно-художественному оформлению административных округов г.Москвы (в соответствии с приказом Управления Правительства Москвы по делам наружной рекламы, информации и оформления города "О мерах по упорядочению безопасности средств наружной рекламы и информации", изданным в сентябре 1999 г.) возлагалась обязанность оформлять разрешительную документацию на право размещения средств наружной рекламы только при наличии экспертных заключений и сертификатов, выданных уполномоченными организациями. Данное решение было продиктовано тем, что безопасная эксплуатация средств наружной рекламы и информации могла обеспечиваться только после проведения независимой комплексной технической экспертизы, включающей экспертизу и сертификацию средств наружной рекламы и информации, техническое обследование и оценку их производства, контроля качества установки и монтажа средств наружной рекламы и информации. По признакам нарушения ст.7 Закона о конкуренции МАП России 30 мая 2001 г. возбудило дело по иску к соответствующему Управлению Правительства Москвы. Кроме этого, реализация отдельных положений приказа вступала в противоречие с Конституцией РФ (п.3 ст.55) и ГК РФ (ст.2 и 49), согласно которым только федеральными законами могут быть введены ограничения прав и свобод человека и гражданина, правоспособности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. При рассмотрении дела на заседании комиссии представлен приказ упомянутого Управления Правительства Москвы от 15 мая 2001 г., отменявший предыдущее решение по данному вопросу, в связи с чем возбужденное дело было закрыто.

В целом можно отметить, что организация государственных унитарных предприятий, наделяемых контрольно-надзорными функциями (а если трактовать обобщенно, то административно-властными), порождает административные барьеры в виде дополнительных бюрократических процедур, приводит к незаконному вмешательству в предпринимательскую деятельность и, как следствие, мешает выравниванию условий конкуренции и развитию рыночной среды.

Также приходится констатировать, что инициатива по наделению хозяйствующих субъектов административно-властными полномочиями нередко исходит непосредственно от федеральных органов исполнительной власти, что противоречит действующему законодательству. К примеру, на рынке рыбных ресурсов страны функции регулирования, контроля и надзора были возложены на Госкомрыболовство (по постановлению Правительства РФ от 14 декабря 1998 г. "О мерах по усилению государственного управления водными биологическими ресурсами"). Но указанное ведомство передало свои административные полномочия Федеральному государственному унитарному предприятию (ФГУП) "Национальные рыбные ресурсы", одновременно предоставив ему эксклюзивные права, ставящие его в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам (приказ Госкомрыболовства России "О мерах по государственному регулированию порядка реализации на платной основе квот вылова водных биоресурсов, резервируемых постановлениями Правительства Российской Федерации", изданный в ноябре 1999 г.). Еще на начальных этапах подготовки проекта документа об образовании ФГУП со стороны МАП России указывалось на необходимость устранить противоречия с действующим антимонопольным законодательством, которые не были учтены Госкомрыболовством в окончательном варианте постановления Правительства РФ (а иными словами, были просто проигнорированы). На эти нарушения обратила внимание Ассоциация совместных предприятий и предпринимателей рыбного хозяйства "Асрыба", обратившись в МАП России, которое и возбудило дело в январе 2002 г.

В ходе разбирательства было установлено, что в приказе Госкомрыболовства имели место признаки нарушений п.2 ст.7 Закона о конкуренции, т.е. необоснованное препятствование деятельности хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере и предоставление отдельному субъекту льгот, ставящих его в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам на аналогичном товарном рынке. В адрес федерального ведомства выдано предписание, которое было исполнено: внесены изменения в приказ Госкомрыболовства в части наделения ФГУП эксклюзивными правами по представительству при организации и проведении предконтрактной проработки, оформлении и заключении контрактов (договоров) на предоставление права добычи (вылова) российским, в том числе с участием иностранного капитала, и иностранным юридическим лицам водных биоресурсов по межправительственным соглашениям и на платной основе, реализуемых в соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации; ряд позиций приказа и устава ФГУП приведены в соответствие с требованиями АМЗ и положениями постановления Правительства РФ от 27 декабря 2000 г. "О квотах на вылов (добычу) водных биоресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации".

Среди нарушений антимонопольного законодательства отмечаются и факты противоположного характера, когда уже территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, призванными осуществлять контрольные функции, ведется хозяйственная деятельность и, в частности, оказание платных услуг. Такая деятельность распространена в территориальных структурах Госсвязьнадзора, Госнефтеинспекции, Росгосхлебинспекции, Госстандарта России, санитарно-эпидемиологического надзора и др. Выполнение возложенных на них контрольных функций должно финансироваться из бюджета, а не за счет договоров с подконтрольными хозяйствующими субъектами, как это имеет место на практике. Но эта простая законодательная истина не всегда находит свое подтверждение даже в судебном порядке. Так, в Новгородской области государственный контроль качества и рационального использования зерна и продуктов его переработки возложен на управление Росгосхлебинспекции, которое параллельно оказывает платные услуги юридическим и физическим лицам, нарушая собственное же "Положение об Управлении Росгосхлебинспекции по Новгородской области". Иными словами, налицо факт совмещения функций федерального органа исполнительной власти и хозяйствующего субъекта, о чем и было выдано предписание Новгородским территориальным управлением МАП России. Однако данное предписание было оспорено в арбитражном суде и признано недействительным, поскольку, по мнению суда, "Росгосхлебинспекция" не является государственным органом и не обладает надзорными функциями". Данное решение суда представляется мало обоснованным. Во-первых, оно не соответствует п.1 "Положения о государственной хлебной инспекции", утвержденного постановлением Правительства РФ от 15 ноября 1997 г., где указанная структура названа государственным органом; во-вторых, противоречит ст.12 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", в соответствии с которой Правительство РФ руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность, а также устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, устанавливает размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.

Многочисленная группа нарушений касается неправомерного предоставления льгот отдельным хозяйствующим субъектам (12%). Здесь важно понимать сущностные различия между преференциями, предоставляемыми предприятию или народнохозяйственному комплексу в рамках осуществляемой на макроуровне промышленной или научно-технической политики, и так называемым протекционизмом, обусловленным внеэкономическими факторами и проявляющимся особенно на местах. Отмечено, что незаконные льготы и преимущества предоставляются не только региональными властями, в этих процессах участвуют также и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. Понятно, что предоставление льгот и преимуществ, бюджетных средств отдельным категориям товаропроизводителей может оказывать существенное влияние на состояние конкурентной среды, приводить к нерациональному использованию государственных ресурсов, сдерживанию необходимых структурных изменений в отраслях за счет искусственного поддержания неконкурентоспособных производств.

Приведем типичные примеры действия региональных властей, которые после вмешательства территориальных антимонопольных органов "возвращаются" в законодательное русло. В Ленинградской области главным государственным ветеринарным инспектором в ноябре 1999 г. предписывалось реализовывать на территории области биологические препараты ветеринарного назначения только через ОАО "Зооветснаб" и его подразделения, но после вмешательства Санкт-Петербургского территориального управления это решение было отменено в добровольном порядке. В Новосибирской области были утверждены коэффициенты, определяющие размер арендной платы за сданные в аренду объекты государственной собственности (распоряжение Комитета по управлению государственным имуществом области, выпущенное в июне 2000 г.): для государственных и муниципальных аптек и магазинов оптики в размере 0,3; для коммерческих аптек и оптик - 1,3. Условия сдачи в аренду для аптек и оптик всех форм собственности были изменены только после требования (в сентябре 2000 г.) Новосибирского антимонопольного управления. В г.Вологде исключительное право на оформление санитарных паспортов на передающие устройства было предоставлено только ООО "Связь плюс", чем со стороны Центра госсанэпиднадзора по г.Вологде и Вологодской области были ущемлены интересы остальных хозяйствующих субъектов; предписание об устранении нарушения АМЗ было исполнено в срок.

Нам представляется, что имеет смысл прислушаться ко мнению специалистов территориальных управлений, которые, исходя из практического опыта, рекомендуют решение вопроса о предоставлении любых льгот осуществлять на конкурсной основе, а для согласования соответствующих документов к запросу прилагать следующие сведения: 1) об условиях проведения конкурса; 2) о количестве хозсубъектов, работающих на рынке; 3) о количестве хозсубъектов, привлеченных и принявших участие в конкурсах; 4) решение и состав конкурсной комиссии.

Проект документа о предоставлении льгот требует экономического и правового обоснования, которое должно включать: перечень нормативных актов, на основании которых предоставляются льготы, а также результаты юридической экспертизы предлагаемого документа по предоставлению льгот хозяйствующим субъектам.

Со стороны органов исполнительной власти продолжается применение административных барьеров в виде установления ограничений и запретов по перемещению товаров, на продажу (покупку) и обмен продукцией (12%), главным образом на региональных и местных рынках. Кроме прямых запретов на перемещение товаров используются также и косвенные: указания не производить отправку продукции без наличия разрешительных документов, устанавливать количественные, технические ограничения для транспортных предприятий.

Здесь нелишне вспомнить ситуацию с ресурсами продовольственного и фуражного зерна и снабжением хлебопродуктами, сложившуюся во многих регионах России в 1999 г. по одной простой причине - вследствие принятия рядом субъектов Федерации нормативных актов, устанавливающих ограничения на перемещение зерна и продуктов его переработки, в том числе на вывоз за пределы региона. Так, в Курской, Белгородской, Новосибирской, Тамбовской, Волгоградской и Тульской областях, Краснодарском и Алтайском краях, Республике Бурятия запрещения на вывоз зерна за пределы региона облекались в разные формы: в виде запрета на отгрузку с элеватора зерна, отказа от оформления транспортной накладной по указанию должностного лица администрации региона. Для выправления создавшегося положения помимо указания территориальным управлениям на недопустимость нарушения АМЗ пришлось также использовать телеграмму Правительства РФ с поручением региональным органам исполнительной власти срочно приостановить действия принятых на местах нормативных актов как ограничивающих перемещение продукции. Меры по отмене региональных правовых актов, ограничивающих перемещение зерна, принятые в свое время территориальными управлениями, возымели действие, и начиная с 2000 г. таких нарушений было значительно меньше, тем самым были восстановлены конкурентные отношения на межрегиональном рынке зерна.

Прямым нарушением АМЗ со стороны местных органов власти дело не исчерпывается. Сегодня применяются "скрытые" рычаги воздействия на конкурентную среду в регионе, когда установление преимуществ отдельным производителям или посредникам делает невыгодным или затруднительным для конкурентов вхождение на данный рынок. Здесь преференциальный режим (по отношению к "своему" хозяйствующему субъекту) может реализовываться разнообразными способами: например, в форме прямого или косвенного дотирования отдельных производителей или в завуалированной форме - в виде рекомендаций участникам рынка, содержащихся в нормативных актах местных властей. Такого рода правовые документы издаются в интересах закрытых (открытых) АО, участниками которых являются органы исполнительной власти, что запрещено законом (п.4 ст.66 ГК РФ).

Еще не изжита практика в работе органов местного самоуправления по введению незаконных налогов и сборов (2%). Эти действия обычно продиктованы нехваткой средств у местных бюджетов и поиском альтернативных источников. В их качестве могут выступать различные предпринимательские структуры, отчисления от деятельности которых на внебюджетные счета могут практически бесконтрольно использоваться местными властями. Такого рода нарушения, если они выявлены, пресекаются территориальными управлениями путем выдачи предписаний.

Так, в муниципальном образовании "Горьковское" Омской области был введен сбор за торговое место, ущемляющий интересы хозяйствующих субъектов. Аналогичным образом в г.Южноуральске по решению городского совета был введен порядок получения разрешений на право торговли в ночное время (на платной основе), что противоречило не только ст.7 Закона о конкуренции, но и ст.34, 75, 132 Конституции РФ, ст.1, 2, 23, 49 ГК РФ, ст.21 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", а также Указу Президента РФ от 29 июня 1998 г. "О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства". В г.Новосибирске был "изобретен" собственный порядок заключения договоров краткосрочной аренды земельных участков: согласно постановлению мэрии для размещения на территории города временных сооружений сначала требовалось заключать соглашения юридических и физических лиц с районными администрациями, сопровождавшиеся уплатой будущими арендаторами платежей на выделенные счета администраций, и только после этого получать права на краткосрочную аренду.

Незаконную практику лицензирования (2%) относят к формам необоснованного препятствования деятельности хозяйствующих субъектов в определенных сферах предпринимательской деятельности.

В практике лицензионной работы характерными нарушениями АМЗ выступают:

лицензирование видов деятельности хозяйствующих субъектов, не предусмотренное федеральным законодательством;

необоснованное требование предоставления хозяйствующими субъектами дополнительных документов и заключений (в том числе необоснованные решения лицензионных органов об обязательном проведении дополнительных экспертиз, а также установление завышенной платы за их проведение);

необоснованные отказы в выдаче (продлении) лицензии, ограничение срока действия лицензии, приостановление действия или аннулирование лицензии;

возложение отдельных функций по лицензированию (в том числе по проведению дополнительных экспертиз) на хозяйствующие субъекты, одновременно конкурирующие на том же рынке, что и соискатели лицензий.

Выявляются факты нарушения правил конкурсного распределения государственных и муниципальных заказов (2%).

К примеру, в Архангельской области по распоряжению главы администрации ТЭК "Архоблтоппром" поручалось заключить договор с АО "Татнефть" на поставку нефтепродуктов в районы Крайнего Севера, при этом вне конкурса была выделена федеральная субвенция в размере 66,6 млн руб. Внеконкурсное выделение средств под госзаказ никак не было обосновано, несмотря на то, что на территории области имеется достаточное количество хозсубъектов, имеющих соответствующее оборудование, транспорт и трудовые ресурсы и готовых участвовать в таком конкурсе. По иску Архангельского территориального управления это дело было рассмотрено в Арбитражном суде области, который признал данный пункт распоряжения недействительным, а после рассмотрения апелляции решение суда также было оставлено без изменения.

В последнее время для усиления оперативности в пресечении выявленных нарушений МАП России ввело порядок особого производства (по упрощенной процедуре) в отношении дел о нарушениях антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, приводящих к ограничению конкуренции. Дело в том, что зачастую период от начала рассмотрения дела до принятия окончательного решения по объективным причинам крайне затягивается. Нередко антимонопольным органам из-за невыполнения их предписаний приходится обращаться в суд с исками о признании недействительными нормативных актов, противоречащих федеральному законодательству, а должностные лица привлекаются к административной ответственности; случается, что судебные разбирательства длятся более года в то время, как введенные исполнительными органами ограничения продолжают действовать. А указанный порядок позволяет более оперативно применять меры пресечения нарушения.

Поясним суть процедуры на примере (обратите внимание на даты). В г.Реутове Московской области администрацией 27 марта 2001 г. было издано постановление "Об упорядочении пассажирских перевозок микроавтобусами в г.Реутове", одним из пунктов которого Транспортной инспекции Балашихинского района, ГИБДД и ОВД г.Реутова Московской области поручалось ужесточить контроль за хозяйственной деятельностью ООО "Автолайн плюс", причем решение администрации вступало в силу немедленно. После обращения "Автолайн плюс" в территориальное управление МАП по Москве и Московской области (18 апреля 2001 г.) и изучения представленных материалов было возбуждено дело по признакам нарушения п.1 ст.7 Закона о конкуренции в порядке особого производства (по упрощенной процедуре). Для того чтобы указанное административное решение не повлекло за собой устранение с рынка пассажирских перевозок "Автолайн плюс", работающего на городских маршрутах Реутова, было выдано предписание о прекращении до 4 мая 2001 г. нарушения АМЗ (в части препятствования деятельности "Автолайн плюс"), копии которого были одновременно направлены главе города и указанным городским административным органам. Администрации г.Реутова по ее мотивированному ходатайству была предоставлена возможность провести конкурс владельцев автотранспорта на осуществление пассажирских перевозок маршрутным автомобильным транспортом. Тем не менее, конкурс не состоялся, в связи с чем администрация города 7 августа 2001 г. была признана нарушителем, а в ее адрес было выдано второе предписание о прекращении нарушения АМЗ, содержащее требование отменить упомянутый пункт постановления (от 27 марта 2001 г.) и уведомить до 18 сентября 2001 г. об этом антимонопольное управление. Предписание было выполнено в срок.

Ранее мы обращали внимание на то обстоятельство, что нарушения, касающиеся заключения соглашений или согласованных действий между органами власти и хозяйствующими субъектами, равно как и между собой (ст.8 Закона о конкуренции), занимают совсем небольшой удельный вес в общей структуре рассмотренных фактов (около 1%). Тем не менее, для общего представления приведем конкретный пример*(6). Администрация одного из районов г.Тулы необоснованно препятствовала ООО "Дубрава" в осуществлении предпринимательской деятельности в сфере торговли, о чем в территориальное управление было подано соответствующее заявление. Из материалов дела следовало, что "Дубраве" был отведен земельный участок для торговой деятельности с размещением на нем торгового павильона сроком на три года; павильон был сооружен и сдан в аренду частному предпринимателю, организовавшему в нем продажу мебели. В связи с окончанием срока аренды земельного участка "Дубрава" обратилась в администрацию района с заявлением о продлении срока действия договора, но получила отказ. Мотивом для отказа послужили неоднократные обращения директора магазина "Ивушка", реализующего товары аналогичного ассортимента, что и частный предприниматель. Тем самым решением администрации (о нецелесообразности продления срока аренды участка) были созданы преимущества для хозсубъекта "Ивушка" и одновременно препятствия для торговой деятельности "Дубраве" вместе с частным предпринимателем. В результате рассмотрения дела описываемые события были квалифицированы как согласованные действия исполнительной власти и хозяйствующего субъекта ("Ивушки"), направленные на устранение с рынка других хозяйствующих субъектов ("Дубравы" и предпринимателя), что противоречило требованиям ст.8 Закона о конкуренции; в адрес администрации района г.Тулы было выдано соответствующее предписание, исполненное в срок.

Как уже отмечалось, главная цель в формировании конкурентной среды и единого экономического пространства состоит не столько в пресечении неправомерных действий со стороны всех участников рынка, сколько в предотвращении и предупреждении нарушений имеющихся законодательных норм. В этой сфере антимонопольного регулирования на первое место ставится задача обеспечения предварительного согласования проектов правовых актов (ограничительного характера), подготавливаемых исполнительными органами власти всех уровней. В среднем в течение 1998-1999 гг. экспертизу проходило около 2400 проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти в год, в 2000 г. - порядка 3000, в 2001 г. - 3200. При этом почти треть проектов содержали нормы, направленные на ограничение конкуренции на товарных рынках. В 2002 г. только МАП России было рассмотрено 2645 проектов нормативных актов, а количество отрицательных заключений по ним снизилось по сравнению с прошлыми годами до 26%, хотя в предыдущие годы число отрицательных заключений доходило до 1/3*(7).

Ряд антиконкурентных норм, противоречащих Конституции РФ, был выявлен даже в актах Правительства РФ. В целях совершенствования нормативной правовой базы МАП России обращалось в Правительство РФ с просьбой отменить тот или иной нормативный правовой акт, ущемляющий права и законные интересы хозяйствующих субъектов. Так, направлено ходатайство об отмене постановления Правительства РФ от 17 мая 1997 г. "О маркировании товаров и продукции на территории Российской Федерации знаками соответствия, защищенными от подделок" как изданного с превышением компетенции (ограничение правоспособности в соответствии со ст.55 Конституции Российской Федерации вводится только федеральным законом) и вызывающего возражения российских и иностранных предпринимателей, мирового сообщества, в том числе на переговорах по вступлению Российской Федерации в ВТО. Однако до настоящего времени это постановление не отменено, несмотря на постановление Конституционного Суда РФ от 22 ноября 2001 г., в соответствии с которым указанный акт Правительства РФ подлежит отмене в установленном порядке.

В качестве комментария к этому вопросу обратим внимание на явную недоработку в законодательстве. Ведь согласование с антимонопольными органами проектов правовых актов, разрабатываемых исполнительной властью, Законом предусматривается, но не оговорена ответственность должностных лиц за несоблюдение этого требования. Это приводит к тому, что многие акты правоограничительного свойства издаются без согласования с антимонопольными органами.

Заключение

Оценка антиконкурентной деятельности органов власти любых уровней весьма сложная и, может быть, иногда даже опасная задача. Ведь действия органов власти, подпадающие под ст.7 и 8 Закона о конкуренции, с одной стороны, и контроль за ними антимонопольных органов, с другой стороны,диаметрально противоположные процессы с разнонаправленными интересами. Отсюда произрастают и корни, питающие попытки продолжать борьбу между собой и на правовом поле, и на коммерческом, и даже, к сожалению, на криминальном.

Пути разрешения этих объективных противоречий должны находиться, безусловно, в рамках правового поля. И здесь уже имеются определенные сдвиги. Ранее любое возбуждение дела в отношении органов власти и местного самоуправления расценивалось их руководителями как покушение на самостоятельность, но в последние годы такая реакция возникала значительно реже. Пожалуй, это очень важный момент в формировании конкурентной среды на местном рынке, здесь произошли качественные изменения в менталитете руководителей. Следует отметить факторы, которые сработали на авторитет антимонопольных органов - активная пропаганда, массированная атака в СМИ, профессиональная учеба кадров менеджеров и органов власти. Важна профилактическая работа по разъяснению как законодательных норм, так и возможных последствий неправомерных действий, особенно в предпринимательской среде. Можно только приветствовать новые методы работы территориальных антимонопольных органов, применяемые в последнее время, в виде письменных разъяснений с обоснованием и анализом товарного рынка, с обобщением практики действий органов местной власти и альтернативными мерами, которые должны вытекать из действующего законодательства.

В то же время еще сильны, по нашему мнению, и субъективные предпосылки. Они связаны, на наш взгляд, с наследием советских времен, когда партийная власть держала в своих руках не только политическую, но и экономическую деятельность всего региона вплоть до небольшого райцентра. Именно в те времена был заложен фундамент чрезмерной централизации в процедурах принятия управленческих решений любого уровня, упования на органы власти (особенно партийной) как панацеи от разного рода кризисов, ущемления даже ничтожной хозяйственной самостоятельности руководителей предприятий. Отсюда происходят и местничество, бюрократизация, и стремление переложить ответственность на аппарат государственной власти. А ведь черты такого менталитета до сих пор наблюдаются и в среде чиновников, и в коллективах коммерческих структур, и даже среди современных менеджеров. Можно даже сказать, что наличие в российском законодательстве требований, запрещающих органам власти вмешательство в хозяйственную жизнь, продиктовано именно "данью" советскому прошлому. Ведь для современного мирового конкурентного права установление такого рода запретов выглядело бы абсурдом, а в России мы вынуждены считаться с реалиями хозяйственной жизни и, видимо, еще долгое время.

Мы далеки от мысли, что можно строить или создавать цивилизованную конкурентную среду вне зависимости от человеческого фактора, влияние которого вдали от центра обычно проявляется острее, к тому же в сочетании с национально-территориальными особенностями. Речь идет о качественном составе кадров, их профессиональной подготовке как в самих территориальных управлениях, так и в среде чиновничьего аппарата. Не секрет, что региональные руководители, как и в советские времена, очень "крепко" держат местную власть в своих руках. И хотя формально территориальные антимонопольные органы не подчинены местной или субфедеральной власти, фактически социально-экономические результаты их функционирования зачастую детерминированы именно местным интересам. Поэтому характер взаимоотношений антимонопольных органов с региональными и местными властями в значительной степени предопределяет состояние конкурентной среды и уровень развития бизнес-климата на территориях.

Последний наш тезис хотелось бы подкрепить фактами из деятельности Тверского территориального антимонопольного управления*(8):

его усилиями более чем на 50 товарных рынках создалась нормальная конкурентная среда, особая борьба шла на рынках хлебной продукции (администрация одного из районов области запрещала ее ввоз на свою территорию), на рынке молока (опять властный запрет, но уже на вывоз за пределы территории), на рынке нефтепродуктов (выдача лицензий на торговлю нефтепродуктами через коммерческую организацию "Тверьнефтепродукт", после вмешательства антимонопольного органа эти полномочия были правомерно переданы федеральной структуре "Ространсинспекция", а этот опыт был распространен в других регионах страны);

пресечены самые распространенные нарушения - передача властных полномочий хозяйствующим субъектам ("Тверьавтотранс" получило право разрешать или запрещать пассажирские перевозки; коммерческой организации МУП "Тверьгорреклама" было поручено управлять рекламным пространством города), своевременно ликвидированные по предписанию территориального управления;

завоеван авторитет у местной исполнительной власти, минимальное количество оспоренных решений антимонопольного органа в суде, нет проигранных в суде дел. Около 1/3 дел связано с антиконкурентными действиями властей (предоставление необоснованных налоговых льгот, льгот по арендной плате отдельным хозсубъектам, размещение госзаказов без конкурсов). Характерный пример: Октябрьская железная дорога была не согласна с предписанием устранить нарушение, связанное с неправомерным сбором платы с леспромхоза за провоз бревен через железнодорожный переезд. Железная дорога опротестовала предписание территориального органа в судах двух инстанций, а теперь и в Высшем Арбитражном Суде (пока решение нам неизвестно).

Специалисты Тверского антимонопольного управления, которыми была разработана признанная лучшей в России программа демонополизации экономики области, также считают, что успех во многом зависит от сотрудничества с другими заинтересованными организациями, ведомствами и общественными формированиями.

Тем не менее, на наш взгляд, главную опасность представляют все-таки антиконкурентные действия федеральных органов власти. Так, в 2002 г. выявленные правонарушения со стороны федеральных органов увеличились в четыре раза, т.е. даже более активно, чем со стороны региональных властей*(9). В превентивных целях МАП намерено проверить деятельность федеральных органов исполнительной власти на предмет соблюдения ими требований антимонопольного законодательства:

апрель - май 2003 г.	Министерство по налогам и сборам Минэкономразвития РФ
июнь - июль 2003 г.	Министерство внутренних дел Министерство природных ресурсов
август - сентябрь 2003 г.	Министерство здравоохранения Министерство транспорта
октябрь - ноябрь 2003 г.	Государственный таможенный комитет Госкомитет по стандартизации и метрологии
декабрь 2003 г. - январь 2004 г.	Министерство образования Министерство культуры

В настоящее время в России действуют 61 федеральный орган исполнительной власти (министерства и ведомства, органы государственной регистрации юридических лиц, органы юстиции, стандартизации, лицензирования, налоговые и таможенные органы и др.); органы исполнительной власти субъектов РФ и в определенных случаях органы местного самоуправления. Органы исполнительной власти любого уровня в рамках определенной им компетенции вправе издавать нормативные или ненормативные акты, но при этом действовать строго в рамках определенной им компетенции, без превышения своих полномочий.

К сожалению, наша действительность такова, что субъектам экономической деятельности (юридическим лицам и гражданам-предпринимателям) приходится нередко сталкиваться с различными посягательствами на их права и свободы со стороны государственных органов (в лице чиновников), а иногда и с откровенным произволом.

Известно, что правом признавать акт государственного органа или местного самоуправления недействительным наделен только суд. Однако орган исполнительной власти может сам отменить или изменить изданный им акт, если он противоречит закону или иному правовому акту большей юридической силы. К этому его должен побудить или здравый смысл (если он в состоянии предвидеть последствия принятия того или иного акта), или антимонопольный орган (если акт касается ограничения конкуренции).

До тех пор, пока должностные лица органов власти не начнут действовать в строгом соответствии с нормами антимонопольного законодательства, надеяться на быстрое искоренение всех нарушений, препятствующих развитию среднего и малого бизнеса, не приходится. Антимонопольным органам необходимо активно использовать кроме методов принуждения и санкций весь арсенал средств воздействия на потенциальных нарушителей, делая основной упор на профилактические и разъяснительные меры.

Т.В. Бурмистрова,

специалист в области инвестиционной и инновационной политики,

государственного регулирования и бизнес-развития, конкурентной

среды, экологической безопасности

Г.И. Мартыненко,

специалист в области конкурентной политики,

товарных рынков, предпринимательства,

кандидат экономических наук

"Право и экономика", N 7, 8, июль, август 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Экономическая газета. - 23 декабря 2002 г.

*(2) В статье использованы материалы доклада МАП России "О конкурентной политике Российской Федерации в 1997-1998 гг." (М., 1999), подготовленного при непосредственном участии Мартыненко Г.И.; доклада МАП России "О конкурентной политике в Российской Федерации (1999-2001 гг.).М., 2002.

*(3) См.: Право и экономика. - 2003. - N 6.

*(4) Сведения за 2002 г. представлены по "Сборнику отчетных данных о работе антимонопольных органов по контролю соблюдения АМЗ за 2002 г.". МАП РФ. - 2003.

*(5) Деньги. - N 14. - 14-20 апреля 2003 г. - С.20.

*(6) Бюллетень N 1 Фонда "Международный центр по развитию конкуренции и товарных рынков". - М., 2002. - С.52, 53.

*(7) Экономика и жизнь. - 2003. - N 13. - С.2, 3.

*(8) "Шлагбаум - местная дань монополизму". - Российская Федерация сегодня. - N 12, ноябрь 2002 г.

*(9) Экономика и жизнь. - 2003. - N 13. - С.2, 3.