Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 3 сентября 2019 г. N Ф01-4473/19 по делу N А82-23557/2017

г. Нижний Новгород

03 сентября 2019 г.

Дело N А82-23557/2017

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Новикова Ю.В.,

судей Чижова И.В., Шутиковой Т.В.,

в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле,

рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации и департамента строительства Ярославской области на решение Арбитражного суда Ярославской области от 16.03.2019, принятое судьей Овечкиной Е.А., и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 20.06.2019, принятое судьями Хоровой Т.В., Ившиной Г.Г., Черных Л.И., по делу N А82-23557/2017

по иску мэрии города Ярославля (ОГРН: 1027600683824, ИНН: 7601001234)

к Ярославской области в лице департамента финансов Ярославской области (ОГРН: 1027600695363, ИНН: 7604002902) и департамента строительства Ярославской области (ОГРН: 1027600685694, ИНН: 7604036179), к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (ОГРН: 1037739085636, ИНН: 7710168360) и Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (ОГРН: 1127746554320, ИНН: 7707780887)

о взыскании убытков,

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, - департамент организации строительства и жилищной политики мэрии города Ярославля,

и установил:

мэрия города Ярославля обратилась в Арбитражный суд Ярославской области с исковым заявлением, уточненным в порядке, установленном в статье 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Ярославской области в лице департамента финансов Ярославской области и департамента строительства Ярославской области (далее - Департамент строительства), а также к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин России) и Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее - Минстрой России) о взыскании 1 561 144 рублей 44 копеек убытков.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен департамент организации строительства и жилищной политики мэрии города Ярославля.

Решением суда от 28.05.2018, оставленным без изменения постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 13.08.2018, с Российской Федерации в лице Минфина России в пользу муниципального образования "город Ярославль" в лице мэрии города Ярославля взыскано 1 561 144 рубля 44 копейки убытков.

Постановлением Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 22.11.2018 решение и постановление судов первой и апелляционной инстанций отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ярославской области.

Решением суда от 16.03.2019 иск удовлетворен частично: с Ярославской области в лице Департамента строительства в пользу муниципального образования "город Ярославль" в лице мэрии города Ярославля взыскано 1 561 144 рубля 44 копейки убытков. В удовлетворении остальной части иска отказано.

Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 20.06.2019 решение Арбитражного суда Ярославской области оставлено без изменения.

Минстрой России и Департамент строительства не согласились с решением и постановлением судов первой и апелляционной инстанций и обратились в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационными жалобами.

Минстрой России считает, что суды неправильно применили нормы материального права. По его мнению, законодательством не предусмотрено возмещение в виде убытков расходов, понесенных бюджетом одного публично-правового образования, бюджету другого публично-правового образования в порядке гражданского законодательства. Права и обязанности органов местного самоуправления регулируются бюджетным законодательством. Полномочия по обеспечению жильем инвалидов, вставших на учет до 01.01.2015, Российская Федерация и государственные органы субъекта Российской Федерации городу Ярославлю не передавала, в связи с чем каких-либо обязательств перед органами местного самоуправления не возникло. Вывод судов о доказанности бездействия Ярославской области и наличия причинно-следственной связи между его бездействием и понесенными муниципальным образованием расходами является необоснованным.

Департамент строительства считает, что выводы судов не соответствуют фактическим обстоятельствам дела. По мнению заявителя жалобы, совокупность условий для взыскания убытков с Ярославской области не доказана. С момента постановки Кругловой О.Ю. на учет как нуждающейся в улучшении жилищных условий у органов местного самоуправления возникла обязанность по предоставлению указанному лицу жилого помещения на условиях социального найма, в связи с чем убытки у истца отсутствуют. Из решения суда общей юрисдикции не следует, что жилое помещение по договору социального найма должно быть предоставлено инвалиду. В Ярославской области органам местного самоуправления не переданы полномочия по обеспечению жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов. Вред причинен с согласия потерпевшего (пункт 2 статьи 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации), так как мэрия города Ярославля не обжаловала решение суда общей юрисдикции, при этом представитель истца пояснял, что органу местного самоуправления было известно, что расходные обязательства по предоставлению жилого помещения Кругловой О.Ю. не относятся к расходным обязательствам муниципального образования. В резолютивной части решения не указан источник выплат убытков. К компетенции Департамента не относятся вопросы определения порядка финансирования и распределения бюджетных средств и порядка предоставления жилых помещений из жилищного фонда Ярославской области. В бюджете Ярославской области на 2013 - 2015 годы не были предусмотрены средства на обеспечение жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет нуждающихся до 01.01.2015. Денежных средств, возвращенных Ярославской областью в федеральный бюджет, было недостаточно для предоставления жилого помещения, исходя из установленных Федеральным законом N 181-ФЗ норм.

Подробно доводы Минфина и Департамента строительства изложены в кассационных жалобах.

Участвующие в деле лица, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, представителей в судебное заседание не направили, отзывы на кассационные жалобы не представили.

В соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие данных лиц.

Законность принятых судебных актов проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как установили суды, и это не противоречит материалам дела, решением Красноперекопского суда города Ярославля от 31.01.2013 по делу N 2-9/2013 на муниципальное образование город Ярославль в лице мэрии возложена обязанность предоставить вне очереди жилое помещение по договору социального найма в границах города Ярославля, отвечающее установленным требованиям, общей площадью не менее нормы предоставления гражданке Кругловой О.Ю., которая является инвалидом второй группы и страдает заболеванием, входящим в Перечень тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 16.06.2006 N 378, и состоящей на учете граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, с 02.12.1994 и включенной в список инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет до 01.01.2005.

Город Ярославль в лице департамента организации строительства и жилищной политики мэрии города Ярославля по договору участия в долевом строительстве многоквартирных жилых домов (муниципальному контракту N 39/13) от 08.11.2013, заключенному с обществом с ограниченной ответственностью "Автостоянка Р" (застройщик), приобрел в муниципальную собственность жилое помещение в многоквартирном жилом доме N 14 по улице 2-я Новая города Ярославля стоимостью 1 561 144 рубля 44 копейки.

В соответствии с распоряжением главы территориальной администрации Красноперекопского района мэрии города Ярославля от 15.06.2015 N 191 "О предоставлении жилого помещения по договору социального найма Кругловой О.Ю. по адресу: город Ярославль, улица 2-я Новая, дом 14а, квартира 12" территориальная администрация Заволжского района мэрии города Ярославля и Круглова О.Ю. (наниматель) заключили договор социального найма жилого помещения от 22.06.2015 N 11472А, на основании которого нанимателю и членам его семьи в бессрочное владение и пользование передано изолированное жилое помещение, находящееся в муниципальной собственности, состоящее из одной комнаты в однокомнатной квартире общей площадью 33,1 квадратного метра для проживания в нем.

Данная квартира выбыла из муниципальной собственности в связи с приватизацией 24.02.2016 Кругловой О.Ю., что подтверждено выпиской из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Мэрия города Ярославля посчитала, что расходы на приобретение квартиры для лица, нуждающегося с 02.12.1994 в улучшении жилищных условий, должна нести Российская Федерация в лице Минфина России и Минстроя России за счет средств федерального бюджета, в связи с чем обратилась в арбитражный суд с иском о взыскании убытков.

Руководствуясь статьями 7, 71, 75, 114, 132 Конституции Российской Федерации, статьями 8, 12, 15, 16, 393, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьями 51, 58 Жилищного кодекса Российской Федерации, статьями 17, 28.2 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Закон о социальной защите инвалидов), пунктами 3 - 5 Правил предоставления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию передаваемых полномочий Российской Федерации по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 15.10.2005 N 614 (далее - Правила предоставления субвенций), постановлением Правительства Ярославской области от 11.01.2010 N 1-п "Об утверждении Порядка предоставления мер социальной поддержки по обеспечению жильем отдельных категорий граждан за счет средств федерального бюджета и признании утратившим силу постановления Администрации области от 01.02.2006 N 32", определением Конституционного Суда Российской Федерации от 20.02.2014 N 398-О, суд первой инстанции пришел к выводу о наличии правовых оснований для взыскания убытков с Ярославской области в лице Департамента строительства.

Второй арбитражный апелляционный суд дополнительно руководствовался статьей 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьей 49 Жилищного кодекса Российской Федерации, определением Конституционного Суда Российской Федерации от 17.12.2009 N 1563-О-О, постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", согласился с выводом Арбитражного суда Ярославской области и оставил его решение без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел правовых оснований для отмены принятых судебных актов.

На основании пункта 1 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

В пункте 2 статьи 15 Кодекса установлено, что под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Согласно статье 16 Кодекса убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

В соответствии со статьей 1069 Кодекса вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

В соответствии с частью 1 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, в порядке очередности исходя из времени принятия таких граждан на учет, за исключением установленных частью 2 настоящей статьи случаев.

Согласно пункту 3 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации вне очереди жилые помещения по договорам социального найма предоставляются гражданам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний, указанных в предусмотренном пунктом 4 части 1 статьи 51 Кодекса перечне.

В силу части 1 статьи 17 Закона о социальной защите инвалидов инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Обеспечение за счет средств федерального бюджета жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 1 января 2005 года, осуществляется в соответствии с положениями статьи 28.2 настоящего Федерального закона (часть 2 статьи 17 Закона о социальной защите инвалидов).

В соответствии со статьей 28.2 Закона о социальной защите инвалидов Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по предоставлению мер социальной поддержки инвалидов по оплате жилого помещения и коммунальных услуг и по обеспечению жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 1 января 2005 года.

Средства на реализацию передаваемых полномочий по предоставлению указанных мер социальной поддержки предусматриваются в федеральном бюджете в виде субвенций.

Субвенции зачисляются в установленном для исполнения федерального бюджета порядке на счета бюджетов субъектов Российской Федерации.

Порядок предоставления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях реализации мер социальной поддержки по обеспечению жильем в соответствии с Федеральными законами "О ветеранах" и "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 1 января 2005 г., а также вставших на учет ветеранов и инвалидов Великой Отечественной войны, членов семей погибших (умерших) инвалидов и участников Великой Отечественной войны (далее соответственно - субвенции, граждане), определен Правилами N 614 (пункт 1).

Согласно пункту 3 Правил N 614 субвенции предоставляются в соответствии со сводной бюджетной росписью федерального бюджета в пределах лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных в установленном порядке Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации на цели, указанные в пункте 1 настоящих Правил, согласно заявке, представляемой органом государственной власти субъекта Российской Федерации по форме и в срок, которые установлены Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (за исключением сроков подачи заявки в отношении граждан, указанных в абзаце втором настоящего пункта).

Перечисление субвенций в бюджеты субъектов Российской Федерации осуществляется в установленном порядке на счета территориальных органов Федерального казначейства, открытые для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, для последующего перечисления в установленном порядке в бюджеты субъектов Российской Федерации (пункт 4 Правил N 614).

В силу пункта 5 Правил N 614 форма и порядок предоставления гражданам мер социальной поддержки по обеспечению жильем устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 19 постановления от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснил, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 БК РФ (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий.

Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Суды первой и апелляционной инстанций установили, что Круглова О.В. с 02.12.1994 состояла на учете граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и была включена в список инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет до 01.01.2005, в связи с чем возмещение затрат должно происходить в порядке, предусмотренном статьей 28.2 Закона о защите инвалидов. Жилое помещение предоставлено мэрией города Ярославля гражданину, включенному в список инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет до 01.01.2005, во исполнение решения Красноперекопского суда города Ярославля от 31.01.2013 по делу N 2-9/2013.

Вместе с тем, финансирование расходов по обеспечению жильем нуждающихся в улучшении жилищных условий инвалидов является реализацией мер социальной поддержки, предусмотренной федеральным законодательством, осуществляемых из федерального бюджета.

Бюджету Ярославской области предоставлены субвенции: в 2013 году 27 734,7 тысячи рублей, в 2014 году 27 343,3 тысячи рублей, в 2015 году 27 817 тысячи рублей, в 2016 году 24 056,40 тысячи рублей, в 2017 году 23 559,30 тысячи рублей, в 2018 году 6880,40 тысячи рублей.

При этом остаток средств в бюджете Ярославской области, выделенных из федерального бюджета, на 01.01.2014 составил 1 043 925 рублей, на 01.01.2015 - 395 555 рублей 80 копеек, на 01.01.2016 - 419 488 рублей.

Истец в соответствии с Законом N 181-ФЗ в порядке, установленном бюджетным законодательством, не обращался к Ярославской области за компенсацией произведенных затрат на приобретение жилья, а Ярославская область, в свою очередь, не обращалось к Российской Федерации за выделением дополнительных средств в размере, превышающем размер субвенций из расчета площади жилого помещения 18 квадратных метров на человека, в порядке, предусмотренном Правилами N 614.

При этом Ярославской области было известно о понесенных мэрией города Ярославля расходах на предоставление жилья во внеочередном порядке, поскольку последняя обращалась письмами от 11.10.2017, 15.03.2018, 28.11.2018, 10.01.2019 с заявлением о компенсации расходов в связи с исполнением решения Красноперекопского районного суда от 31.01.2013 по делу N 2-9/2013 в департамент финансов Ярославской области.

Исследовав и оценив представленные в дело доказательства в совокупности и взаимосвязи, учитывая регулярное перечисление в 2013 - 2018 годах Минфином России Ярославской области субвенций на реализацию полномочий по обеспечению жильем инвалидов и наличие у субъекта Российской Федерации неизрасходованных средств, суды пришли к выводу, что противоправность действий (бездействия), вина Российской Федерации и причинно-следственная связь между действиями (бездействием) Российской Федерации и убытками истца не подтверждены материалами дела.

Нормативными правовыми актами Ярославской области не установлен порядок исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации по обеспечению инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 01.01.2005, жилыми помещениями в рамках Закона о социальной защите инвалидов. Субъектом Российской Федерации меры по разработке и внедрению внесудебных механизмов реализации прав таких граждан не предприняты.

На основании изложенного суды пришли к выводу, что Ярославская область, проявив бездействие, способствовала возникновению у органа местного самоуправления необоснованных бюджетных расходов (убытков) в размере 1 561 144 рублей 44 копеек, в связи с чем имелись правовые основания для взыскания указанной суммы убытков с Ярославской области.

Такая мера социальной поддержки, как обеспечение жильем инвалида, нуждающегося в улучшении жилищных условий и вставшего на учет до 01.01.2005,подлежит финансированию субъектом Российской Федерации (Ярославской областью) за счет субвенций, полученных из федерального бюджета.

Довод Минстроя России о невозможности возмещения расходов, понесенных бюджетом одного публично-правового образования, бюджету другого публично-правового образования в порядке гражданского законодательства, отклоняется судом округа, поскольку в силу части 2 статьи 8 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Гражданский кодекс Российской Федерации относит к способам защиты гражданских, в том числе имущественных, прав возмещение убытков (статья 12). Соответственно, защите в рамках гражданско-правового регулирования подлежат имущественные права, в том числе, публично-правовых образований. В то же время возможность привлечения публично-правового образования к гражданско-правовой ответственности в виде возмещения убытков не исключена положениями пункта 6 статьи 8 и статьи 15 Кодекса.

Ссылка Департамента строительства на пункт 3 статьи 1064 Кодекса отклоняется судом округа, поскольку предоставление жилого помещения по решению суда общей юрисдикции не может рассматриваться как причинение вреда муниципальному образованию по просьбе или с согласия последнего.

Довод Департамента строительства о том, что в резолютивной части решения не указано на взыскание денежных средств за счет казны соответствующего публично-правового образования, как предусмотрено постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23, не влечет изменения судебных актов. В случае неясности решения заинтересованное лицо, участвующее в деле, вправе обратиться в суд с заявлением о разъяснении решения (статья 179 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Довод Департамента строительства о том, что он является ненадлежащим ответчиком, отклоняется судом округа, поскольку решением суда сумма убытков взыскана с Ярославской области в лице Департамента строительства как главного распорядителя бюджетных средств, что не противоречит Положению о Департаменте строительства, утвержденному постановлением администрации Ярославской области, и части 3 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Иные доводы заявителей кассационных жалоб направлены на переоценку установленных судами фактических обстоятельств и представленных в дело доказательств, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в полномочия суда кассационной инстанции.

Нормы материального права применены судами первой и апелляционной инстанций правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено. Кассационные жалобы не подлежат удовлетворению.

Вопрос о распределении расходов по государственной пошлине с кассационных жалоб не рассматривался, поскольку заявители на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождены от ее уплаты.

Руководствуясь статьями 287 (пункт 1 части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 16.03.2019 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 20.06.2019 по делу N А82-23557/2017 оставить без изменения, кассационные жалобы Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации и департамента строительства Ярославской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Ю.В. Новиков

Судьи

И.В. Чижов Т.В. Шутикова